關(guān)于中國二手汽車出口環(huán)境政策制定的思考

■文 / 劉紀(jì)新 潘尋

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，全球汽車數(shù)量快速增加。根據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，2050年全球輕型汽車數(shù)量將比目前翻一番，其中90%的增加量將由發(fā)展中國家貢獻(xiàn)。發(fā)展中國家增加的汽車數(shù)量，很大一部分來自進(jìn)口的二手汽車。其中，非洲國家超過60%的年新增汽車為從日本和歐洲進(jìn)口的二手汽車；中美洲和加勒比海國家的汽車主要來源是從北美進(jìn)口的二手車；在亞太區(qū)域，主要依賴二手汽車的國家包括巴基斯坦、斯里蘭卡、孟加拉國、緬甸和柬埔寨等。

汽車尾氣是大氣污染物PM2.5和氮氧化物（NOX）的主要來源，貢獻(xiàn)了全球與能源相關(guān)的溫室氣體排放總量的約1/4。推廣更清潔和高效的機動車是實現(xiàn)交通領(lǐng)域向低排放和零排放轉(zhuǎn)型的唯一途徑，而對二手汽車貿(mào)易流通的管理更是在這一轉(zhuǎn)型中扮演重要的角色。

二手汽車對很多發(fā)展中國家消費者來說是獲得負(fù)擔(dān)得起的汽車的唯一途徑，不絕對意味著高污染，從環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較高的區(qū)域輸出的二手車，可以使發(fā)展中國家用較低的成本獲得甚至比本國在售新車更清潔車輛。但是，很多二手汽車出口國缺少機動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)和機動車車齡限制，導(dǎo)致大量劣質(zhì)二手車流入了發(fā)展中國家。這不僅會影響道路交通安全，還造成了溫室氣體排放源和大氣污染源的轉(zhuǎn)移。盡管二手汽車帶來了諸如道路安全、空氣污染等問題，但是目前還沒有全球或者區(qū)域的二手汽車貿(mào)易流通相關(guān)的環(huán)境公約或協(xié)議，包括聯(lián)合國和歐盟在內(nèi)的國際組織機構(gòu)對此問題日益關(guān)注。中國一直嚴(yán)格禁止二手汽車的進(jìn)口。從2019年起，支持在條件成熟的10個地區(qū)開展二手車出口業(yè)務(wù)，主要目標(biāo)市場是“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家。對中國二手汽車出口相關(guān)環(huán)境政策的制定提出建議，可有助于完善中國二手汽車出口管理制度，避免資源浪費，并維護(hù)良好的國際形象。

一、二手汽車主要出口國環(huán)境政策

目前全球約90%的二手車來自歐盟、日本和美國。2015-2018年，這三個國家/區(qū)域向全球共出口約1400萬輛二手輕型車，其中歐盟出口約占總量的54%，位列第一，日本（約27%）和美國（約18%）緊隨其后。

1.歐盟

歐盟對尾氣排放有較嚴(yán)格的規(guī)定，要求2014年9月后購置的輕型車和2013年1月后購置的重型車都要符合歐Ⅵ標(biāo)準(zhǔn)，所有機動車都接受強制年檢。一些國家還在城市劃定了低排放區(qū)，限制未達(dá)到歐Ⅵ標(biāo)準(zhǔn)的機動車駛?cè)?，這些措施都加快了車輛貶值和更新的速度，也促進(jìn)了二手車交易。歐盟有約60%的二手車進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)生在歐盟內(nèi)部國家之間，這些二手車都需要符合歐盟的相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求。據(jù)統(tǒng)計，歐盟每年還有約600萬輛機動車因無法通過年檢需要報廢拆解，但是其中有約400萬輛并未按照規(guī)定由有資質(zhì)的機構(gòu)注銷報廢，而是被非法處理或者出口到歐盟外國家。歐盟出口的二手車另一個重要特點是柴油車數(shù)量大。因為稅收減免和相對較弱的尾氣排放要求，與世界其他地方相比，柴油車在整個歐洲市場占有更高的比例。全世界約70%的新柴油車都是在歐洲銷售，而在美國銷售的新車中柴油車占比不足1%。

2.日本

日本對新車和在用車也制定了與歐Ⅵ和US2010類似的嚴(yán)格尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，同時還規(guī)定所有在用車每兩年須接受費用很高的車檢，也就是“Shaken”。車檢費用與車齡相關(guān)，首次車檢為購車滿3年，費用約為1000美元，而滿5年的第二次車檢費用則漲到2500美元，隨著車齡增加后續(xù)的車檢費用也會相應(yīng)增長，這就促使了日本的大多數(shù)車主都會在第三次車檢（購車5-7年）前更換新車。“Shaken”政策的執(zhí)行，使日本的汽車貶值率更高，推動了二手車的出口。

3.美國

美國對新車征收的汽油稅是根據(jù)車輛的油耗設(shè)定的，車重超過2218千克的新車輛可免繳納該稅，這就導(dǎo)致美國民眾有動力購買超過此重量的車輛，從而使得美國機動車平均油耗要高于很多國家。出于環(huán)境保護(hù)和交通安全的考慮，美國一些州對在用車實施了比較嚴(yán)格的檢測標(biāo)準(zhǔn)。例如，加利福尼亞州對車齡8年以上燃油車實施的煙霧檢測和得克薩斯州實施的車輛安全檢測。此外，美國實施的“舊車換現(xiàn)金”汽車補助折扣系統(tǒng)，以及加利福尼亞州的清潔汽車補貼項目都推動了車主淘汰高耗油舊車，更換省油新車或者新能源汽車，而被淘汰的大排量高耗油的二手車則被出口到其他國家。

二、二手汽車主要進(jìn)口國環(huán)境政策

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對全球146個國家的二手車進(jìn)口管理政策進(jìn)行了梳理分析，發(fā)現(xiàn)其中有87個國家對進(jìn)口二手輕型車有包括車齡和/或車輛尾氣排放的標(biāo)準(zhǔn)和限制，而59個國家沒有任何的相關(guān)法規(guī)。這些管理措施可分為以下幾類：

1.禁止二手車進(jìn)口

目前中國、印度、泰國、土耳其、智利、南非等19個國家禁止進(jìn)口二手車，其中南非和智利只禁止進(jìn)口二手車在本國使用，但允許二手車通過本國再出口到其他國家。埃及和不丹則只限制二手燃油車的進(jìn)口，并不限制符合車齡或行駛里程要求的二手新能源汽車。采取禁止二手車進(jìn)口措施并不意味著一定會有益于控制機動車尾氣污染。例如烏拉圭、委內(nèi)瑞拉和厄瓜多爾都禁止二手車進(jìn)口，然而這三個國家的新車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)分別是歐Ⅲ、歐Ⅱ和歐Ⅰ。這種情況下，禁止進(jìn)口二手車反而限制了這些發(fā)展中國家以低價獲得更清潔的車輛。

2.設(shè)定車齡和行駛里程限制

限制進(jìn)口二手車的車齡和行駛里程是目前各國應(yīng)用最廣泛的政策。在非洲有20個國家制定了進(jìn)口二手車車齡的上限；亞太、加勒比海和中東這三個區(qū)域的大多數(shù)國家都規(guī)定進(jìn)口二手車車齡要低于5年；中美洲國家的限制基本不高于10年；南美洲國家中除了巴拉圭規(guī)定不高于10年外，其他都要求低于5年。因為缺少區(qū)域的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同國家的車齡限制差別很大，對政策效果也產(chǎn)生了負(fù)面影響。以東非的肯尼亞、烏干達(dá)和盧旺達(dá)三國為例，烏干達(dá)和盧旺達(dá)是內(nèi)陸國家，他們的二手車進(jìn)口主要通過肯尼亞的蒙巴薩港?？夏醽唽M(jìn)口二手車的車齡上限是8年，而烏干達(dá)的規(guī)定是15年，盧旺達(dá)則沒有相關(guān)限制，車齡較長影響了整個區(qū)域交通領(lǐng)域溫室氣體和大氣污染物排放的控制。

3.設(shè)定尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)限制

除了限制車齡和行駛里程，很多國家對二手車的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)、催化轉(zhuǎn)化器和發(fā)動機汽缸排量等設(shè)定了進(jìn)口限制。在允許進(jìn)口二手車的國家中，有28個制定了機動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)限制，其中新加坡、阿爾巴尼亞、俄羅斯和烏克蘭四國規(guī)定進(jìn)口二手車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于歐Ⅴ，新西蘭、越南、馬來西亞、墨西哥等14國的尾氣標(biāo)準(zhǔn)是歐Ⅳ，其余國家則要求不低于歐Ⅲ。自2021年1月起，西非國家經(jīng)濟(jì)共同體15個國家限制進(jìn)口車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)不低于歐Ⅳ。

除了規(guī)定進(jìn)口二手車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，一些國家還特別對機動車尾氣后處理裝置能否正常工作做了相應(yīng)規(guī)定，哥斯達(dá)黎加、薩爾瓦多、墨西哥、新加坡和以色列等國要求進(jìn)口二手車的催化轉(zhuǎn)化器必須可以有效工作。還有一些國家對進(jìn)口二手車的發(fā)動機汽缸排量進(jìn)行了限制，包括斯里蘭卡、玻利維亞和多米尼加等國，例如多米尼加規(guī)定進(jìn)口二手車發(fā)動機不可超過6個汽缸。

4.經(jīng)濟(jì)政策

通過制定經(jīng)濟(jì)政策來提升進(jìn)口二手車的質(zhì)量是一種非常有效的措施。常見的政策包括根據(jù)車輛、排量等設(shè)定不同的關(guān)稅、增值稅、流通稅、注冊費等。一些國家根據(jù)進(jìn)口二手車的車齡設(shè)定不同的稅率。例如，俄羅斯對不超過1年的進(jìn)口二手車征收的稅率要比新車高30%，3-5年車齡的稅率增加35%，超過5年車齡的根據(jù)發(fā)動機汽缸容積按每立方厘米2.5-5.8歐元收取稅費。越南和馬來西亞對進(jìn)口二手車征收比新車高很多的稅，馬來西亞進(jìn)口二手車的總費用是新車的3倍。肯尼亞對低于3年車齡的進(jìn)口二手車征收稅費為1500美元，高于3年的是2000美元。一些國家則是根據(jù)進(jìn)口二手車的碳排放量和發(fā)動機效率制定征稅標(biāo)準(zhǔn)。新加坡2015年實施了“基于碳排放的車輛方案”，對于碳排放不高于135gCO2/km的新車和進(jìn)口二手車每輛車將補貼5000-30000美元，碳排放高于186gCO2/km的車輛須額外繳納5000-30000美元。毛里求斯通過對機動車排量制定不同的征稅標(biāo)準(zhǔn)來促進(jìn)消費者選購更清潔的低排量車輛。

三、中國二手汽車出口分析

中國是世界最大的機動車市場，截至2020年，全國機動車保有量達(dá)3.72億輛（其中汽車2.81億輛），位居世界第一。與2019年相比，2020年中國新注冊登記機動車增長3.56%。過去5年間，全國汽車轉(zhuǎn)移登記與注冊登記數(shù)量快速增加，反映出二手車交易市場的活躍。

中國禁止以各種形式進(jìn)口二手機動車，以及以廢鋼鐵、廢金屬的名義進(jìn)口舊汽車總成和零件進(jìn)行拆解和翻新。隨著汽車保有量的快速增加，中國開始逐步開放二手車出口。2019年4月，商務(wù)部、公安部、海關(guān)總署聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持在條件成熟地區(qū)開展二手車出口業(yè)務(wù)的通知》，并明確了首批開展二手車出口業(yè)務(wù)的地區(qū)，包括北京、天津、上海、浙江（臺州）、山東（濟(jì)寧）、廣東、四川（成都）、陜西（西安）、青島、廈門等。通知要求“出口車輛應(yīng)當(dāng)符合出口目標(biāo)國市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)地區(qū)要制定完善二手車出口檢測規(guī)范，明確檢測項目和合格標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到《機動車強制報廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》規(guī)定的報廢標(biāo)準(zhǔn)的機動車，以及距規(guī)定要求使用年限1年以內(nèi)的機動車不得出口”。

目前中國普遍將“一帶一路”沿線國家作為中國二手車出口的首要目標(biāo)國家，一方面沿線國家大部分為發(fā)展中國家；另一方面這些國家多使用與中國相同的左舵車，預(yù)計5-8年內(nèi)中國年出口二手車可達(dá)150萬輛左右。開放二手車出口可以加快中國二手車流通，提升車輛更新?lián)Q代速度，刺激新車消費市場。從環(huán)境保護(hù)方面講，中國是世界上最大的溫室氣體排放國，交通是中國溫室氣體排放增長最快的三個領(lǐng)域之一，二手車出口有助于加快中國汽車領(lǐng)域的碳達(dá)峰。但是，中國二手車出口的相關(guān)政策還有待進(jìn)一步完善，特別是對出口二手車的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和檢測方面，要避免低質(zhì)量、高污染的“垃圾車”外流。

“一帶一路”是中國為國際社會搭建的合作平臺，中國始終注重將綠色發(fā)展理念貫穿其中，中國也在積極推動以二氧化碳為主的溫室氣體減排，提出了二氧化碳排放力爭2030年前達(dá)到峰值，力爭2060年前實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。在上述背景下，如果對快速增長的二手車出口不進(jìn)行合理的規(guī)范引導(dǎo)，則可能會造成大量二手車轉(zhuǎn)移成為“一帶一路”國家的污染源，與中國的綠色發(fā)展理念背道而馳，也會影響中國的國際形象。

四、中國二手汽車出口環(huán)境政策建議

為推動中國二手車出口產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，一是應(yīng)盡快開展深入的分析研究，調(diào)查國內(nèi)二手車市場存量情況和“一帶一路”國家的市場需求，分析這些國家的二手車進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)和要求，為進(jìn)一步完善中國二手車出口的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)打好基礎(chǔ)；二是在調(diào)查的基礎(chǔ)上科學(xué)合理地設(shè)置出口二手車的車齡和行駛里程上限標(biāo)準(zhǔn)，從根源上杜絕“老爺車”和“報廢車”出口；三是制定出口二手車的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，對于出口二手車的排放標(biāo)準(zhǔn)限值可以考慮在調(diào)研目前不同排放標(biāo)準(zhǔn)車型保有量的基礎(chǔ)上，以歐Ⅳ為基準(zhǔn)分階段逐步提升；四是將尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)與出口退稅額掛鉤，發(fā)揮好退稅補貼的激勵作用，對尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)高的二手車給予更高的退稅稅率，促進(jìn)高質(zhì)量的二手車出口；五是加強出口檢測和完善報廢回收制度，確保未達(dá)到出口環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的車輛不外流，按照《報廢機動車回收管理辦法實施細(xì)則》規(guī)定，由取得報廢機動車回收拆解資質(zhì)認(rèn)定的企業(yè)進(jìn)行拆解，完善二手車國內(nèi)貿(mào)易、出口貿(mào)易和報廢拆解回收相結(jié)合的格局。