淺談碳達峰、碳中和愿景下碳排放權的法律性質

■文 / 馮莉婷 中國政法大學環(huán)境資源法研究所2020級碩士研究生

2020年中國在聯(lián)合國大會一般性辯論和氣候雄心峰會等重要會議上，提出了爭取2030年前碳達峰、2060年前碳中和的愿景。為逐步實現(xiàn)碳達峰、碳中和的目標，中國必須加快低碳法律制度體系的構建，而碳排放交易制度是應對氣候變化、實現(xiàn)低碳發(fā)展的重要手段之一，且隨著碳排放交易市場全球化，為實現(xiàn)碳減排目標以及與國際碳交易市場的接軌，碳排放交易機制的運行應被歸入法治化的軌道，從而促使其穩(wěn)定運行。

一、問題的提出

由于碳排放權的法律屬性決定了相關利益主體的權利義務內容、司法救濟途徑以及整個碳交易法律制度的構建，即權利性質的界定可以推動后續(xù)碳排放交易制度構建與完善。因而，在立法層面，碳排放交易制度立法的前提在于明確碳排放權的法律屬性。但是，現(xiàn)行有效的 《碳排放權交易管理辦法（試行）》 以及試點碳市場立法均未明確其法律屬性，且其他地方性法規(guī)及政策也沒有涉及。鑒于碳排放權性質界定對碳市場制度的建構意義，本文就國內外有關碳排放權性質的理論進行考察，結合中國碳達峰、碳中和目標愿景以分析碳排放權的性質。

二、域外碳排放權法律性質考察

在國際社會，碳排放交易機制主要形成于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》。其中，《京都議定書》為附件一所列明的國家規(guī)定了具有法律約束力的減排目標，并且允許簽約國把盈余的碳排放配額賣給其他碳排放配額的國家的規(guī)定，促成了碳交易市場的誕生。但是《京都議定書》并沒有對碳排放權的定義進行規(guī)定，且之后達成的《馬拉喀什協(xié)定》明確了配量單位（AAUs）不是財產(chǎn)。至于該權利是何種性質，根據(jù)《京都議定書》的基本規(guī)定：附件B的國家可以使用AAUs履行國際義務的同時，還被允許將其多余AAUs向其他附件B國家的轉讓，從而獲取AAUs的市場價值。這表明《京都議定書》文本中，碳排放權既不是傳統(tǒng)理論意義的財產(chǎn)權，也不是傳統(tǒng)理論意義的行政授權。

研究美國法律關于碳排放權性質的界定可發(fā)現(xiàn)，美國的碳排放權與排污權的原理相同，均是根據(jù)科斯定理：為了使環(huán)境污染的負外部性內部化而進行的產(chǎn)權界定。對于排污權的性質，美國《清潔空氣法》一方面明確規(guī)定，擁有排污權的企業(yè)有權利進行二氧化硫的排放；另一方面卻規(guī)定排污權僅代表排放二氧化硫的有限授權，沒有構成財產(chǎn)權。至于碳排放權的性質，美國氣候變化草案借鑒了排污權性質，在規(guī)定碳排放權具有財產(chǎn)權特征的同時，也明文規(guī)定碳排放權并非財產(chǎn)權。并且，美國的區(qū)域碳排放權交易計劃和聯(lián)邦碳排放權交易計劃也均明確碳排放權不是財產(chǎn)權。

歐洲的碳排放權交易機制是全球最發(fā)達、規(guī)模最大、法規(guī)最完備的，但歐盟排放交易體系對碳排放權的法律本質也沒有進行統(tǒng)一具體規(guī)定。歐盟內部不同國家根據(jù)各國的規(guī)則、市場發(fā)展情況對碳排放權性質的界定略有不同，如法國、德國等將碳排放權視為商品，受金融法律的規(guī)制；荷蘭和斯洛文尼亞等將碳排放權視為無形資產(chǎn)。整體而言，歐盟將碳排放權交易用作金融工具，計劃納入金融監(jiān)管體系中。

由此可知，無論國際市場、美國還是歐盟都并非簡單將碳排放權的性質界定為財產(chǎn)權或者行政授權，而是一種混合的權利，允許碳排放權通過轉讓獲取市場價值，但同時會限制該權利，使其無法完全自由處分。

三、碳中和愿景下中國碳排放權的性質界定

（一）中國的現(xiàn)有學說及其特征

中國雖沒有明確的法律界定碳排放權的性質，但在學理上學者對于碳排放權性質的界定有多種學說觀點，且均認識到了碳排放權不同于財產(chǎn)權：如在準物權學說觀點持有者看來，以大氣環(huán)境容量為客體的碳排放權可以滿足物權屬性所需具備的確定性、支配性以及可交易性，從而具備了準物權屬性，該學說通過擴大解釋現(xiàn)行的物權概念以實現(xiàn)碳排放權的物權化。另一種學說是環(huán)境權說，碳排放權作為環(huán)境權的一種，承擔了生態(tài)保護以及財產(chǎn)權利保護的雙重功能，所以碳排放權既需要限制碳排放行為，又要保護單位和個人的碳排放行為。第三種是從對準物權說的批評中發(fā)展而來的新財產(chǎn)權說，新財產(chǎn)權說認為基于碳排放權所具有的公法上的行政許可以及私法上的財產(chǎn)權的雙重性質，不宜強行解釋納入現(xiàn)行的公法或者私法的制度框架，而應當單獨被法律認定為新財產(chǎn)權。

鑒于環(huán)境權理論中，環(huán)境權作為碳排放權的權源本身未以法律形式確定下來，所以環(huán)境權說未能占據(jù)主流。而準物權說和新財產(chǎn)權說在學界影響較大，但兩者權利性質的論證路徑不同：準物權說試圖通過解釋將碳排放權歸入現(xiàn)有物權體系，更重視碳排放權的財產(chǎn)權屬性，采取此學說將使碳排放權的交易更加靈活，相對應的政府對市場的管制便會減弱；而新財產(chǎn)權說獨立于現(xiàn)行法律體系，希望通過法律制度的創(chuàng)新或新的立法，將碳排放權視為一種新型的財產(chǎn)權利類型，雖符合結合碳排放權公法與私法雙重性質的特征，但立法成本較高，以法律形式確立的難度較大。比較兩種學說的利弊，除了需要在學理層面進行判斷，還需要在宏觀愿景的目標層面比較兩種學說路徑的合理性。

（二）碳減排愿景下的權利性質界定

實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標并非一蹴而就，需要分階段、分步驟來逐漸完成碳減排目標。因而，分階段的目標會影響到分階段政府對于碳排放交易的管制強度，進而企業(yè)單位所具有的碳排放權中究竟是公法色彩更濃重，還是私法性質更明顯就會在時間層面因目標階段而發(fā)生變化；另外，在空間層面，各區(qū)域碳排放權的需求各有差異，并且各區(qū)域的氣候環(huán)境容量也不同，不同區(qū)域的市場管理側重點會產(chǎn)生差異。

再者，從更宏觀的角度而言，人類面對氣候變化有兩種措施，一種是適應氣候變化，另一種是減緩氣候變化。減緩氣候變化措施可進一步細化為減少碳源和增加碳匯兩種措施，而增加碳匯的措施可進一步分為人為技術的增匯與自然增匯。碳達峰、碳中和愿景在適應與減緩中更偏重于減緩層面，而碳市場交易主要作用于減少碳源和通過清潔發(fā)展項目利用技術增加碳匯方面。除此以外，結合適應氣候變化措施以及自然增匯措施的綜合作用的發(fā)揮，碳市場作為減緩氣候變化的重要手段，對于碳排放權流轉、形式的限制還會發(fā)生變化。因而，碳排放權性質的界定在復雜多變的政策變化、氣候變化、市場環(huán)境下，具體的界定需要謹慎，但明確其并非財產(chǎn)權需要以法律的形式確定。至于面對時空及區(qū)域，甚至更宏觀的變化導致的統(tǒng)一確權困難問題，事實上可以借鑒歐盟未明確規(guī)定碳排放權法律性質，但各個國家根據(jù)各國市場環(huán)境特征進行界定的做法。具體到中國，可以在中央層面明確界定碳排放權并非物權，明確碳排放權同時具有公法和私法的雙重屬性，各地方政府再結合各自區(qū)域市場，在中央授權范圍內調整對碳排放交易的限制，最終構建出長效穩(wěn)定的法治化碳市場交易機制，以促進碳達峰、碳中和愿景的實現(xiàn)。