地震行政執(zhí)法實(shí)踐與反思

李紀(jì)恩

（1.中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院），北京 海淀 100091；2.防災(zāi)科技學(xué)院，河北 三河 065201）

地震行政管理活動(dòng)是地震行政機(jī)關(guān)依據(jù)防震減災(zāi)法律規(guī)范所實(shí)施的一系列行為，地震行政執(zhí)法工作是地震行政管理活動(dòng)的重要組成部分。依法行政是地震行政執(zhí)法工作的基本遵循，地震行政執(zhí)法法治化是地震行政執(zhí)法要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

1 地震行政執(zhí)法簡(jiǎn)述

按行政的內(nèi)容不同來區(qū)分，行政行為可以分為行政立法、行政執(zhí)法和行政司法。行政執(zhí)法是指行政主體直接實(shí)施法律和行政規(guī)范，處理涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的各種事務(wù)的行為（姜明安，2017）。依據(jù)《地震行政執(zhí)法規(guī)定》，地震行政執(zhí)法是指國(guó)務(wù)院地震工作主管部門和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，以及受委托進(jìn)行地震行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)或者組織依據(jù)防震減災(zāi)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，按照法定權(quán)限和程序?qū)嵤┑木唧w行政行為。具體種類包括地震行政檢查、地震行政許可、地震行政確認(rèn)、地震行政處罰、地震行政獎(jiǎng)勵(lì)以及法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他地震行政執(zhí)法行為。

地震行政許可是指地震行政主體依法對(duì)個(gè)人、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)，準(zhǔn)許其從事某項(xiàng)活動(dòng)的具體行政行為。依據(jù)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》，地震行政許可行為的行政主體是中國(guó)地震局和省級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，職責(zé)權(quán)限內(nèi)容包括依法對(duì)建設(shè)工程地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審定、確定抗震設(shè)防要求和審批外國(guó)組織或者個(gè)人在華從事地震監(jiān)測(cè)活動(dòng)兩項(xiàng)，其中第二項(xiàng)職權(quán)僅限中國(guó)地震局行使。地震行政檢查是指地震行政執(zhí)法主體基于行政職權(quán)依法對(duì)公民、法人或者其他組織是否遵守防震減災(zāi)法律、法規(guī)和規(guī)章，是否執(zhí)行地震行政決定、命令等情況進(jìn)行檢查的具體行政行為。地震行政處罰是指地震行政執(zhí)法主體對(duì)違反防震減災(zāi)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的公民、法人或者其他組織給與制裁的具體行政行為。地震行政檢查可以獨(dú)立存在，也可能被地震行政處罰行為所吸收。實(shí)施地震行政檢查和地震行政處罰行為的行政主體是中國(guó)地震局和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)。職責(zé)權(quán)限內(nèi)容主要包括依法監(jiān)督檢查抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況、地震安全性評(píng)價(jià)工作、專用地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)和社會(huì)地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站（點(diǎn)）建設(shè)運(yùn)行情況、地震監(jiān)測(cè)環(huán)境設(shè)施和典型地震遺址遺跡保護(hù)等，查處違規(guī)開展地震安全性評(píng)價(jià)或未按照地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)果進(jìn)行抗震設(shè)防、破壞影響地震監(jiān)測(cè)環(huán)境設(shè)施和典型地震遺址遺跡、違規(guī)從事地震監(jiān)測(cè)活動(dòng)、擅自公告震后地震趨勢(shì)判定等違法行為。地震行政確認(rèn)是指地震行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法對(duì)公民、法人或者其他組織在防震減災(zāi)活動(dòng)中的法律地位、特定法律關(guān)系或者有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定或者否定并宣告的具體行政行為。地震行政確認(rèn)主要涉及對(duì)地震遺址、遺跡等的行政確認(rèn)，一般不會(huì)直接形成或處分行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。

2 地震行政執(zhí)法的實(shí)踐

在實(shí)踐中，地震工作部門的地震行政執(zhí)法職權(quán)主要包括地震行政許可、地震行政檢查和地震行政處罰三類。

在我國(guó)實(shí)施全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略背景之下，“約束權(quán)力”和“權(quán)利保障”成為近些年來行政管理改革的主要趨勢(shì)。在改革進(jìn)程中，地震工作部門的行政審批職權(quán)趨于弱化。以地震安全性評(píng)價(jià)為例，從取消資質(zhì)認(rèn)證，到中國(guó)地震局2017年10號(hào)文中引入第三方評(píng)價(jià)，再到2019年《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》的修訂，徹底解決了地震系統(tǒng)以前存在的“評(píng)審不分”問題，地震工作部門的行政許可范圍最終限定為建設(shè)工程地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果的審定及抗震設(shè)防要求的確定。各省、自治區(qū)、直轄市地震工作部門也按照當(dāng)?shù)卣姓徟母锊渴穑瑢?duì)保留的地震行政許可進(jìn)行了清理、調(diào)整和重新確認(rèn)。地震行政執(zhí)法實(shí)踐中此類執(zhí)法案件量較少，并且基本沒有行政爭(zhēng)議。

地震行政檢查是地震行政執(zhí)法工作的最主要內(nèi)容，當(dāng)檢查后發(fā)現(xiàn)存在違法或不合法情形的，有權(quán)命令行政相對(duì)人在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行整改，行政相對(duì)人如不整改或繼續(xù)違法的，則可以依法對(duì)其進(jìn)行行政處罰。行政處罰由于具有強(qiáng)制性和制裁性特點(diǎn)，相較于行政檢查，更可能引發(fā)行政爭(zhēng)議。在地震行政處罰方面，由于國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，大量的工程建設(shè)往往會(huì)對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境造成破壞，所以，在中國(guó)地震局確定的地震行政處罰事項(xiàng)中，各級(jí)地震工作部門執(zhí)法案件最多的是針對(duì)侵占、毀損、拆除或者擅自移動(dòng)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施，危害地震觀測(cè)環(huán)境等違法行為進(jìn)行的行政處罰。依據(jù)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》和《地震行政執(zhí)法規(guī)定》，行政執(zhí)法人員執(zhí)法程序一般為：第一，通過行政執(zhí)法檢查或其他途徑發(fā)現(xiàn)違法或潛在的違法行為，聯(lián)系行政相對(duì)人，對(duì)其進(jìn)行法制教育宣傳，告知其應(yīng)盡的法律義務(wù)和違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；第二，進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督檢查，如果存在違法行為，責(zé)令行政相對(duì)人停止違法行為，并進(jìn)行行政指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，要求恢復(fù)原狀或采取補(bǔ)救措施；第三，行政指導(dǎo)和協(xié)調(diào)不成的，或違法后果是不可恢復(fù)、影響嚴(yán)重的，則依法做出行政處罰決定。就各級(jí)地震工作部門目前的執(zhí)法實(shí)際情況來看，最終做出行政處罰的案例很少，主要還是通過行政監(jiān)督檢查、行政指導(dǎo)和協(xié)調(diào)等方式解決問題。

3 地震行政執(zhí)法的反思

法治之“法”的根本特征之一是“法的至上性”，即一切政黨機(jī)關(guān)、國(guó)家組織、社會(huì)組織和個(gè)人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這是法治的內(nèi)在要求（胡建淼，2016）。地震工作部門在執(zhí)法活動(dòng)中應(yīng)貫徹法治理念，執(zhí)法行為必須合法，執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)做到公開化、規(guī)范化、程序化和責(zé)任化，力求實(shí)現(xiàn)地震行政執(zhí)法法治化。推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)地震行政管理的法治化，要求地震行政執(zhí)法的依據(jù)應(yīng)完善齊備、執(zhí)法程序和方式應(yīng)規(guī)范合理、執(zhí)法人員應(yīng)具有高法治素養(yǎng)。

第一，完善地震行政執(zhí)法依據(jù)。地震行政執(zhí)法依據(jù)可分為執(zhí)法法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，后者也稱為地震行政執(zhí)法證據(jù)。事實(shí)依據(jù)是通過一定證據(jù)形式，用以證明案件事實(shí)和當(dāng)事人主張的事實(shí)材料和憑證。法律依據(jù)是行政執(zhí)法人員在開展執(zhí)法活動(dòng)時(shí)不可或缺的參照標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。目前，地震行政執(zhí)法的法律依據(jù)存在一些不足，需要完善。

首先，應(yīng)適時(shí)修訂《地震行政執(zhí)法規(guī)定》。在現(xiàn)行地震行政執(zhí)法所依據(jù)的法律規(guī)范中，有的規(guī)章過于陳舊或存在表述性錯(cuò)誤。地震行政執(zhí)法的直接法律依據(jù)之一是1999年制定的《地震行政執(zhí)法規(guī)定》，這部規(guī)章已經(jīng)頒行20多年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和行政法學(xué)理論的豐富與改進(jìn)，出現(xiàn)了法律文本的表述錯(cuò)誤及內(nèi)容的不適應(yīng)性等問題。比如，《地震行政執(zhí)法規(guī)定》第十六條規(guī)定，地震行政許可是指地震行政執(zhí)法主體依法對(duì)公民、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)，準(zhǔn)許其從事某項(xiàng)活動(dòng)的具體行政行為。其中對(duì)于行政相對(duì)人的范圍的規(guī)定，無法完全涵蓋外國(guó)組織或者個(gè)人在華從事地震監(jiān)測(cè)活動(dòng)時(shí)的審批時(shí)的申請(qǐng)主體。同時(shí)，《地震行政執(zhí)法規(guī)定》未納入程序正當(dāng)、比例原則等行政法治原則，其規(guī)定的合法、公正、公開、及時(shí)的執(zhí)法原則并不能很好地反映現(xiàn)代行政法治要求。從當(dāng)前視角看，此規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法程序過于簡(jiǎn)單，也不能反映防震減災(zāi)工作信息化的要求。所以《地震行政執(zhí)法規(guī)定》應(yīng)以《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》等上位法為依據(jù)盡快進(jìn)行修訂，力求將現(xiàn)代行政法治理念吸入其中，將相關(guān)法律法規(guī)的精神和要求在地震工作領(lǐng)域中加以貫徹體現(xiàn)，同時(shí)也應(yīng)結(jié)合地震工作實(shí)際，充分反映地震行政執(zhí)法的特點(diǎn)，為執(zhí)法工作提供最直接且充分的法律依據(jù)。其次，應(yīng)完善非強(qiáng)制性行政行為的規(guī)范性依據(jù)。近年來，地震工作部門逐漸從行業(yè)管理者的角色向行業(yè)服務(wù)者的角色過渡轉(zhuǎn)換，在地震行政執(zhí)法中，行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性行政行為使用的越來越少，行政檢查、行政指導(dǎo)和行政合同等非強(qiáng)制性行政行為使用的越來越多，而應(yīng)用這些非強(qiáng)制性行政手段的直接規(guī)范性依據(jù)卻明顯缺乏。比如，行政指導(dǎo)作為一種非強(qiáng)制性行政管理手段，具有靈活性、高效性和實(shí)用性的特點(diǎn)，在地震管理工作實(shí)踐中發(fā)揮著日益重要的作用。從理論上講，雖然法定外的行政指導(dǎo)應(yīng)充分承認(rèn)，但其實(shí)施應(yīng)符合一定的條件，包括：必須是屬于該行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)；不能與法律法規(guī)的規(guī)定和原則相抵觸；不得適用于必須依法處理的情形，比如行政處罰、行政強(qiáng)制等（胡建淼，2015）。所以，應(yīng)適時(shí)制定規(guī)范性依據(jù)用以指導(dǎo)和規(guī)范地震行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政合同等非強(qiáng)制性行政執(zhí)法行為，具體應(yīng)包括行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政合同等非強(qiáng)制性行政行為的概念、適用范圍、適用條件等實(shí)體內(nèi)容。

第二，規(guī)范地震行政執(zhí)法程序和方式。任何行政執(zhí)法行為，無論是地震行政許可，還是地震行政檢查，或是地震行政處罰，都必須通過一定的方式，遵循一定的程序進(jìn)行。執(zhí)法行為的方式和程序?qū)τ谛袨榈暮戏ㄐ杂兄陵P(guān)重要的直接影響，不規(guī)范的地震行政執(zhí)法程序和方式容易引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。從總體來看，地震行政許可和地震行政檢查由于執(zhí)法方式和程序相對(duì)比較簡(jiǎn)單，易于操作，在實(shí)踐中并無突顯問題。地震行政處罰則由于程序相對(duì)繁瑣，執(zhí)法人員在實(shí)施時(shí)往往可能會(huì)出現(xiàn)問題。在2015年，長(zhǎng)治市地震局向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定申請(qǐng)時(shí)，山西省長(zhǎng)治市城區(qū)人民法院就因其履行行政處罰事先告知及聽證程序有瑕疵，而未予支持。所以應(yīng)重視對(duì)地震行政執(zhí)法方式和執(zhí)法程序的改革，逐步建立民主、科學(xué)、文明、規(guī)范的執(zhí)法程序和全過程記錄并公開的執(zhí)法方式。

首先，各級(jí)地震工作部門應(yīng)認(rèn)真、嚴(yán)格、務(wù)實(shí)地貫徹和實(shí)施好《關(guān)于印發(fā)中國(guó)地震局全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施意見的通知》的相關(guān)規(guī)定，制定細(xì)化落實(shí)方案，明確責(zé)任部門和責(zé)任人，并按照《通知》的要求，建立激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，把“三項(xiàng)制度”推進(jìn)情況納入年底效能目標(biāo)考核體系，向各單位定期通報(bào)。其次，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范各種地震行政執(zhí)法事項(xiàng)的詳細(xì)程序和執(zhí)法流程，保證程序合法適當(dāng)，符合比例原則等基本法治原則要求，進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)明示，關(guān)注公民合法權(quán)利保障。這樣不僅可以使行政執(zhí)法人員有依據(jù)，同時(shí)可以減少地方地震行政部門的“裁量和操作空間”。最后，地震行政執(zhí)法活動(dòng)要做到全方位、全過程的政務(wù)信息及時(shí)主動(dòng)公開，除依法應(yīng)保密的情形除外。建立激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，將政務(wù)信息公示的結(jié)果納入效能目標(biāo)考核體系。

第三，建設(shè)高法治素養(yǎng)的地震行政執(zhí)法隊(duì)伍。建構(gòu)和維護(hù)地震行政管理秩序是地震行政執(zhí)法的重要功能和作用之一，這除了取決于執(zhí)法方式與執(zhí)法程序之外，還取決于執(zhí)法人員的素質(zhì)。行政執(zhí)法行為在一定程度上受行政執(zhí)法方式與程序制約，更受到行政執(zhí)法人員素質(zhì)制約。

影響地震行政執(zhí)法作用發(fā)揮的行政執(zhí)法人員素質(zhì)主要包括三類素質(zhì)：政治思想品德方面的素質(zhì)，文化知識(shí)和業(yè)務(wù)能力方面的素質(zhì)，法律知識(shí)、法律意識(shí)和法治觀念方面的素質(zhì)。對(duì)于一個(gè)地震行政執(zhí)法人員來說，政治思想品德、文化知識(shí)和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)對(duì)地震行政管理秩序的影響是顯而易見的，他們掌握法律知識(shí)的深淺直接決定著執(zhí)法質(zhì)量的好壞。除此之外，地震行政執(zhí)法人員的法律意識(shí)和法治觀念雖不直接影響其執(zhí)法，但有時(shí)對(duì)執(zhí)法效果的影響卻是關(guān)鍵性的和決定性的。這是因?yàn)?，法律?guī)范的適用不是簡(jiǎn)單、機(jī)械地將法條適用于立法者事先設(shè)計(jì)好的某種確定情境的活動(dòng)，而是一種創(chuàng)造性的復(fù)雜勞動(dòng)。在地震行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中，需要將法律條文中的許多不確定法律概念，比如“公共利益”“社會(huì)安全”“重大損失”等適用于具體情境中，這涉及到自由裁量權(quán)的使用。如果執(zhí)法人員法治素養(yǎng)不夠，可能會(huì)曲解法律原意，背離法律的目的、原則、精神而濫用職權(quán)，侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。所以，推進(jìn)地震行政管理法治化，必須下大力氣提高地震行政執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)。提高行政執(zhí)法人員法律素質(zhì)的途徑主要有：1）是加大對(duì)現(xiàn)有地震行政執(zhí)法人員進(jìn)行與執(zhí)法相關(guān)法律的知識(shí)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，使其具備良好的法律知識(shí)和素養(yǎng)；2）是錄用具有法學(xué)教育背景，特別是行政法專業(yè)背景的人員，或持有法律資格證書的人員從事地震行政執(zhí)法工作和其他法律事務(wù)工作。