鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)策和建議
—— 以成都農(nóng)業(yè)型特色鎮(zhèn)為例

李 果

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610017)

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成都市認(rèn)真謀劃，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，編制了《成都市“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”空間發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃構(gòu)建形成了“主體功能區(qū)+鄉(xiāng)村振興走廊+城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元”的全域鄉(xiāng)村振興總體空間格局和頂層設(shè)計(jì)(圖1)，其中城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元以某類(lèi)特色鎮(zhèn)為核心，通過(guò)打破傳統(tǒng)村鎮(zhèn)邊界，整合鎮(zhèn)村發(fā)展需求，優(yōu)化資源配置而形成的精細(xì)化、特色化的管控單元。從目前四類(lèi)單元(農(nóng)業(yè)型、園區(qū)型、景區(qū)型、綜合型)發(fā)展情況來(lái)看，因園區(qū)型有特色的產(chǎn)業(yè)支撐、景區(qū)型有較好的資源稟賦、綜合型有較好的區(qū)位交通條件，都比農(nóng)業(yè)型發(fā)展較好，農(nóng)業(yè)型因各方面制約發(fā)展較慢。

圖1 成都鄉(xiāng)村振興空間格局來(lái)源：成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 《成都市“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”空間發(fā)展規(guī)劃》

1 成都農(nóng)業(yè)型特色鎮(zhèn)發(fā)展困境

1.1 功能定位單一，輻射能力弱

雖然成都市在全域空間布局上，初步形成了6個(gè)市級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)(表1)，但覆蓋范圍有限。這就造成了成都市大多數(shù)農(nóng)業(yè)型特色鎮(zhèn)的建設(shè)既沒(méi)有發(fā)展方向，又沒(méi)有區(qū)位的優(yōu)勢(shì)，更沒(méi)有明確的功能定位，根本承擔(dān)不了對(duì)廣大農(nóng)村腹地地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射和帶動(dòng)效應(yīng)，目前還是處于任其自然發(fā)展的階段，和廣大農(nóng)村地區(qū)呈弱聯(lián)系的狀態(tài)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的“產(chǎn)、鎮(zhèn)、村”相融，影響了產(chǎn)業(yè)的集聚和城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。另外，成都市一直以來(lái)多采用自上而下的跨層級(jí)公共資源投入，就是把資源集中到某個(gè)項(xiàng)目上(扶貧村新農(nóng)村建設(shè)、災(zāi)后重建安居點(diǎn)等)而忽略了鎮(zhèn)這一級(jí)，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)的輻射能力逐年減弱。

表1 成都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)統(tǒng)計(jì)

1.2 體制機(jī)制難以滿(mǎn)足發(fā)展需求

現(xiàn)有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能繁雜，既包括經(jīng)濟(jì)職能，也包括公共服務(wù)保障及生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，導(dǎo)致了現(xiàn)有的工作重心分散，職能錯(cuò)位、缺位、越位的問(wèn)題較突出，2018年通過(guò)對(duì)全成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有40 %的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人才隊(duì)伍不健全，存在人手不足問(wèn)題，尤其是缺乏經(jīng)濟(jì)管理人才，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)接近64.5 %的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員沒(méi)有經(jīng)濟(jì)工作的相關(guān)經(jīng)歷，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理工作的質(zhì)量整體不高。

1.3 資金投入不足，且效率偏低

一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及日常生產(chǎn)運(yùn)行均需要大量的資金投入，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投入大且回報(bào)慢，社會(huì)資本普遍缺乏足夠的積極性；二是受部門(mén)管理不一、項(xiàng)目資金條塊分割、各自為政的制約，在一些區(qū)縣財(cái)政比較緊張的地方，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中缺少專(zhuān)項(xiàng)資金是常事，這也導(dǎo)致了很多項(xiàng)目停留在規(guī)劃階段而無(wú)法推進(jìn)；三是很多涉農(nóng)資金來(lái)源多個(gè)部門(mén)，資金的使用也面臨了諸多的約束，很多項(xiàng)目雖然花費(fèi)了大量資金，但是項(xiàng)目功能重復(fù)，浪費(fèi)資金現(xiàn)象也非常突出。

1.4 土地制度持續(xù)創(chuàng)新不足，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

成都市經(jīng)過(guò)近十年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革創(chuàng)新實(shí)踐，以合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)了快速有序發(fā)展，農(nóng)業(yè)共贏制，三權(quán)分制試點(diǎn)、集體土地入市等體制機(jī)制也在逐步完善夯實(shí)。但伴隨新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化的步伐加快，農(nóng)村現(xiàn)有土地制度對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展制約矛盾日益凸顯，主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，建設(shè)用地指標(biāo)等的審批程序非常繁復(fù)；二是農(nóng)業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)缺乏有力的保障，導(dǎo)致了許多項(xiàng)目難以落地，限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。

2 對(duì)策和建議

2.1 農(nóng)業(yè)為根，科學(xué)引導(dǎo)

一是科學(xué)確定特色鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)發(fā)展方向，夯實(shí)農(nóng)業(yè)特色鎮(zhèn)的發(fā)展基礎(chǔ)，聘請(qǐng)全國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式根據(jù)特色鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際需要對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化定位和發(fā)展路徑給予指導(dǎo)，引導(dǎo)特色鎮(zhèn)圍繞著優(yōu)勢(shì)特色的同時(shí)，深度挖掘當(dāng)?shù)靥厣幕糜钨Y源，作為農(nóng)業(yè)的延伸功能來(lái)推動(dòng)農(nóng)文旅的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的價(jià)值轉(zhuǎn)化場(chǎng)景；二是建立農(nóng)業(yè)發(fā)展保障體系，有效的分散產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，是阻礙農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的一個(gè)重要因素，因此在農(nóng)業(yè)型特色鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中，必須同步做好風(fēng)險(xiǎn)保障體系的建設(shè)，完善政策性商業(yè)性的保險(xiǎn)產(chǎn)品，有效地分散農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)；三是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織，保證“原鄉(xiāng)人”在建設(shè)中主體地位和作用的發(fā)揮，以土地綜合整理為抓手，明確集體的土地、坑塘、林地等自然屬性的集體資產(chǎn)，并通過(guò)幫助其以工商注冊(cè)的形式明確集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)中的主體地位，鼓勵(lì)成立集體經(jīng)濟(jì)組織的合作社，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織在建設(shè)過(guò)程中的主體地位和職能。

2.2 鎮(zhèn)園聯(lián)動(dòng)，服務(wù)提檔

一是充分考慮產(chǎn)業(yè)的輻射帶動(dòng)作用，發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)的外溢效應(yīng)，帶動(dòng)特色鎮(zhèn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)提檔升級(jí)，在特色鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，要著重凸顯功能區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)在生產(chǎn)與生活，企業(yè)與鄉(xiāng)民的融合互動(dòng)關(guān)系； 二是重視發(fā)揮特色鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套服務(wù)作用，整合特色鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向來(lái)完善特色鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供教育醫(yī)療的相關(guān)配套。

2.3 各司其職，扁平管理

一是構(gòu)建形成“特色鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府+產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會(huì)+居民社區(qū)”的管理職責(zé)明確，管理邊界清晰的管理架構(gòu)模式，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日常行政事務(wù)管理，產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的招引和發(fā)展規(guī)劃，居民社區(qū)負(fù)責(zé)基層的社會(huì)治理各司其職，邊界清晰；二是在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)功能區(qū)內(nèi)，逐步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并，提升管理效率；三是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)分析人口分布情況和變化規(guī)律，整合鎮(zhèn)村公共服務(wù)職能和公共資源，推動(dòng)鎮(zhèn)村管理服務(wù)的下沉，為居民提供便捷高效、智慧人性的公共服務(wù)。

2.4 要素支撐，提質(zhì)增效

資金方面：一是應(yīng)以特色鎮(zhèn)(融合發(fā)展單元)或產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為基礎(chǔ)來(lái)建立一個(gè)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金的平臺(tái)，統(tǒng)籌安排各類(lèi)項(xiàng)目資金；二是針對(duì)財(cái)政資金，建立自下而上的資金需求表達(dá)通道，提升財(cái)政資金與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的匹配準(zhǔn)確性；三是創(chuàng)新建設(shè)融資方式，吸引多渠道資金參與到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，其中關(guān)鍵是探索以集體土地收益權(quán)、承包權(quán)、宅基地、土地結(jié)余指標(biāo)收益權(quán)為抵押融資的方式，并建立區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)來(lái)集中收儲(chǔ)，處置范圍內(nèi)的產(chǎn)權(quán)抵押物，形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的擔(dān)保機(jī)制。

土地方面：一是深化農(nóng)村土地制度改革，在落實(shí)“耕地不減少，質(zhì)量不降低”的前提下“減人減房”、“拆多建少”，將節(jié)余指標(biāo)盡量留存當(dāng)?shù)厥褂?融合單元內(nèi))，并向區(qū)域內(nèi)資源稟賦好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮奶厣?zhèn)鎮(zhèn)區(qū)或產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、農(nóng)商文旅體項(xiàng)目?jī)A斜，使得“流量變?cè)隽俊?；二是探索農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利退出改革機(jī)制，在鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展土地承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、資源有償退出和宅基地有償使用改革，引導(dǎo)土地節(jié)約集約利用；三是探索國(guó)有土地退出及盤(pán)活機(jī)制，鼓勵(lì)土地業(yè)主通過(guò)土地置換、入股、政府收儲(chǔ)、引入社會(huì)力量自主開(kāi)發(fā)等方式，盤(pán)活閑置國(guó)有土地資源，保持場(chǎng)鎮(zhèn)活力。

人才方面：一是創(chuàng)新人才聘用及薪酬制度機(jī)制，探索以技術(shù)入股，專(zhuān)家大院等方式吸引專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才成為新鄉(xiāng)民；二是采取特聘專(zhuān)職技術(shù)專(zhuān)家兼職咨詢(xún)專(zhuān)家，派駐鄉(xiāng)村規(guī)劃師等靈活形式參與到特色鎮(zhèn)的發(fā)展指導(dǎo)中來(lái)；三是高度重視人才在特色鎮(zhèn)的實(shí)際生活問(wèn)題，明確人才的住房子女教育醫(yī)療等配套服務(wù)的方案；四是建立人才培訓(xùn)機(jī)制，與國(guó)外知名院校機(jī)構(gòu)合作，成立實(shí)習(xí)基地或研究中心以及特色技術(shù)學(xué)校，培訓(xùn)各類(lèi)鄉(xiāng)村振興人才。

3 結(jié)束語(yǔ)

除了城市郊區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)是扁平化的結(jié)構(gòu)外，我國(guó)的廣大農(nóng)村腹地地區(qū)依然是多層級(jí)的垂直結(jié)構(gòu)，小城鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)區(qū)域的樞紐，是鄉(xiāng)村地域的經(jīng)濟(jì)政治文化中心，具有上接城市，下聯(lián)鄉(xiāng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)和發(fā)展的綜合功能，這樣的地位確立了其具備了成為城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)和組合的中轉(zhuǎn)功能的作用。因此位于鄉(xiāng)村腹地的農(nóng)業(yè)型特色鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)村振興中仍將發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)作用，必須予以高度關(guān)注。