國(guó)土空間規(guī)劃用地分類完善及規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換研究
——以山東省諸城市為例

唐偉,楊鑫,熊軍,陳峰,王英，郭晨

(1.山東省地質(zhì)科學(xué)研究院，國(guó)土資源部金礦成礦過(guò)程與資源利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山東省金屬礦產(chǎn)成礦地質(zhì)過(guò)程與資源利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山東 濟(jì)南 250013；2.諸城市自然資源與規(guī)劃局，山東 諸城 262200)

0 引言

目前，全國(guó)各層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的研究與編制工作已全面展開(kāi)，據(jù)《自然資源部關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》要求[1]，本次規(guī)劃編制統(tǒng)一采用第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”)數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)。鑒于“三調(diào)”地類認(rèn)定采用所見(jiàn)即所得方式，與國(guó)土空間規(guī)劃用地分類存在不同[2-3]，為合理確定國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，須對(duì)“三調(diào)”成果進(jìn)行相應(yīng)地類轉(zhuǎn)換。同時(shí)，目前的國(guó)土空間規(guī)劃用地分類也存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)行完善。因此，需要開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換研究，探索基數(shù)轉(zhuǎn)換方法與存在問(wèn)題，完善國(guó)土空間規(guī)劃用地分類，為國(guó)土空間規(guī)劃編制奠定良好的工作基礎(chǔ)。

1 國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換

規(guī)劃基數(shù)是指編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，整合所需現(xiàn)狀空間數(shù)據(jù)而形成的規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[4]。國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換是指以國(guó)土空間規(guī)劃用地分類為依據(jù)，對(duì)國(guó)土利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行的轉(zhuǎn)換，在本文中特指“三調(diào)”數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃用地分類是指依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略意圖，針對(duì)土地利用、生態(tài)保護(hù)與自然保留等資源利用的主導(dǎo)方式劃分的用地類型。本文針對(duì)現(xiàn)有國(guó)土空間規(guī)劃用地分類中存在的問(wèn)題，提出完善方法及分類體系，并在此基礎(chǔ)上與“三調(diào)”工作分類進(jìn)行對(duì)接，經(jīng)轉(zhuǎn)換得到國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃用地分類完善

參考自然資源部《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《國(guó)土空間規(guī)劃用地用海分類指南(試行，征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家分類)和《山東省國(guó)土空間規(guī)劃用地用海分類指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱省分類)[5-7]，為更方便國(guó)土空間規(guī)劃的用途管制和精細(xì)化管理，對(duì)用地分類體系和其中幾個(gè)地類進(jìn)行了完善。與國(guó)家分類相比，完善后的用地分類將設(shè)施農(nóng)用地調(diào)整至其他農(nóng)用地中，在商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地中增加娛樂(lè)康體用地，在工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地中分別增加農(nóng)村工業(yè)用地、農(nóng)村倉(cāng)儲(chǔ)用地，將區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地改名為道路與交通設(shè)施用地等；與省分類相比，完善后的用地分類將農(nóng)村道路從其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)至道路與交通用地中，將商服用地調(diào)為一級(jí)類并細(xì)分5種分類，將居住用地中城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)2個(gè)三級(jí)類提升至二級(jí)類，將科研用地并入教育科研用地的三級(jí)類中，將水面、濕地和自然荒野用地歸并至陸域其他用地的二級(jí)類等。完善后的用地分類仍為三級(jí)分類體系，共包括16種一級(jí)類、72種二級(jí)類、46種三級(jí)類，與國(guó)家分類、省分類不同之處具體見(jiàn)表1，本研究暫不涉及地下空間用途分類。

表1 完善后的國(guó)土空間規(guī)劃用地分類(與國(guó)家分類、省分類不同之處)

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換

1.2.1 轉(zhuǎn)換原則

(1)實(shí)事求是。以審核認(rèn)定的“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，對(duì)照2010年以來(lái)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)土地，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)用地整治、土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾等耕地增加情況，以審批文件或者驗(yàn)收文件進(jìn)行轉(zhuǎn)換；對(duì)于“三調(diào)”數(shù)據(jù)中工作分類明顯與實(shí)際情況不符的，依據(jù)區(qū)域自然資源主管部門出具的有效證明材料為準(zhǔn)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，確保數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換有依有據(jù)、合理合法。

(2)綜合平衡。應(yīng)遵循行政轄區(qū)內(nèi)土地總面積保持不變的原則，轉(zhuǎn)換前后保持圖數(shù)一致、表格數(shù)據(jù)邏輯一致、行政區(qū)界線與國(guó)家下發(fā)“三調(diào)”行政區(qū)范圍線一致，轄區(qū)范圍內(nèi)所有地類數(shù)據(jù)不重復(fù)、不遺漏，并確保矢量文件的空間吻合性[8]。

(3)依法審核。經(jīng)分類轉(zhuǎn)換后形成的全部規(guī)劃基數(shù)成果，應(yīng)按要求規(guī)定由省級(jí)自然資源主管部門進(jìn)行審查和審定，經(jīng)批準(zhǔn)后方可使用，確保規(guī)劃基數(shù)客觀準(zhǔn)確，維護(hù)規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性和科學(xué)性[9]。

1.2.2 轉(zhuǎn)換步驟

第一步，收集資料，內(nèi)業(yè)判讀，形成補(bǔ)充調(diào)查工作底圖。主要收集地理國(guó)情普查、地質(zhì)環(huán)境調(diào)查和海洋、林草、礦產(chǎn)等專項(xiàng)自然資源調(diào)查和監(jiān)測(cè)成果，以及2010年以來(lái)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)驗(yàn)收、辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用或土地使用權(quán)、海域使用權(quán)證、用地批地等審批手續(xù)或文件，對(duì)收集到的資料進(jìn)行內(nèi)業(yè)整理、分析、判讀，并繪制分鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)充調(diào)查的工作底圖。

第二步，補(bǔ)充調(diào)查，判讀核實(shí)，掌握確需轉(zhuǎn)換的圖斑。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為調(diào)查單元，對(duì)內(nèi)業(yè)判讀疑問(wèn)圖斑、補(bǔ)充耕地圖斑、批而未用圖斑等與自然資源規(guī)劃部門銜接，對(duì)有疑問(wèn)的地塊逐一進(jìn)行實(shí)地踏勘核實(shí)，并留存現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)。

第三步，確定分類，準(zhǔn)確對(duì)接，進(jìn)行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換。以三調(diào)分類轉(zhuǎn)換和用途分類轉(zhuǎn)換為主導(dǎo)進(jìn)行基數(shù)轉(zhuǎn)換。

第四步，查缺補(bǔ)漏，分析匯總，按要求組織和上報(bào)基數(shù)轉(zhuǎn)換成果。按照全區(qū)域、全流程、全圖班方式對(duì)整個(gè)基數(shù)轉(zhuǎn)換過(guò)程進(jìn)行比對(duì)分析，查找遺漏，校正數(shù)據(jù)，并形成基數(shù)轉(zhuǎn)換成果，包括報(bào)告、各類匯總表、柵格圖、矢量圖以及相關(guān)附件，按規(guī)定要求報(bào)上級(jí)自然資源主管部門審查和審定[10-13]。

2 實(shí)證研究

2.1 研究區(qū)域概況

本文選取山東半島東南部的諸城市作為研究區(qū)，東與膠州、黃島區(qū)毗連，北與安丘、高密交界，西接沂水、莒縣，南鄰五蓮。市域總面積2151.36km2，管轄1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，密州、龍都和舜王3個(gè)街道，以及相州、百尺河、昌城、石橋子、辛興、賈悅、皇華、林家村、桃林和枳溝10個(gè)鎮(zhèn)。

諸城市地處山東半島泰沂山脈與膠濰平原交界處，整個(gè)地勢(shì)南高北低，由南向東為起伏較大的山地丘陵地帶，間有若干谷狀盆地，西部、中部及北部系大片波狀平原，屬膠萊沖積平原南部的濰河平原，其邊緣有低緩山丘分布。境內(nèi)河流眾多，濰河水系是境內(nèi)最大水系，自成一系，匯集境內(nèi)35條支流，組成葉脈狀水系，縱貫市境中部；其他較大的河流有渠河、百尺河、扶淇河、涓河等。

根據(jù)國(guó)土現(xiàn)狀調(diào)查成果(以下數(shù)據(jù)僅為本文研究使用)，諸城市國(guó)土總面積21.51萬(wàn)hm2，其中耕地面積11.01萬(wàn)hm2，占總面積的51.19%，園地0.44萬(wàn)hm2，占2.06%，林地4.16萬(wàn)hm2，占19.33%，其他農(nóng)用地2.36萬(wàn)hm2，占10.99%，居住用地1.21萬(wàn)hm2，占5.64%，公共設(shè)施用地0.23萬(wàn)hm2，占1.09%，工業(yè)用地0.56萬(wàn)hm2，占2.64%，倉(cāng)儲(chǔ)用地0.05萬(wàn)hm2，占0.24%，道路與交通設(shè)施用地0.19萬(wàn)hm2，占0.88%，公用設(shè)施用地0.01萬(wàn)hm2，占0.06%，綠地與廣場(chǎng)用地0.01萬(wàn)hm2，占0.05%，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地0.29萬(wàn)hm2，占1.36%，特殊用地0.09萬(wàn)hm2，占0.44%，采礦鹽田用地0.04萬(wàn)hm2，占0.21%，其他自然保留地0.11萬(wàn)hm2，占0.56%，陸地水域0.69萬(wàn)hm2，占3.23%。

2.2 “三調(diào)”工作分類與規(guī)劃用途分類銜接

諸城市“三調(diào)”覆蓋的國(guó)土利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)按以下方法進(jìn)行分類轉(zhuǎn)換[14]，對(duì)接情況詳見(jiàn)表2。據(jù)表中對(duì)應(yīng)關(guān)系，此類轉(zhuǎn)換共分兩類：

第一類是對(duì)應(yīng)類，包括“一對(duì)一”和“多對(duì)一”?！耙粚?duì)一”是指國(guó)土空間規(guī)劃用地分類中含義與“三調(diào)”一致的地類，包括水澆地、旱地、喬木林地、其他林地、其他草地、采礦用地、機(jī)關(guān)團(tuán)體新聞出版用地、廣場(chǎng)用地、公路用地、農(nóng)村道路、河流水面、水庫(kù)水面、坑塘水面、水工建筑用地、溝渠、空閑地、設(shè)施農(nóng)用地、田坎、裸土地、裸巖石礫地和內(nèi)陸灘涂，此類用地可進(jìn)行直接轉(zhuǎn)換?！岸鄬?duì)一”主要是指國(guó)土空間規(guī)劃用地分類中某一地類的含義與“三調(diào)”中多個(gè)地類合并后的含義基本一致，包括果園、茶園和其他園地合并為園地。

第二類是細(xì)化類，主要是指國(guó)土空間規(guī)劃用地分類中多個(gè)地類的含義與“三調(diào)”中一個(gè)地類的含義基本一致，基于國(guó)土空間規(guī)劃用途管制制度的要求，更好地滿足規(guī)劃實(shí)施差異化和精細(xì)化管理需要，須將此地類進(jìn)行細(xì)分，如“三調(diào)”工作地類中的公用設(shè)施用地需要細(xì)分為供水用地、排水用地、供電用地、供燃?xì)庥玫亍⒐嵊玫?、通信用地、廣播電視用地、環(huán)衛(wèi)用地、消防用地、防洪用地和其他公用設(shè)施用地等，此類用地轉(zhuǎn)換需要依據(jù)“三調(diào)”成果，借助最新遙感影像圖、區(qū)域地形圖和空間用地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等輔助數(shù)據(jù)，結(jié)合實(shí)地踏勘、現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)等補(bǔ)充調(diào)查方式，進(jìn)行核實(shí)并細(xì)化分類。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃用途分類轉(zhuǎn)換

根據(jù)諸城市國(guó)土空間規(guī)劃編制的實(shí)際需要，須對(duì)以下3種類型的用地進(jìn)行分類轉(zhuǎn)換。

表2 諸城市“三調(diào)”工作分類與完善后的國(guó)土空間規(guī)劃用地分類對(duì)接表[15]

續(xù)表2

(1)規(guī)劃基期年以前批而未用的土地，土地已征用，有完整合法用地手續(xù)，但“三調(diào)”中將其調(diào)查為農(nóng)用地或未利用地的，轉(zhuǎn)換為批地文件對(duì)應(yīng)的規(guī)劃用途分類。

(2)“三調(diào)”數(shù)據(jù)中工作分類明顯與實(shí)際情況不相符的，依據(jù)諸城市自然資源主管部門出具的有效證明材料，轉(zhuǎn)換為對(duì)應(yīng)的規(guī)劃用途分類。如“三調(diào)”地類為科教文衛(wèi)用地，實(shí)際地類為宗教用地等。

(3)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)范圍內(nèi)的綠地與廣場(chǎng)用地，“三調(diào)”中調(diào)查為園地、林地等其他地類，依據(jù)諸城市自然資源主管部門出具的證明材料，根據(jù)實(shí)際情況轉(zhuǎn)換為公園綠地、防護(hù)綠地或廣場(chǎng)用地。如“三調(diào)”地類為其他林地，實(shí)際地類為防護(hù)綠地等。

2.4 轉(zhuǎn)換結(jié)果

將諸城市轄區(qū)內(nèi)全部圖斑核實(shí)完成后，得到轉(zhuǎn)換結(jié)果，如表3所示。

表3 諸城市年國(guó)土利用現(xiàn)狀表(基數(shù)轉(zhuǎn)換后)

表中數(shù)據(jù)僅為本文研究使用。

2.5 存在的問(wèn)題和建議

(1)空閑地地類轉(zhuǎn)換問(wèn)題。“三調(diào)”中的空閑地，屬于其他土地類別，是指城鎮(zhèn)、村莊、工礦范圍內(nèi)尚未使用的土地以及尚未確定用途的土地。雖然在本次基數(shù)轉(zhuǎn)換過(guò)程中轉(zhuǎn)換為留白用地，但其具體圖斑的使用性質(zhì)、管控措施等仍值得商榷。

關(guān)于空閑地轉(zhuǎn)換方面，建議空間規(guī)劃編制與實(shí)地踏勘結(jié)果相結(jié)合，以區(qū)域空間未來(lái)用途和規(guī)劃用地安排為依據(jù)，綜合相關(guān)因素，因地制宜地進(jìn)行地類細(xì)化轉(zhuǎn)換，使基數(shù)轉(zhuǎn)換結(jié)果更加科學(xué)合理，與規(guī)劃編制更加協(xié)調(diào)。

(2)基數(shù)轉(zhuǎn)換工作涉及數(shù)據(jù)多、工作量大，特別是“三調(diào)”細(xì)化類以及五種規(guī)劃用途分類轉(zhuǎn)換類型中的第四類和第五類，相關(guān)外業(yè)人員實(shí)地踏勘和補(bǔ)充調(diào)查必須到每一個(gè)具體地塊，容易出現(xiàn)遺漏現(xiàn)象。

針對(duì)地類細(xì)化以及規(guī)劃用途分類轉(zhuǎn)換中的第四類和第五類，建議對(duì)相關(guān)軟件進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)，增加圖形圖像識(shí)別的準(zhǔn)確度，充分做好內(nèi)業(yè)篩選后再進(jìn)行實(shí)地踏勘和補(bǔ)充調(diào)查，在外野調(diào)研時(shí)可采取部門參與等相關(guān)方式，建議相關(guān)部門提供地塊現(xiàn)場(chǎng)視頻、照片等中間成果，在減少外野工作量的同時(shí)，加快基數(shù)轉(zhuǎn)換過(guò)程，提高準(zhǔn)確度。

3 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)山東省諸城市國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行初步基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，在全面研究國(guó)家分類和省分類的基礎(chǔ)上，完善了國(guó)土空間規(guī)劃用地分類體系，提出了國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的原則，明確了基數(shù)轉(zhuǎn)換的步驟方法和轉(zhuǎn)換過(guò)程應(yīng)注意的事項(xiàng)，并就基數(shù)轉(zhuǎn)換過(guò)程中遇到的問(wèn)題提出了合理化建議，希望能為國(guó)土空間規(guī)劃編制工作提供基數(shù)轉(zhuǎn)換的借鑒。