河長(zhǎng)制從有章可循到有法可依

陳敏

隨著河長(zhǎng)制的實(shí)施，重慶市水環(huán)境質(zhì)量得到明顯提升。為深入推進(jìn)河長(zhǎng)制，全面提升河流管理保護(hù)水平，筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障，需要將行之有效的河長(zhǎng)制相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、規(guī)章制度予以固化。2020年12月3日，《重慶市河長(zhǎng)制條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）經(jīng)市五屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過，并于2021年1月1日起施行。這部條例從前期調(diào)研到出臺(tái)歷時(shí)兩年。那么，它是怎樣制定的，又將對(duì)水環(huán)境保護(hù)帶來怎樣的影響？

為河長(zhǎng)制立規(guī)矩

近日，重慶市豐都縣三合街道羅山村村級(jí)河長(zhǎng)秦闖拿著一根3米長(zhǎng)的網(wǎng)兜，來到了離家不遠(yuǎn)處的龍河邊。作為村級(jí)河長(zhǎng)，他每天都要巡河、打撈垃圾，并制止群眾非法捕撈、垂釣?！叭缃?，垃圾越來越少，環(huán)境越來越好，我的事越來越少?！鼻仃J說。

龍河沿岸，像秦闖這樣的村、鎮(zhèn)兩級(jí)河長(zhǎng)有40多名。往上，還有縣級(jí)河長(zhǎng)、市級(jí)河長(zhǎng)齊抓共治，形成了市級(jí)河長(zhǎng)主督、縣級(jí)河長(zhǎng)主治、鎮(zhèn)村河長(zhǎng)主巡的分級(jí)責(zé)任體系。

龍河作為長(zhǎng)江與武陵山區(qū)的連接帶，對(duì)保持武陵山區(qū)生物多樣性與生態(tài)功能、保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)安全，有著不可替代的作用。

2019年11月，龍河（豐都段）成為重慶市唯一被國家水利部納入全國首批示范河湖創(chuàng)建名單的河段。隨后，一場(chǎng)對(duì)龍河山水林田湖草的綜合治理迅速展開。

一年后的2020年11月22日，喜訊傳來，龍河（豐都段）全國示范河湖建設(shè)高分通過水利部驗(yàn)收。

而另一邊，重慶市兩江新區(qū)的吳家灣水庫，經(jīng)過盤溪河流域水環(huán)境綜合整治蝶變重生。曾經(jīng)的臭水溝，如今湖岸樹木、草坪錯(cuò)落有致，湖水清波蕩漾。

這樣的變化，源于兩江新區(qū)找準(zhǔn)痛點(diǎn)，全方位開啟“三河流域”（盤溪河、跳墩河、肖家河）水環(huán)境整治。通過“馬路辦公”與“巡河”相結(jié)合，“城市品質(zhì)提升”與“河庫水環(huán)境提升”相結(jié)合，同步解決岸上與河里的問題。兩江新區(qū)以流域?yàn)閱卧罅ν七M(jìn)“三河流域”水環(huán)境綜合整治工程，總投資約20億元，治理河道長(zhǎng)度約40公里，流域面積約46平方公里，切實(shí)推動(dòng)了河長(zhǎng)制工作從“有名”到“有實(shí)”，從“全面建立”到“全面見效”。

全面推行河長(zhǎng)制，是黨中央部署開展的重大改革舉措，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要制度安排。2016年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求在2018年底全面建立河長(zhǎng)制。

重慶，地處長(zhǎng)江上游和三峽庫區(qū)腹心地帶，境內(nèi)水系發(fā)達(dá)、河流眾多，共有河流5300余條，湖泊、水庫3000余座，是長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障的最后一道關(guān)口，三峽庫區(qū)也是全國最大的淡水資源儲(chǔ)備庫，維系著全國35%的淡水資源涵養(yǎng)，并關(guān)系到長(zhǎng)江中下游3億多人飲水安全，因此，在重慶全面推行河長(zhǎng)制尤為迫切。

重慶于2017年3月印發(fā)了《重慶市全面推行河長(zhǎng)制工作方案》，到2017年底全面建立河長(zhǎng)制，并形成了組織體系、制度體系、責(zé)任體系、考核體系、監(jiān)督體系。

目前，重慶市建立了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)“雙總河長(zhǎng)”架構(gòu)和市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)河長(zhǎng)體系，全市各級(jí)河長(zhǎng)有1.75萬名。

據(jù)重慶市水利局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，全市上下按照“一河一長(zhǎng)、一河一策、一河一檔”總體部署切實(shí)推進(jìn)河長(zhǎng)制工作，發(fā)布1號(hào)和2號(hào)市級(jí)總河長(zhǎng)令，開展河道清四亂、水污染防治、餐飲船舶整治、黑臭水體整治等一系列專項(xiàng)行動(dòng)，全市河庫亂象明顯改善、水生態(tài)建設(shè)明顯加強(qiáng)、水環(huán)境質(zhì)量明顯提升，河長(zhǎng)制從”全面建立”向“全面見效”轉(zhuǎn)變。2019年，重慶市納入國家考核的42個(gè)斷面水質(zhì)優(yōu)良比例由2016年的88.1%提升到97.6%，在國家“水十條”水環(huán)境質(zhì)量考核中排名全國首位。“隨著全市各地各部門深入推進(jìn)河湖長(zhǎng)制改革，河流管理保護(hù)成效突出，實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)制有名有實(shí)?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

鞏固河長(zhǎng)制治理成效

河流管理保護(hù)涉及上下游、左右岸、干支流，跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域。雖然重慶市河長(zhǎng)制工作取得了一定成績(jī)，但仍處于起步階段，政府體系相關(guān)責(zé)任不夠明確、制度不夠健全、機(jī)制不夠完善，各地推行的力度、范圍、效果也不盡相同。同時(shí)，重慶水污染治理任務(wù)任然艱巨，水環(huán)境問題仍較突出，河道占用、亂采、亂堆、亂建等問題依然存在。

河流治理并非一日之功，能否實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”，制度保障尤為關(guān)鍵。

“為了深入推進(jìn)河長(zhǎng)制，全面提升河流管理保護(hù)水平，切實(shí)筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障，以立法的形式保障河長(zhǎng)制實(shí)施是大勢(shì)所趨?！?重慶市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，經(jīng)重慶市委同意，河長(zhǎng)制立法工作納入本屆市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，并列入2020年立法計(jì)劃。

2018年初，立法工作啟動(dòng)，重慶市河長(zhǎng)辦公室成立立法工作組，制定立法工作方案，邀請(qǐng)西南政法大學(xué)專家進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，分析全市各區(qū)縣河長(zhǎng)制實(shí)施中存在的問題并提出立法建議，并學(xué)習(xí)借鑒外省市河長(zhǎng)制立法經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，全國已有6個(gè)省對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行了專門立法，10個(gè)省市在河道管理?xiàng)l例等法規(guī)中用專章規(guī)定河長(zhǎng)制相關(guān)內(nèi)容。

2019年11月，重慶市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主動(dòng)介入、提前參與，會(huì)同重慶市河長(zhǎng)辦公室赴部分區(qū)縣開展調(diào)研，深入研究河長(zhǎng)制理論體系、體制機(jī)制和重點(diǎn)問題，明確了河長(zhǎng)制立法思路：一是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和中央關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的決策部署，加強(qiáng)生態(tài)河流建設(shè)，筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障;二是處理好河長(zhǎng)制與行政管理體制的關(guān)系，河長(zhǎng)制是領(lǐng)導(dǎo)制度、責(zé)任制度，是對(duì)政府及有關(guān)部門河流管理保護(hù)體制機(jī)制的完善，而不是替代，要有利于推動(dòng)政府及有關(guān)部門更好地依法履行河流管理保護(hù)職責(zé);三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力完善復(fù)雜的河流管理保護(hù)體制機(jī)制，著力解決治水難題。

2020年9月，重慶市五屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議對(duì)條例（草案）進(jìn)行了一審，常委會(huì)組成人員普遍認(rèn)為，條例對(duì)于鞏固河長(zhǎng)制治理成效具有重要意義，必須盡快出臺(tái)。同時(shí)，組成人員也提出了一些具體修改建議，并得到采納。如：有常委會(huì)組成人員建議，明確規(guī)定河長(zhǎng)制牽頭單位及其職責(zé)。重慶市人大法制委員會(huì)采納了該意見，在二次審議稿第十一條規(guī)定了市、區(qū)縣（自治縣）根據(jù)工作需要，確定相應(yīng)河流的河長(zhǎng)制牽頭單位。在第十八條規(guī)定了河長(zhǎng)制牽頭單位的職責(zé)是依照有關(guān)規(guī)定，協(xié)助責(zé)任河流的河長(zhǎng)做好河長(zhǎng)制相關(guān)工作等。

以河長(zhǎng)制促河長(zhǎng)治

2020年12月3日，條例經(jīng)重慶市五屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過，并于2021年1月1日起施行。

這部條例主要對(duì)河長(zhǎng)制的組織體系、工作機(jī)制、各單位工作職責(zé)作了規(guī)范。亮點(diǎn)是通過立法明確了各級(jí)河長(zhǎng)的權(quán)責(zé)，做到了有法可依，有助于推進(jìn)河長(zhǎng)制工作法治化、長(zhǎng)效化。

河長(zhǎng)制本質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)制度、責(zé)任制度。條例不僅從行政區(qū)域角度，還針對(duì)每一條河流明確了河長(zhǎng)制的組織體系、責(zé)任體系、監(jiān)督體系，融合并理順了河長(zhǎng)制與行政管理體制的關(guān)系。同時(shí)，規(guī)定了河長(zhǎng)的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查職責(zé)，解決了“多龍治水、政出多門、分散管理”的體制問題。

條例不僅建立完善了市區(qū)共治、部門同治、社會(huì)合治的治河管河機(jī)制，還規(guī)定了一河一策、經(jīng)費(fèi)保障、技術(shù)支撐等治理手段，對(duì)于有效解決管河治河問題具有重要推動(dòng)作用。

法律的生命在于實(shí)施。作為承擔(dān)河長(zhǎng)制組織實(shí)施的具體工作機(jī)構(gòu)，重慶市水利局表示，將全面梳理、修訂已有的河長(zhǎng)會(huì)議、巡河、部門聯(lián)動(dòng)、工作督察、信息公開等河長(zhǎng)制制度文件，研究制定問題處置、社會(huì)監(jiān)督、責(zé)任追究等規(guī)定，完善細(xì)化具體舉措，全面推動(dòng)條例落地見效。

“條例已明確各級(jí)河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制責(zé)任單位、牽頭單位干什么和怎么干的問題，下一步重點(diǎn)還要強(qiáng)化干不好怎么辦的問題。市水利局將強(qiáng)化督促檢查，加大明查暗訪力度，監(jiān)督檢查各級(jí)河長(zhǎng)、責(zé)任單位履職情況，依照有關(guān)規(guī)定實(shí)施提醒、約談、通報(bào)和問責(zé)處理?！敝貞c市水利局黨組成員、副局長(zhǎng)，市河長(zhǎng)辦副主任任麗娟說。

條例還提出，要進(jìn)一步強(qiáng)化三級(jí)雙總河長(zhǎng)和四級(jí)河長(zhǎng)體系，動(dòng)態(tài)調(diào)整河長(zhǎng)并及時(shí)到位，落實(shí)河長(zhǎng)交接制度，確保每一條河流都有河長(zhǎng)。而當(dāng)前重慶市正在編制新一輪（2021-2025）“一河一策”方案。接下來，市水利局將對(duì)照條例規(guī)定，一方面科學(xué)編制“一河一策”方案，進(jìn)一步規(guī)范編制對(duì)象、編制內(nèi)容、實(shí)施周期、審查程序等，發(fā)揮好各級(jí)河長(zhǎng)的作用;另一方面將認(rèn)真實(shí)施好“一河一策”，完善好目標(biāo)任務(wù)清單、問題措施清單和責(zé)任清單，重點(diǎn)研究資金的落實(shí)。

此外，條例規(guī)定要建設(shè)全市統(tǒng)一的“智慧河長(zhǎng)”平臺(tái)。重慶市水利局負(fù)責(zé)人介紹，目前，全市“智慧河長(zhǎng)”系統(tǒng)平臺(tái)正在招標(biāo)建設(shè)，計(jì)劃整合共享各級(jí)、各部門涉河數(shù)據(jù)資源，通過衛(wèi)星遙感、5G及高清VR等大數(shù)據(jù)智能化技術(shù)，為河流管理保護(hù)提供信息化依據(jù)，力爭(zhēng)2021年基本建成“智慧河長(zhǎng)”系統(tǒng)平臺(tái)。該負(fù)責(zé)人進(jìn)一步解釋說，該平臺(tái)建成后可直觀、清晰、準(zhǔn)確地顯示水質(zhì)在線監(jiān)測(cè)等綜合情況，并實(shí)時(shí)預(yù)警，幫助各級(jí)河長(zhǎng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)，各級(jí)河長(zhǎng)還可通過手機(jī)終端隨時(shí)上傳巡河情況，接收上級(jí)河長(zhǎng)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。

“運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)生態(tài)文明制度創(chuàng)新，制定河長(zhǎng)制條例，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想的具體體現(xiàn)，也是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的務(wù)實(shí)之舉，對(duì)于推動(dòng)我市新階段高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義?！?重慶市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為。