黃河淤背區(qū)管理存在的問題及對策

胥 鵬，姜 涵

（1.濱開黃河河務(wù)局，山東 濱州 256601；2.濱州黃河河務(wù)局，山東 濱州 256601）

黃河下游淤背區(qū)是黃河經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大獨(dú)特資源，如何充分開發(fā)和利用好這一優(yōu)勢資源，創(chuàng)造出更大更多的經(jīng)濟(jì)效益成為黃河各基層單位急需解決的問題。對此，各地黃河管理者需要開拓思路，精細(xì)化、立體式、節(jié)約型綠色開發(fā)黃河淤背區(qū)資源，著力提高淤背區(qū)資源和淤背區(qū)環(huán)境的承載能力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的基礎(chǔ)性保障。

1 黃河淤背區(qū)開發(fā)管理中的問題

1.1 缺少總體設(shè)計(jì)

目前黃河部門對淤背區(qū)的開發(fā)利用缺少頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，難以有效指導(dǎo)基層單位對淤背區(qū)的實(shí)際開發(fā)利用，地方河務(wù)部門為各自為戰(zhàn)，無法發(fā)揮特長和優(yōu)勢互補(bǔ)，不能充分發(fā)揮黃河淤背區(qū)的資源優(yōu)勢。

1.2 管理科技含量低

各地基層黃河管理者對淤背區(qū)開發(fā)利用的手段大部分還是停留在比較原始的人工作業(yè)階段，科技含量低，作業(yè)效率和管理水平普遍不高，導(dǎo)致黃河淤背區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)和管理水平始終沒有得到較大的提高，嚴(yán)重影響淤背區(qū)開發(fā)利用的效率。

1.3 開發(fā)利用途徑少、不規(guī)范

淤背區(qū)土地開發(fā)利用和管理體系尚不健全，上級部門出臺(tái)的一些制度辦法缺少協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，不利于發(fā)揮基層單位對淤背區(qū)開發(fā)利用的積極性，缺少頂層設(shè)計(jì)，違規(guī)建設(shè)、違規(guī)使用淤背區(qū)的情況時(shí)有發(fā)生。

其次是缺少土地開發(fā)利用的靈活政策，存在諸多弊病，內(nèi)部承包缺乏開發(fā)資金，人力資源有限，分片包干小作坊式的管理模式嚴(yán)重限制了淤背區(qū)的發(fā)展。

1.4 產(chǎn)權(quán)問題存在較大爭議

歷年防洪工程建設(shè)在土地征用或移民遷占過程中遺留下的眾多歷史問題未能得到妥善的解決，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕窕虻胤秸畬ν恋厮袡?quán)和使用權(quán)存在較大爭議；工程建設(shè)完成后，在淤背區(qū)土地劃界確權(quán)過程中，因黃河部門和地方土地管理部門在測量數(shù)據(jù)、劃界界限等方面沒有形成數(shù)據(jù)共享，也存在較大爭議，導(dǎo)致土地證無法正常辦理；關(guān)于土地使用權(quán)的政策不夠清晰，有關(guān)制度辦法不能給予基層河務(wù)部門有力的政策支撐和針對性指導(dǎo)。

2 黃河淤背區(qū)管理對策分析

2.1 總體設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃

按照黃河防洪工程管理模式，以流域機(jī)構(gòu)為單位組織制定政策和標(biāo)準(zhǔn)，省級河流管理單位統(tǒng)一調(diào)研、數(shù)據(jù)采集、設(shè)計(jì)和規(guī)劃，以市級河流管理為單位組織具體監(jiān)督管理實(shí)施，縣級河流管理單位著手施工，共同做好規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)。協(xié)調(diào)推進(jìn)黃河淤背區(qū)經(jīng)濟(jì)從初級農(nóng)產(chǎn)品向深加工高質(zhì)量產(chǎn)品邁進(jìn)，通過頂層設(shè)計(jì)，各市河務(wù)局之間實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。山東黃河河務(wù)局實(shí)施的山東黃河生態(tài)廊道建設(shè)規(guī)劃是從生態(tài)的角度出發(fā)，實(shí)行大區(qū)域數(shù)據(jù)采集、設(shè)計(jì)規(guī)劃，根據(jù)屬地特色將各地樹株種植、灌溉設(shè)施等實(shí)行全省黃河流域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是黃河淤背區(qū)管理的樣板。

2.2 提升淤背區(qū)管理水平

學(xué)習(xí)各家單位的科學(xué)開發(fā)淤背區(qū)的先進(jìn)技術(shù)，把新技術(shù)作為邁向科技提升淤背區(qū)管理的第一步；找到自己淤背區(qū)開發(fā)的短板，邀請淤背區(qū)開發(fā)的先進(jìn)單位指導(dǎo)淤區(qū)開發(fā)工作，是提升管理水平的第二步；總結(jié)摸索出適合自己的科技管理方式，成立科技創(chuàng)新小組，針對自身需求研制各種科技項(xiàng)目，從無到有，從小到大，壯大科技管理能力。

2.3 加大政策扶持力度，推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)

一是對于明顯不適合淤背區(qū)發(fā)展、阻礙淤背區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政策法規(guī)，進(jìn)行修改或者廢止。二是一些非淤背區(qū)管理部門制定的政策法規(guī)是從本部門專業(yè)角度出發(fā)制定政策，不利于淤背區(qū)的發(fā)展，需要頂層淤背區(qū)管理部門間進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，采取法律法規(guī)中上位法和下位法的體系，建立健全政策體系。三是淤背區(qū)管理部門加快推進(jìn)政策法規(guī)的建設(shè)，針對淤背區(qū)精細(xì)化、現(xiàn)代化、規(guī)?；⒁?guī)范化管理采集數(shù)據(jù)，進(jìn)行調(diào)研，制定全面、具體實(shí)用性和指導(dǎo)性強(qiáng)的政策法規(guī)。

2.4 解決土地爭議，明確土地權(quán)益

主動(dòng)與地方政府和土地管理部門加強(qiáng)溝通，通過聯(lián)合研討、聯(lián)合測量以及聯(lián)合決策等舉措，對爭議土地進(jìn)行劃界確權(quán)，在雙方都取得同意的前提下，對采集的數(shù)據(jù)聯(lián)合進(jìn)行確認(rèn)，消除爭議點(diǎn)。

建立爭議的統(tǒng)計(jì)、分析及檔案管理制度，動(dòng)態(tài)掌握爭議的變化趨勢，進(jìn)一步明確操作層面的問題，為土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作打下堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。土地權(quán)屬爭議調(diào)處要本著尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)的原則，在解決土地權(quán)屬糾紛過程中，以現(xiàn)行法律法規(guī)及《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》為依據(jù)，由國土管理部門和河務(wù)管理部門組成聯(lián)合作業(yè)小組，對涉及到淤背區(qū)的確權(quán)測量聯(lián)合作業(yè)共同取得測量數(shù)據(jù)，對于存在分歧的重點(diǎn)部位開展研討會(huì)議，結(jié)合測量數(shù)據(jù)以及歷史檔案材料共同制定出解決方案，及時(shí)化解矛盾，將矛盾解決在基層。

2.5 改革發(fā)展思路，創(chuàng)新引領(lǐng)淤背區(qū)發(fā)展

各地河務(wù)部門管理者們都在尋求更好的途徑和方法，拓寬淤背區(qū)的開發(fā)模式。引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)示范園，在保證黃河淤背區(qū)防汛功能的前提下，利用別人先進(jìn)的開發(fā)理念和管理模式，以綠色生態(tài)為主體，大區(qū)域聯(lián)合開發(fā)科技項(xiàng)目，把淤背區(qū)開發(fā)從初級農(nóng)產(chǎn)品引向深加工產(chǎn)品，提高淤背區(qū)開發(fā)的附加值。

通過改革思路和聯(lián)合開發(fā)深加工產(chǎn)品，河務(wù)管理部門總結(jié)和提煉經(jīng)驗(yàn)，最終走向自主創(chuàng)新的道路。結(jié)合黃河防汛搶險(xiǎn)工作需要以及當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，開發(fā)適合自己屬于自己的淤背區(qū)項(xiàng)目。2018年濱開河務(wù)局利用濱州市南外環(huán)淤背區(qū)資源進(jìn)行倉儲(chǔ)建設(shè)，存儲(chǔ)社會(huì)團(tuán)體備料，不誤防汛搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備的同時(shí)兼具物流開發(fā)，是淤背區(qū)管理方面一次大膽的創(chuàng)新嘗試。

3 結(jié)語

於背區(qū)是黃河經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)獨(dú)特優(yōu)勢資源。在保證黃河於背區(qū)防汛搶險(xiǎn)作用的前提下，如何充分開發(fā)利用對眾多黃河管理者們來說是一項(xiàng)重大課題。根據(jù)自身的發(fā)展趨勢進(jìn)行規(guī)劃，制定於背區(qū)管理策略，積極提升自身的管理素質(zhì)，正視并解決於背區(qū)管理中出現(xiàn)的問題。改革和創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)黃河於背區(qū)管理邁上新臺(tái)階、管理長期穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。