面向?qū)嵤┲敢膽?yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃方法探討
——以上海市長(zhǎng)寧區(qū)為例

邵 蓓 SHAO Bei

近年來(lái)，我國(guó)各類自然災(zāi)害頻發(fā)給人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成重大損失。作為人口聚集地的城市，一旦發(fā)生重大災(zāi)害事故，其嚴(yán)重程度將不可估量。為增強(qiáng)城市整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定，建立完善的應(yīng)急避難場(chǎng)所已成為必須嚴(yán)守的安全底線。

1 應(yīng)急避難場(chǎng)所概述

1.1 應(yīng)急避難場(chǎng)所的基本概念

應(yīng)急避難場(chǎng)所指在以地震和臺(tái)風(fēng)為主的災(zāi)害發(fā)生時(shí)，城市人群聚集地中用于接納民眾進(jìn)行不同時(shí)長(zhǎng)的避難，并可供政府組織開(kāi)展救災(zāi)工作的場(chǎng)所[1]。避難場(chǎng)所類型應(yīng)據(jù)災(zāi)情不同而有所側(cè)重[2]。例如內(nèi)陸地區(qū)以防御地震災(zāi)害為主，建議多采用場(chǎng)地型場(chǎng)所；近海地區(qū)則宜以建筑型場(chǎng)所為主來(lái)有效抵御臺(tái)風(fēng)災(zāi)害。避難場(chǎng)所主要分為3個(gè)等級(jí)，對(duì)于可容納的避難人數(shù)規(guī)模、避難服務(wù)時(shí)長(zhǎng)、人均避難面積和服務(wù)覆蓋距離等均有不同的標(biāo)準(zhǔn)要求，是建設(shè)規(guī)劃系統(tǒng)布局時(shí)的重要參考因子。

1.2 應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃編制相關(guān)研究

目前，應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃在我國(guó)仍處于起步階段，規(guī)劃編制以總體層面居多。針對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)在規(guī)劃編制方面的研究，主要有以下觀點(diǎn)：戴慎志等[3]指出在規(guī)劃編制時(shí)要建立與供需條件相適應(yīng)的建設(shè)方式，由于缺乏與城市空間的深度整合，應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)往往面臨難以實(shí)施的問(wèn)題。李開(kāi)明[4]認(rèn)為城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的避難行為和場(chǎng)所具有差異性，需要建立差別化的避難體系，且時(shí)序協(xié)調(diào)和建設(shè)主體協(xié)調(diào)都將影響實(shí)施效果。白雪音等[5]建議可通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類災(zāi)害設(shè)想以及對(duì)避難人群不同階段不同行為的模擬，來(lái)逐步完善規(guī)劃流程與合理布局。可以看出，應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃需密切考慮所在地區(qū)的空間資源條件和人群使用特征，這是普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)。根據(jù)既有規(guī)劃實(shí)踐來(lái)看，研究學(xué)者大多就各自片區(qū)條件深化探討了更面向?qū)嵤┑囊?guī)劃策略與方向，但由于各個(gè)地區(qū)避難資源條件和避難需求不同，其采取的規(guī)劃方式亦有所差別與側(cè)重。

1.3 上海市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃歷程

《上海市中心城應(yīng)急避難場(chǎng)所布局規(guī)劃（1999—2020）》首次提出應(yīng)急避難場(chǎng)所布局及配套設(shè)施要求等[6]。之后《關(guān)于推進(jìn)本市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)意見(jiàn)的通知》進(jìn)一步為全市避難場(chǎng)所建設(shè)設(shè)定目標(biāo)任務(wù)，即“至2020年基本形成以中心城區(qū)為主的城市應(yīng)急避難場(chǎng)所體系”[7]。然而2015年前由于具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，使得場(chǎng)所實(shí)際建設(shè)推進(jìn)緩慢，大大滯后于整體服務(wù)需求。直至《應(yīng)急避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范》與《城市社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的正式發(fā)布，以及《上海市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃（2013—2020）》的獲批，才真正標(biāo)志著上海市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃進(jìn)入有據(jù)可依的新時(shí)期。在此基礎(chǔ)上，各區(qū)均開(kāi)展了場(chǎng)所建設(shè)試點(diǎn)工作。近年來(lái)，結(jié)合國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》，應(yīng)急避難場(chǎng)所已成為建設(shè)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的安全發(fā)展城市的必備內(nèi)容之一。2017年，人均避難面積被列為新一輪上海市總體規(guī)劃核心指標(biāo)之一[8]，進(jìn)一步推動(dòng)了應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)實(shí)施落地的步伐。在這樣的背景下，為落實(shí)全市應(yīng)急避難場(chǎng)所系統(tǒng)性建設(shè)，切實(shí)指導(dǎo)場(chǎng)所工程建設(shè)實(shí)施與管理，加快編制區(qū)級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃是十分迫切的任務(wù)。

本文以上海市長(zhǎng)寧區(qū)為例，通過(guò)規(guī)劃問(wèn)題分析與對(duì)策研究，為面向?qū)嵤┲敢膽?yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃帶來(lái)多視角的思考，以期為此類工作的完善帶來(lái)啟示。

2 區(qū)級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃涉及的主要問(wèn)題

上海市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃搭建了本市場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃的體系、方法與內(nèi)容，如避難人口的計(jì)算方式、人均指標(biāo)要求和不同等級(jí)場(chǎng)所的布局要求等[9]，對(duì)下一層次規(guī)劃具有重要的參考價(jià)值。但由于全市范圍規(guī)模較大、覆蓋面較廣，該規(guī)劃主要從系統(tǒng)性、原則性和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌等角度落實(shí)規(guī)劃導(dǎo)向，解決宏觀層面問(wèn)題，因此在多方面仍有待區(qū)級(jí)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)一步深化落實(shí)。

2.1 建成區(qū)受客觀條件限制較大 , 需提升規(guī)劃指標(biāo)的合理性與可行性

作為直接面向指導(dǎo)實(shí)施的建設(shè)規(guī)劃，確保規(guī)劃數(shù)據(jù)可落地顯得尤為重要。市級(jí)層面應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃對(duì)各個(gè)場(chǎng)所有效避難面積的估算主要采取兩種方式。一是依據(jù)場(chǎng)所所屬單位自報(bào)面積。該方式難以實(shí)現(xiàn)空間的整合利用，往往存在可利用資源未被納入、實(shí)際所報(bào)面積偏低的情形。二是按場(chǎng)所用地面積進(jìn)行固定比例折算。該方式未考慮用地現(xiàn)狀建設(shè)的實(shí)際情況，難免造成可實(shí)施性差的結(jié)果。如城市公園喬灌木種植茂密，實(shí)際可被利用的開(kāi)敞空間較少，并不利于棚宿區(qū)的搭建等。對(duì)于現(xiàn)狀建成度較高的中心城區(qū)而言，其避難功能建設(shè)受設(shè)施客觀條件的影響較大，預(yù)期將以改擴(kuò)建方式為主，而相對(duì)粗放的規(guī)劃指標(biāo)要求可能產(chǎn)生的問(wèn)題將尤為突出。因此為高效利用現(xiàn)有空間，避免不必要的大拆大建，區(qū)級(jí)層面應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃應(yīng)細(xì)化各潛在場(chǎng)所的有效避難面積規(guī)模，確保各個(gè)場(chǎng)所的規(guī)劃要求能夠順利落實(shí)。

2.2 受使用人群特征的影響, 對(duì)特殊化的應(yīng)急避難需求應(yīng)有所響應(yīng)

上海市層面應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃以常住人口作為避難人口規(guī)劃的基數(shù)。根據(jù)日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的避難場(chǎng)所建設(shè)經(jīng)驗(yàn)研究顯示，其在面向老年護(hù)理需求、特殊人口醫(yī)療需求、難以歸宅人口需求等方面都設(shè)置有針對(duì)性的避難場(chǎng)所[10]。因此可以認(rèn)為，基于對(duì)規(guī)劃范圍不同避難人群需求的模擬，進(jìn)一步拓展應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)布局規(guī)劃的深度，是區(qū)級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃嘗試深化的方向。

2.3 空間資源分布的不均衡, 使得場(chǎng)所布局需要采取更靈活的對(duì)策

上海市層面應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃僅初步明確了I、II類應(yīng)急避難場(chǎng)所，這使得補(bǔ)充完善III類應(yīng)急避難場(chǎng)所清單成為區(qū)級(jí)層面規(guī)劃必須完成的首要任務(wù)。然而，由于III類避難場(chǎng)所總需求規(guī)模大于I、II類避難場(chǎng)所，但服務(wù)覆蓋半徑卻大大減小，為滿足服務(wù)全覆蓋的要求，其在場(chǎng)所選址時(shí)所面臨的與現(xiàn)狀可利用資源間的矛盾將更為顯著。因此，區(qū)級(jí)層面應(yīng)充分考慮可利用資源分布不一的情況，建立不同的避難分區(qū)策略。

2.4 作為指導(dǎo)各區(qū)實(shí)際建設(shè)的直接依據(jù),目標(biāo)責(zé)任、行動(dòng)計(jì)劃等宜清晰明確

區(qū)民防辦作為應(yīng)急避難場(chǎng)所的實(shí)際建設(shè)單位，在完善全區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所布局、明確場(chǎng)所建設(shè)清單的基礎(chǔ)上，為增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)實(shí)際建設(shè)工作的指導(dǎo)意義，方便進(jìn)行任務(wù)制定和績(jī)效考核，其對(duì)工程建設(shè)管理、建設(shè)時(shí)序安排、應(yīng)急疏散預(yù)案等內(nèi)容提出的相應(yīng)需求，也需在區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃中有所落實(shí)。

3 規(guī)劃對(duì)策與特色——以上海市長(zhǎng)寧區(qū)為例

3.1 基本概況

長(zhǎng)寧區(qū)總面積約37.2 km2，包含9個(gè)街道和1個(gè)鎮(zhèn)。截至2019年末，常住人口為69.4萬(wàn)人。全區(qū)目前已建設(shè)完成I類應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)1處（中山公園）、II類應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)1處（天山中學(xué)）。從總體上看，現(xiàn)狀場(chǎng)所遠(yuǎn)無(wú)法滿足全區(qū)整體避難需求，亟待建設(shè)規(guī)劃予以指導(dǎo)推進(jìn)。

圖2 應(yīng)急避難場(chǎng)所可利用資源情況匯總表（部分摘錄）Fig.2 Summary of available resources of emergency shelters (excerpts)

此輪《長(zhǎng)寧區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃（2016—2025）》共規(guī)劃應(yīng)急避難場(chǎng)所72處，總有效避難面積104.8萬(wàn)m2，可完全滿足全區(qū)預(yù)測(cè)避難人口的總體避難需求，場(chǎng)所服務(wù)范圍也可基本達(dá)到全覆蓋（見(jiàn)圖1）。Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類場(chǎng)所數(shù)量分別為1處、14處和57處。長(zhǎng)寧區(qū)作為上海市范圍內(nèi)第一個(gè)啟動(dòng)編制的區(qū)級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃，在應(yīng)對(duì)該層次規(guī)劃擬解決的重點(diǎn)問(wèn)題方面做出了初步嘗試與應(yīng)對(duì)，主要包括前期調(diào)研、需求確立、空間布局和實(shí)施建議等方面。

3.2 規(guī)劃特色

3.2.1 面向可落地的基礎(chǔ)底版資源庫(kù)

規(guī)劃在前期調(diào)研階段即對(duì)全區(qū)可利用場(chǎng)所資源進(jìn)行了詳細(xì)摸排，以期對(duì)長(zhǎng)寧區(qū)這樣以建成區(qū)為主地區(qū)的場(chǎng)所規(guī)劃有效避難面積要求提供更有力的支撐。具體采用資料梳理、現(xiàn)場(chǎng)核查、部門核定3種方式，全面確保場(chǎng)所可利用資源的合理可行。資料梳理主要指基于地形圖的要素收集，采集可利用設(shè)施（主要為學(xué)校、公園廣場(chǎng)、體育場(chǎng)館等）中可轉(zhuǎn)化為避難空間的面積規(guī)模，排除不符合場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范要求的空間面積（例如學(xué)校教學(xué)樓3層以上部分不利于災(zāi)時(shí)快速疏散等）。其后經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核查對(duì)實(shí)際設(shè)施空間的利用情況進(jìn)行核實(shí)。最后再由設(shè)施相關(guān)管理部門對(duì)該項(xiàng)規(guī)劃數(shù)值進(jìn)行審核確認(rèn)。此外，考慮到設(shè)施周邊建筑、交通、環(huán)境等要素對(duì)應(yīng)急疏散時(shí)安全性、暢通性的影響，前期調(diào)研也一并記錄此情況，作為場(chǎng)所擇優(yōu)篩選時(shí)的重要參考因子。調(diào)研最終形成各潛在場(chǎng)所可利用資源情況的匯總表（見(jiàn)圖2），提升規(guī)劃有效避難面積的可落地性，同時(shí)也是場(chǎng)所規(guī)劃選址時(shí)重要的基礎(chǔ)信息庫(kù)（見(jiàn)圖3）。

3.2.2 增加對(duì)多元化避難需求的考量

一方面，長(zhǎng)寧區(qū)是上海市國(guó)際貿(mào)易與服務(wù)經(jīng)濟(jì)的承載區(qū)，同時(shí)也是虹橋機(jī)場(chǎng)到發(fā)客流的集聚區(qū)。區(qū)內(nèi)辦公人群及進(jìn)出站旅客的規(guī)模較大，在突發(fā)災(zāi)情時(shí)，將會(huì)產(chǎn)生大量的緊急避難需求。規(guī)劃在滿足長(zhǎng)寧區(qū)常住人口既有需求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提升了III類應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)模至常住人口需求規(guī)模的120%。尤其針對(duì)虹橋機(jī)場(chǎng)東側(cè)產(chǎn)業(yè)辦公區(qū)相對(duì)集中的臨空?qǐng)@區(qū)，在可利用資源條件的基礎(chǔ)上，就其所在程家橋街道和新涇鎮(zhèn)分別重點(diǎn)提升至常住人口需求規(guī)模的118%和156%。

另一方面，長(zhǎng)寧區(qū)人口老齡化問(wèn)題較為突出。截至2016年底，全區(qū)60歲及以上戶籍老年人口為19.41萬(wàn)人，占全區(qū)戶籍總?cè)丝诘?3.3%。據(jù)預(yù)測(cè)，至2020年長(zhǎng)寧區(qū)60歲以上老年人口將接近40%。因此，應(yīng)對(duì)深度老齡化的任務(wù)艱巨而迫切。考慮到老年人及其他需要特殊照護(hù)人群（例如殘障人士、孕婦等）的避難需求，規(guī)劃鼓勵(lì)結(jié)合醫(yī)院就近設(shè)置若干特需避難場(chǎng)所，方便為弱勢(shì)人群提供特殊的醫(yī)療照護(hù)（見(jiàn)圖4）。

3.2.3 與資源條件相適應(yīng)的分區(qū)策略

圖3 長(zhǎng)寧區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所可利用資源分布圖Fig.3 Distribution of available resources of emergency shelters in Changning District

圖4 長(zhǎng)寧區(qū)特需避難場(chǎng)所規(guī)劃分布示意圖Fig.4 Planning and distribution of special needs shelters in Changning District

長(zhǎng)寧區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所資源以學(xué)校、綠地、體育場(chǎng)館為主，其人均避難資源呈現(xiàn)“西多東少”的情況。這與城市發(fā)展演進(jìn)的方向有關(guān)。規(guī)劃嘗試建立“東—中—西”不同的避難分區(qū)策略，在現(xiàn)有可利用資源基礎(chǔ)上做出擇優(yōu)篩選。

其中，“東”指長(zhǎng)寧區(qū)東部（中山西路以東內(nèi)環(huán)內(nèi)），該片區(qū)建成年代較早，包含多處歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)（愚園路、新華路、衡山路—復(fù)興路），現(xiàn)狀居住人口密度較大。且調(diào)研結(jié)果認(rèn)為，雖然東區(qū)可供利用的場(chǎng)所數(shù)量較多，但避難面積規(guī)模較小，結(jié)合規(guī)劃新增實(shí)施避難場(chǎng)所建設(shè)的預(yù)期性較差，避難可利用資源總體呈現(xiàn)“供小于求”的局面。避難規(guī)劃需以現(xiàn)狀設(shè)施更新改造為主，建議該片區(qū)避難建設(shè)采取“分散—高效的改擴(kuò)建”為主要策略，積極利用現(xiàn)有學(xué)校、公共活動(dòng)空間進(jìn)行適當(dāng)改擴(kuò)建，以場(chǎng)所內(nèi)優(yōu)化布局來(lái)達(dá)到承載較高人口需求的目標(biāo)，并允許部分略小于標(biāo)準(zhǔn)要求的場(chǎng)所納入規(guī)劃清單。

長(zhǎng)寧區(qū)“中”部主要指仙霞新村街道、天山路街道、虹橋街道和周家橋街道。該片區(qū)內(nèi)建設(shè)功能以居住社區(qū)為主，同時(shí)包含若干大專院校和大型公共綠地等。經(jīng)前期調(diào)研認(rèn)為，該片區(qū)可利用資源與預(yù)測(cè)需求基本相當(dāng)。規(guī)劃策略以“擇優(yōu)篩選—分布均衡”為主，建議選取規(guī)模適中、區(qū)位較好、有利于均衡覆蓋的設(shè)施進(jìn)行少量改建以滿足應(yīng)急避難功能的需要。

長(zhǎng)寧區(qū)總體建設(shè)由東自西漸次推進(jìn)，因此區(qū)內(nèi)“中環(huán)以西”部分總體而言仍處于建設(shè)推進(jìn)階段，區(qū)內(nèi)待開(kāi)發(fā)用地總量相對(duì)其他片區(qū)較為充足。未建地塊功能既包含居住社區(qū)，也包含部分公共配套設(shè)施。西區(qū)現(xiàn)狀居住人口與規(guī)劃常住人口較少，總體上可利用避難面積總量大于實(shí)際人口需求。故規(guī)劃建議以“集中高標(biāo)準(zhǔn)的新建為主”為該片區(qū)布局策略，在推動(dòng)分片內(nèi)項(xiàng)目一體化新建（例如結(jié)合公園綠地的新建）的同時(shí)盡可能提高避難舒適度，使得其人均避難面積略高于一般標(biāo)準(zhǔn)要求。但考慮到規(guī)劃場(chǎng)所規(guī)模大而分布相對(duì)稀疏的特點(diǎn)，建議做好災(zāi)時(shí)遠(yuǎn)距離的疏散配合（見(jiàn)圖5）。

3.2.4 好用、管用的實(shí)施建議

首先，為面向建設(shè)工作安排，協(xié)調(diào)多方意見(jiàn)制定建設(shè)時(shí)序規(guī)劃。建設(shè)時(shí)序的安排既要結(jié)合區(qū)民防辦的實(shí)際建設(shè)能力與資金保障情況，也需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門（如教育局、綠化局、體育局等）的新、改擴(kuò)建計(jì)劃。規(guī)劃要求近期在空間上結(jié)合人口分布偏重東部，遠(yuǎn)期逐步實(shí)現(xiàn)全區(qū)統(tǒng)籌平衡，建議按照每年完成“II類場(chǎng)所不少于1個(gè)，III類場(chǎng)所不少于2個(gè)”的目標(biāo)推進(jìn)建設(shè)行動(dòng)。未來(lái)可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整場(chǎng)所建設(shè)的先后順序，但應(yīng)當(dāng)保證每年度的實(shí)施個(gè)數(shù)要求。

其次，為面向后續(xù)工程建設(shè)指引，規(guī)劃還對(duì)各場(chǎng)所繪制了建設(shè)導(dǎo)引圖則（見(jiàn)圖6）。圖則除對(duì)有效避難面積作強(qiáng)制性要求外，還將對(duì)場(chǎng)所空間布局做出引導(dǎo)。具體包括：（1）應(yīng)急管理區(qū)和人員安置區(qū)的布局方位；（2）避難出入口數(shù)量與開(kāi)口方向；（3）場(chǎng)所內(nèi)部交通組織方案；（4）必要性功能設(shè)施（如應(yīng)急指揮點(diǎn)、應(yīng)急通信點(diǎn)）的布局位置等。規(guī)劃要求該圖則成為規(guī)劃與實(shí)際工程建設(shè)階段的必備參考文件，預(yù)期在控詳規(guī)劃調(diào)整、現(xiàn)狀地塊改擴(kuò)建、土地出讓附帶規(guī)劃條件3方面發(fā)揮建設(shè)指導(dǎo)作用。

最后，為面向應(yīng)急疏散管理，規(guī)劃對(duì)應(yīng)急預(yù)案的制定提出了相應(yīng)建議。針對(duì)經(jīng)規(guī)劃后個(gè)別街道仍舊無(wú)法滿足自身避難需求的情況，規(guī)劃提出統(tǒng)籌制定疏散預(yù)案的建議。例如長(zhǎng)寧區(qū)東部的新華路街道和江蘇路街道，經(jīng)規(guī)劃梳理后的場(chǎng)所布局仍僅能滿足其自身需求的77.2%和57.6%。規(guī)劃從可利用資源富余度、空間鄰近度等方面對(duì)目標(biāo)街道進(jìn)行捆綁，建議上述兩個(gè)街道與鄰近的華陽(yáng)路、虹橋街道共同制定應(yīng)急避難疏散預(yù)案。統(tǒng)籌后目標(biāo)街道的場(chǎng)所富余量可有效覆蓋新華路街道與江蘇路街道的缺口量。

4 結(jié)語(yǔ)

圖5 長(zhǎng)寧區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃策略分區(qū)示意圖Fig.5 Strategic zoning of emergency shelter construction planning in Changning District

圖6 應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)導(dǎo)引圖則（以華東政法大學(xué)附屬中學(xué)為例）Fig.6 Guide map of emergency shelter construction (taking the High School Affiliated to East China University of Political Science and Law as an example)

本文以上海市長(zhǎng)寧區(qū)為例，以面向?qū)嵤┲敢秊槟繕?biāo)導(dǎo)向，對(duì)區(qū)級(jí)層面應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃的編制方法進(jìn)行探討，認(rèn)為區(qū)級(jí)層面規(guī)劃在對(duì)上承接市級(jí)規(guī)劃搭建的框架要求基礎(chǔ)上，更需做好對(duì)下指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整修編及具體工程實(shí)施的管控。該層面規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注落地性、協(xié)同性與實(shí)用性的問(wèn)題，并在規(guī)劃過(guò)程中將其貫徹始終。

（1）落地性。面向?qū)嵤用娴膽?yīng)急避難場(chǎng)所應(yīng)進(jìn)一步確保各個(gè)規(guī)劃場(chǎng)所控制指標(biāo)的合理性。尤其是在以上海市中心城區(qū)這樣的建成度較高的地區(qū)，建議對(duì)各可利用場(chǎng)所資源進(jìn)行進(jìn)一步排摸，確?？臻g在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上得到高效利用。

（2）協(xié)同性。一方面，應(yīng)急避難場(chǎng)所必須與城市總體發(fā)展布局相適應(yīng)，銜接好發(fā)展方向、人口規(guī)模、功能布局等重點(diǎn)問(wèn)題，切實(shí)提高“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急”的能力。針對(duì)各區(qū)空間資源條件的不同，在盡可能完成上位賦予的指標(biāo)要求基礎(chǔ)上適當(dāng)做出優(yōu)化調(diào)整。另一方面，深化應(yīng)急避難場(chǎng)所對(duì)人的服務(wù)功能，將所在地區(qū)不同特征人群的特殊避難需求予以深化考量，進(jìn)一步提升人民的安全感與幸福感。

（3）實(shí)用性。該層面規(guī)劃是民防辦建設(shè)工作開(kāi)展的主要參考性文件，因此除了做到場(chǎng)所規(guī)劃布局外，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充對(duì)實(shí)際建設(shè)工作的指導(dǎo)與安排，例如建設(shè)時(shí)序規(guī)劃、街鎮(zhèn)統(tǒng)籌應(yīng)急管理相關(guān)建議等。同時(shí)在規(guī)劃編制工作中，應(yīng)同步取得場(chǎng)所各權(quán)屬方的共識(shí)，明確權(quán)責(zé)。最終形成以“空間上有位置、建設(shè)上有時(shí)序、實(shí)施上有主體”的場(chǎng)所建設(shè)清單為目標(biāo)，切實(shí)保障后續(xù)場(chǎng)所建設(shè)實(shí)施的順利推進(jìn)。