“十四五”天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)以“穩(wěn)”為主

□ 劉滿平

在經(jīng)歷“十三五”市場大幅波動、體制改革藍(lán)圖基本確定后，“十四五”期間我國天然氣產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入一個全新的發(fā)展階段和能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。在此期間，面對外部政治風(fēng)險和不確定性不斷增加及改革不斷深入推進(jìn)的發(fā)展環(huán)境，天然氣產(chǎn)業(yè)要按照“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略重要部署，以“穩(wěn)”為主，繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

“十四五”天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢整體有利

華北油氣分公司采氣二廠采氣管理二區(qū)員工為了將降雪給天然氣產(chǎn)量帶來的影響降至最低，每日對高含水氣井、間開井進(jìn)行巡檢，保證每一口氣井正常生產(chǎn)。張偉 攝

市場供大于求，發(fā)展環(huán)境有利。從全球范圍看，根據(jù)國際組織、咨詢機(jī)構(gòu)、石油企業(yè)分析預(yù)測，未來5年，在化石能源當(dāng)中天然氣產(chǎn)量將保持持續(xù)增長，而需求將受到新冠肺炎疫情、經(jīng)濟(jì)衰退的持久影響，全球天然氣市場供應(yīng)寬松局面仍將持續(xù)。國際能源署預(yù)計，到2025年全球天然氣需求將達(dá)到4.37萬億立方米，2019～2025年年均增長1.5%。全球天然氣產(chǎn)量將達(dá)4.5萬億立方米，年均增長1.6%，供應(yīng)相對過剩。從國內(nèi)需求情況看，按照年均增長6%預(yù)測，2025年我國天然氣需求將增為4200億～4300億立方米。供給方面，目前國內(nèi)氣田整體開發(fā)形勢良好，未來10～20年處于持續(xù)上產(chǎn)期，各油氣企業(yè)仍將繼續(xù)加大勘探開發(fā)力度，2025年國產(chǎn)氣將超過2200億立方米。進(jìn)口氣供應(yīng)能力整體也將快速增長，中俄東線逐步增至380億立方米，中亞氣逐步增至550億立方米，再考慮中俄東線增供量，預(yù)計2025年進(jìn)口管道氣供應(yīng)能力近1000億立方米，LNG進(jìn)口量也將超過1000億立方米。因此，“十四五”期間我國天然氣市場供給完全有能力滿足國內(nèi)需求，供需整體或?qū)⒊氏鄬捤蓱B(tài)勢，擺脫之前缺氣的困擾，發(fā)展環(huán)境有利。

行業(yè)仍處于發(fā)展期，需求增長可期。從行業(yè)發(fā)展規(guī)律看，主要發(fā)達(dá)國家天然氣市場發(fā)展基本上都經(jīng)歷啟動期、發(fā)展期和成熟期3個階段。其中，發(fā)展期又分為快速發(fā)展期和穩(wěn)定發(fā)展期，而天然氣發(fā)展期一般要經(jīng)歷30年左右的時間。我國天然氣產(chǎn)業(yè)自2004年西氣東輸一線啟用后才開始真正快速發(fā)展，如果按照30年的發(fā)展期來衡量，“十四五”我國天然氣產(chǎn)業(yè)仍將處于發(fā)展期。從橫向?qū)Ρ瓤?，我國天然氣市場需求也存在較大增長空間。2019年我國天然氣人均消費量為220立方米，為世界平均水平的44%，為美國的8.1%、俄羅斯的6.4%。除居民用氣外，與發(fā)達(dá)國家相比，我國發(fā)電、工業(yè)用氣比例也處于較低水平?！笆奈濉逼陂g隨著我國宏觀經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長，城鎮(zhèn)化、市場化改革持續(xù)推進(jìn)，外加節(jié)能減排政策的推動，國內(nèi)天然氣需求仍將保持較快增長。

行業(yè)進(jìn)入一個全新發(fā)展階段。“十三五”期間我國基本完成了油氣體制改革的宏觀頂層設(shè)計：2017年7月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，標(biāo)志著包括天然氣產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的油氣領(lǐng)域進(jìn)入全面深化改革階段。此后，在“管住中間、放開兩頭”的改革思路指導(dǎo)下，油氣產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)突破性的政策措施陸續(xù)出臺，改革進(jìn)程不斷加快。尤其是2019年12月國家油氣管網(wǎng)公司的組建，可以說是天然氣體制改革中最為重大和根本性的改革，對之前的天然氣市場體系帶來根本性的變革和顛覆，重塑了整個油氣市場體系。隨著國家油氣管網(wǎng)公司的正式運營，標(biāo)志著我國已初步形成了中游管網(wǎng)環(huán)節(jié)獨立且公平開放、上下游投資主體有權(quán)自由進(jìn)入的市場，在政策層面基本完成油氣市場組織架構(gòu)的轉(zhuǎn)型。天然氣行業(yè)也將由之前的“資源為王”“供給為主”的階段進(jìn)入一個“全開放”“強(qiáng)監(jiān)管”“大改革”“多競爭”“降收益”的全新發(fā)展階段。

天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展與改革要做到六個“穩(wěn)”

盡管“十四五”期間天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢整體有利，但也要看到，影響天然氣持續(xù)、健康發(fā)展的深層次問題尚未得到根本性解決，不協(xié)調(diào)、不平衡發(fā)展的矛盾依然存在。例如，上游生產(chǎn)競爭有限，核心技術(shù)與關(guān)鍵設(shè)備存在短板，勘探開發(fā)成本總體偏高；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程相對滯后，管道輸配效率有待進(jìn)一步提升；應(yīng)急調(diào)峰能力明顯不足，儲氣等設(shè)施投資效益亟待提高，市場對價格并未起主導(dǎo)作用，等等。而且，隨著我國可再生能源迅速發(fā)展，成本大幅下降，天然氣市場將面臨多種替代能源競爭和挑戰(zhàn)。針對這些不確定和挑戰(zhàn)，建議“十四五”期間我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展與改革要做到“六個穩(wěn)”，即“穩(wěn)生產(chǎn)”“穩(wěn)改革”“穩(wěn)合作”“穩(wěn)預(yù)期”“穩(wěn)調(diào)整”“穩(wěn)訴求”。

穩(wěn)步加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度。國產(chǎn)氣是保證國內(nèi)天然氣供應(yīng)、維護(hù)能源安全的“壓艙石”。“十四五”期間，國內(nèi)油氣企業(yè)要嚴(yán)格按照增儲上產(chǎn)“七年行動計劃”和天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)要求，穩(wěn)步提高國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度，按照合理的開發(fā)節(jié)奏保障我國天然氣資源的可持續(xù)發(fā)展。具體建議：重點打造以四川盆地、鄂爾多斯盆地、新疆地區(qū)等天然氣主產(chǎn)區(qū)為核心的幾大天然氣生產(chǎn)基地；進(jìn)一步加大海上天然氣開發(fā)支持力度，加快上產(chǎn)步伐，全力打造海上天然氣生產(chǎn)基地；加強(qiáng)深層氣、致密氣和頁巖氣開發(fā)，力爭非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)“全面開花”；重點保障在完善環(huán)渤海地區(qū)管網(wǎng)體系的基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)有港區(qū)布局建設(shè)一批LNG接收站，全力打造環(huán)渤海天然氣供應(yīng)保障體系。增強(qiáng)北方地區(qū)特別是京津冀地區(qū)天然氣多元保障及抗風(fēng)險能力；適當(dāng)支持，考慮到因油價下跌、管網(wǎng)資產(chǎn)剝離給國內(nèi)油氣企業(yè)帶來的經(jīng)營壓力，在財政條件允許的情況下，成立油氣勘探開發(fā)風(fēng)險基金或者對油氣勘探開采適當(dāng)給予一定的補(bǔ)貼或稅收支持。

穩(wěn)步推進(jìn)油氣體制改革。油氣體制改革頂層設(shè)計已出臺，國家油氣管網(wǎng)公司已成立運營，但一些配套或保障機(jī)制尚未構(gòu)建和健全，導(dǎo)致之前出臺的一些改革措施尚未真正落到實處并見效，尤其是對國家油氣管網(wǎng)公司這個新興的壟斷型企業(yè)的運營與監(jiān)管還處于空白。因此，“十四五”期間應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)油氣體制改革，盡快構(gòu)建完善的改革推進(jìn)的保障和配套機(jī)制，從法律、政府監(jiān)管層面確立以效率為導(dǎo)向的油氣產(chǎn)業(yè)市場架構(gòu)，避免油氣體制改革停滯不前、效果不佳，甚至偏離既定目標(biāo)。

上游改革。研究制定民營資本和外資參與上游的規(guī)則，促進(jìn)形成以大型國有油氣公司為主、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的上游勘探開發(fā)體系。落實《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》的政策文件精神，擴(kuò)大油氣探礦權(quán)競爭出讓試點范圍。加快制定礦業(yè)權(quán)競爭性出讓管理辦法，研究出臺油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)經(jīng)濟(jì)價值評估規(guī)范，建立第三方油氣礦業(yè)權(quán)評估市場；建立礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓二級市場，鼓勵礦業(yè)權(quán)自由流轉(zhuǎn)；建立油氣采礦權(quán)退出機(jī)制。同時，加快制定“油氣勘探開采監(jiān)管條例”等，加強(qiáng)油氣勘探開發(fā)活動的監(jiān)管，督促礦業(yè)權(quán)人依法依規(guī)開展油氣勘查開采作業(yè)，保障油氣資源合理開采使用。

中游改革。首先，要盡快制定管網(wǎng)尤其是國家油氣管網(wǎng)公司運行規(guī)則、管容分配、交易、開口下載和調(diào)度、定價機(jī)制、信息公開等運行規(guī)章制度，并制定和完善管網(wǎng)的監(jiān)管、考核等具體細(xì)則，確保管網(wǎng)的公開公平開放。其次，要加快推進(jìn)天然氣管網(wǎng)獨立，逐步放開限制，出臺促進(jìn)管網(wǎng)多元化投資辦法，并統(tǒng)籌安排全國性管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運營并實現(xiàn)互聯(lián)互通。再次，積極籌劃和推動地方管網(wǎng)的改革，鼓勵各地因地制宜，選擇合適的改革方式，推動地方管網(wǎng)企業(yè)以市場化方式融入國家管網(wǎng)，促進(jìn)“全國一張網(wǎng)”的形成。

下游改革。主要有三項改革任務(wù)：一是推進(jìn)終端銷售氣價的改革，逐步增大企業(yè)定價自主權(quán)；二是對城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)進(jìn)行修改與完善，推動終端銷售市場多個競爭主體的形成；三是按照“運銷分離”的改革思路，逐步推進(jìn)城市燃?xì)庑袠I(yè)配售領(lǐng)域的業(yè)務(wù)分離。

穩(wěn)步推動對外合作和資源引進(jìn)。目前全球天然氣資源豐富，國際天然氣市場呈供應(yīng)寬松態(tài)勢。隨著美國頁巖氣革命和一系列重大勘探發(fā)現(xiàn)，一方面將打破現(xiàn)有世界能源供應(yīng)格局，增加天然氣供應(yīng)；另一方面勢必與傳統(tǒng)供應(yīng)商搶占以我國為主的亞太市場份額，屆時，我國作為天然氣市場戰(zhàn)略買家的地位將更加凸顯。因此，“十四五”期間應(yīng)充分利用市場優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化選擇，采取多元化策略，加大對外合作力度，做好資源引進(jìn)和優(yōu)化工作，最大限度降低進(jìn)口成本，合理配置國產(chǎn)氣與進(jìn)口氣比例，以利于市場開發(fā)和天然氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。與此同時，應(yīng)積極參與包括油氣在內(nèi)的全球能源治理體系的改革，本著能源大合作的精神，與世界各國及國際能源機(jī)構(gòu)、歐佩克等國際組織，在能源合作與治理領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)多層次、多方位的對接與融合，構(gòu)建一個全新的全球能源治理體系。

穩(wěn)定社會對市場發(fā)展的預(yù)期和信心。盡管未來國際國內(nèi)天然氣市場供求相對寬松，但受能源消費增長下降、能源轉(zhuǎn)型加快導(dǎo)致化石能源消費增量受限等因素影響，尤其是我國確立“2030年力爭實現(xiàn)碳排放達(dá)峰”和“2060年努力爭取實現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)后，業(yè)界擔(dān)心低碳的天然氣將在清潔能源與化石能源的夾縫中生存，未來發(fā)展空間不足，進(jìn)而重新出現(xiàn)天然氣在能源轉(zhuǎn)型過程中到底是“過渡能源”還是“主體能源”的爭論。為消除這種擔(dān)心和質(zhì)疑，建議：

堅持“主體能源之一”的表述，確立增速預(yù)期目標(biāo)。政府對發(fā)展天然氣的決心和定力對天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，建議在“‘十四五’天然氣行業(yè)發(fā)展規(guī)劃”中再次明確天然氣“主體能源之一”的定位，并確定天然氣的發(fā)展方向和具體預(yù)期目標(biāo)（年消費增速、占整個能源消費比例等），例如，可以確定年均6%～8%的增速，占整個一次能源消費比例在12%～15%等，以穩(wěn)定外界對行業(yè)發(fā)展的預(yù)期，增強(qiáng)市場信心。

12月13日，涪陵頁巖氣田焦頁18擴(kuò)平臺單日完成9段壓裂施工，打破了今年8月創(chuàng)造的單日壓裂8段的施工紀(jì)錄。圖為壓裂施工現(xiàn)場。宋國梁 攝

以擴(kuò)大利用為重點，促進(jìn)消費增長?！笆奈濉逼陂g應(yīng)抓住國際國內(nèi)天然氣供應(yīng)寬松的時機(jī)，調(diào)整之前限制和抑制天然氣消費利用的政策，進(jìn)一步加強(qiáng)天然氣在民生、發(fā)電、工業(yè)、交通等領(lǐng)域的利用。例如，天然氣分布式能源（冷熱電三聯(lián)供）、分布式與可再生能源的多能互補(bǔ)項目、綜合能源服務(wù)項目、東部地區(qū)調(diào)峰電站、熱電聯(lián)產(chǎn)項目（主要是俄氣東北市場）、LNG在船舶燃料中的應(yīng)用等。

環(huán)保政策不放松。環(huán)保政策是天然氣行業(yè)發(fā)展的“催化劑”，是推動天然氣市場發(fā)展的主要推動力。今年受經(jīng)濟(jì)增速放緩、疫情、天然氣價格過高等因素影響，部分地區(qū)環(huán)保力度有所放松，擬改氣的不再改，已改氣的出現(xiàn)回潮現(xiàn)象，制約了天然氣的消費增長。因此，“十四五”期間仍應(yīng)保持環(huán)保政策的一致性和連貫性，持續(xù)加大大氣治理力度，促進(jìn)天然氣消費利用。

市場主體穩(wěn)步調(diào)整自身經(jīng)營與發(fā)展策略。面對全新的市場環(huán)境、市場運營規(guī)則和體系，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)市場主體都要穩(wěn)步調(diào)整自身經(jīng)營與發(fā)展策略，去迎接新的挑戰(zhàn)，適應(yīng)新的市場。

隨著管網(wǎng)資產(chǎn)的剝離，油氣資源企業(yè)首先要相應(yīng)進(jìn)行企業(yè)組織機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理模式的優(yōu)化整合。以組織更簡化、運行更優(yōu)化為目標(biāo)，以降低成本、提高決策效率、縮短投資項目建設(shè)周期等提升管理運營能力為導(dǎo)向，進(jìn)一步壓縮管理層級，實現(xiàn)職能管理由控制型向服務(wù)型、共享型轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)與現(xiàn)有油氣企業(yè)合作。整合國內(nèi)各大油氣企業(yè)現(xiàn)有資源，可以成立聯(lián)合公司，發(fā)揮各方優(yōu)勢，實現(xiàn)資料、技術(shù)、成果、經(jīng)驗共享，避開同行惡性競爭。還要加強(qiáng)與國際油氣企業(yè)的合作，利用其資金、人才、技術(shù)優(yōu)勢，增強(qiáng)自身國際化競爭能力。加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)下游的合作。隨著油氣體制改革的推進(jìn)，天然氣下游終端市場的開放程度越來越高，油氣資源企業(yè)進(jìn)入下游終端市場已沒有政策限制。與城市燃?xì)馄髽I(yè)相比，油氣企業(yè)有資源優(yōu)勢，但城市燃?xì)馄髽I(yè)有多年的市場優(yōu)勢，兩者可以加強(qiáng)合作，實現(xiàn)共贏。加強(qiáng)非油氣業(yè)務(wù)的合作。積極引入人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)油氣產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的深度結(jié)合。此外，在堅持以油氣為中心發(fā)展路線的基礎(chǔ)上，逐步拓展能源管理，開展綜合能源、清潔能源和智慧能源等新的增值業(yè)務(wù)，并有序開展如風(fēng)能、太陽能、氫能、生物燃料、碳捕獲等低碳及新能源業(yè)務(wù)，盡可能地開拓新的市場和業(yè)務(wù)。

“十四五”我國城市燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)型：首先，要從傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)事業(yè)企業(yè)向面向市場的企業(yè)轉(zhuǎn)型，應(yīng)更加貼近市場，其氣源采購模式、商業(yè)經(jīng)營模式等更加市場化，以應(yīng)對市場波動所帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。其次，努力實現(xiàn)從配氣與售氣業(yè)務(wù)混合的企業(yè)向業(yè)務(wù)分開轉(zhuǎn)型。按照油氣管網(wǎng)運營機(jī)制改革步伐，未來城市燃?xì)馄髽I(yè)很有可能也被要求打破現(xiàn)行配氣與銷售業(yè)務(wù)捆綁在一起的模式，配氣服務(wù)實行公平開放，銷售環(huán)節(jié)逐漸引入競爭機(jī)制，城市燃?xì)馄髽I(yè)要未雨綢繆、提前準(zhǔn)備。再次，實現(xiàn)從單一燃?xì)怃N售企業(yè)向綜合能源企業(yè)轉(zhuǎn)型。主要應(yīng)圍繞三個方向：一是向天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中、上游延伸；二是圍繞城市燃?xì)庥脩籼峁┤細(xì)庠鲋捣?wù)；三是布局分布式，拓展水、電、氣等綜合能源服務(wù)。

作為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中新增的重要的主體，國家油氣管網(wǎng)公司的良性運營與有力監(jiān)管事關(guān)天然氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重?！笆奈濉睉?yīng)嚴(yán)格按照油氣管網(wǎng)運行機(jī)制改革意見，正確界定其功能，加強(qiáng)國家油氣管網(wǎng)公司的監(jiān)管，將之打造成四個功能服務(wù)平臺：一是服務(wù)功能平臺。僅提供管輸服務(wù)，不買賣油氣，不以賺取價格差為盈利模式。二是調(diào)度功能平臺。統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國油氣干線管網(wǎng)運行調(diào)度，應(yīng)急狀態(tài)下按照政府有關(guān)要求統(tǒng)一調(diào)度所有互聯(lián)互通管網(wǎng)。三是投資運營功能。落實政府管網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，負(fù)責(zé)管網(wǎng)建設(shè)資金籌集和投資，以及負(fù)責(zé)油氣管網(wǎng)的日常運行和安全穩(wěn)定。四是協(xié)調(diào)功能。在政府指導(dǎo)下，與其他相關(guān)企業(yè)共同承擔(dān)保供責(zé)任，負(fù)責(zé)制定應(yīng)急調(diào)峰方案，并依法依規(guī)對有關(guān)用戶、區(qū)域?qū)嵤┰龉p供、停供等應(yīng)急措施。

對于省級管網(wǎng)企業(yè)，一方面鼓勵其以市場化方式融入“全國一張網(wǎng)”，而那些沒有納入的省級管網(wǎng)企業(yè)，也應(yīng)該參照國家油氣管網(wǎng)公司的功能定位與運營規(guī)則，實現(xiàn)運銷分離和第三方公平開放。

協(xié)調(diào)穩(wěn)定好行業(yè)內(nèi)各主體的利益訴求。任何一項改革都意味著對原有不同主體的利益調(diào)整，更何況我國天然氣產(chǎn)業(yè)之前存在的一些深層次問題還尚未解決，部分主體的訴求仍然存在。例如，上游油氣資源企業(yè)進(jìn)口長協(xié)氣虧損問題、下游城市燃?xì)馄髽I(yè)居民與非居民氣價倒掛的問題，等等。這些問題或訴求隨著天然氣體制改革的推進(jìn)與深入，要求解決的緊迫性越來越強(qiáng)。不僅如此，全產(chǎn)業(yè)鏈改革還帶來了新的利益訴求，例如，對于上游區(qū)塊勘探開采和流轉(zhuǎn)，其他主體不僅要求能參加增量區(qū)塊的勘探開采，還要求現(xiàn)有油氣企業(yè)存量區(qū)塊能夠流轉(zhuǎn)，并能參與勘探開采。對于中游管網(wǎng)企業(yè)，中央與地方政府就有不同的利益和目標(biāo)偏差。地方管網(wǎng)如果全部被納入國家油氣管網(wǎng)公司，地方政府不僅失去其管理權(quán)，還會損失巨大的經(jīng)濟(jì)稅收收入，但承擔(dān)的責(zé)任卻沒有減少。對于下游銷售終端，上游資源企業(yè)希望能夠按照放開兩頭的改革思路，毫無政策限制地順利進(jìn)入下游；而下游城市燃?xì)馄髽I(yè)就認(rèn)為還要遵循特許經(jīng)營條例等，不能隨便進(jìn)入。上述不同主體的訴求，不是說完全沒有合理性，都需要認(rèn)真對待、妥善處理。建議建立一個多方協(xié)調(diào)機(jī)制（例如成立天然氣市場交易委員會或協(xié)調(diào)小組等），將中央政府、油氣資源供應(yīng)企業(yè)、國家油氣管網(wǎng)公司、省級政府及相關(guān)地方政府、地方燃?xì)夥咒N服務(wù)商、企業(yè)用戶和居民用戶代表意見等都納入該協(xié)調(diào)機(jī)制，通過公開、公平、公正的規(guī)則和程序協(xié)調(diào)處理好未來改革過程中所面臨的問題，綜合考慮各方意見和利益訴求，出臺相關(guān)政策措施。