戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)R&D財(cái)稅補(bǔ)助存在的問題及對策

徐倩

【摘 要】新時(shí)代，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)憑借其科技含量高、市場潛力大的特點(diǎn)，成為國家長遠(yuǎn)發(fā)展新的增長點(diǎn)。為促進(jìn)這一產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展，國家頒布、落實(shí)了一系列政府財(cái)稅補(bǔ)助優(yōu)惠政策。文章通過對我國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)R&D財(cái)稅補(bǔ)助政策實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行分析，提出了提高我國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)R&D財(cái)稅補(bǔ)助政策實(shí)施效率的相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】政府補(bǔ)助;技術(shù)創(chuàng)新;戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)

【中圖分類號】F832.51 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2021）12-0013-03

0 引言

2010年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的決定》，將新能源、新能源汽車、新材料、生物、節(jié)能環(huán)保、高端裝備制造、信息技術(shù)七大產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，并提出新興科技和新興產(chǎn)業(yè)的相互融合是未來科技創(chuàng)新的發(fā)展方向，具有巨大的成長潛力。為了進(jìn)一步扶持和培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中又將上述七大產(chǎn)業(yè)作為國家支柱產(chǎn)業(yè)和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。為了增強(qiáng)這些產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，國家發(fā)展改革委及財(cái)政部頒布了《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，支持新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資計(jì)劃，支持產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，支持技術(shù)創(chuàng)新平臺，以及支持區(qū)域集聚發(fā)展，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金和投資基金，并頒布落實(shí)了一系列政府補(bǔ)貼和增值稅免征、即征即退、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、所得稅直接和間接抵免、固定資產(chǎn)加速折舊及直接減免等稅收優(yōu)惠政策。

從理論上講，財(cái)稅補(bǔ)助政策的實(shí)施源于市場失靈。財(cái)稅補(bǔ)助政策可以通過改變支持產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)之間要素收入的比價(jià)關(guān)系，引起供給或需求變動(dòng)，引導(dǎo)社會資源流向支持產(chǎn)業(yè)。另外，財(cái)稅補(bǔ)助可以提高消費(fèi)者對其支持產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的實(shí)際可支配收入，增強(qiáng)消費(fèi)者實(shí)際購買力;并通過改變支持產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的相對價(jià)格進(jìn)而影響消費(fèi)者的消費(fèi)偏好，從而促進(jìn)消費(fèi)者用支持產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品替代其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，從而達(dá)到對支持產(chǎn)業(yè)的扶持作用[1]。因此，財(cái)稅補(bǔ)助政策的實(shí)施，有利于我國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展。但在實(shí)踐過程中，政府與企業(yè)之間存在信息不對稱和逆向選擇問題，導(dǎo)致政府財(cái)稅補(bǔ)助在政策實(shí)施及監(jiān)管方面存在不足。這些不足可能會造成政府對企業(yè)創(chuàng)新補(bǔ)助政策支助效果偏離初衷，削弱政府補(bǔ)助對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出的激勵(lì)作用，造成效率損失。本文通過對我國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)R&D財(cái)稅補(bǔ)助政策存在的問題進(jìn)行分析，提出了提高我國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)R&D財(cái)稅補(bǔ)助政策實(shí)施效率的相應(yīng)對策。

1 戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)R&D財(cái)稅補(bǔ)助存在的問題

1.1 財(cái)稅補(bǔ)助增長較快但力度不夠

當(dāng)前，世界各國都將科技創(chuàng)新視為提高綜合國力、加快社會生產(chǎn)力發(fā)展的重要途徑，為了發(fā)展本國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，各國政府不斷推出相關(guān)的財(cái)稅政策進(jìn)行支持。我國自2009年提出戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)概念后，政府補(bǔ)貼日益成為政府對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)重要且直接的支助手段，支助力度也日益提高。從《2018年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》來看，2018年我國R&D經(jīng)費(fèi)投入總量為19 677.9億元，比2017年增長11.8%，保持了3年兩位數(shù)增速。其中，國家財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出為9518.2億元，比2017年增長13.5%，占國家財(cái)政支出比例為4.31%，比2017年提高0.18個(gè)百分點(diǎn)。在稅收方面，在規(guī)模（限額）以上企業(yè)中，適用研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除企業(yè)占企業(yè)總數(shù)比例為56.1%，享受高新技術(shù)企業(yè)減免稅收政策企業(yè)占比為50.1%，分別比2017年提高2個(gè)和0.6個(gè)百分點(diǎn)，得到80%以上企業(yè)的認(rèn)可。盡管在總量和增速上我國R&D經(jīng)費(fèi)投入有較快增長，但是我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入強(qiáng)度（即研發(fā)經(jīng)費(fèi)與GDP的比值）僅為2.19%，與世界上一些科技強(qiáng)國（美國為2.79%、日本為3.21%）相比，仍然有較大的差距，政府補(bǔ)助資金占比偏低。對于我國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)來說，發(fā)展還處在起步階段，面臨較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和巨大的資金壓力，尚需國家更高的財(cái)稅補(bǔ)貼力度。

1.2 財(cái)稅補(bǔ)助政策結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化

財(cái)政補(bǔ)助與稅收優(yōu)惠兩種政策工具，在激勵(lì)方式和激勵(lì)效果上存在差異，財(cái)政補(bǔ)助屬于事前激勵(lì)，對接受補(bǔ)助企業(yè)而言，是確定性收入，對企業(yè)補(bǔ)貼作用直接、迅速;而稅收優(yōu)惠是事后激勵(lì)，企業(yè)對收入的使用有更大自主權(quán)，但稅收優(yōu)惠對企業(yè)的激勵(lì)作用有滯后效應(yīng)。從國家財(cái)稅補(bǔ)助政策的總體結(jié)構(gòu)上看，政府補(bǔ)貼主要用于對新能源與新能源汽車、節(jié)能環(huán)保企業(yè)的支助，稅收優(yōu)惠政策則是新能源與新源汽車、節(jié)能環(huán)保，以及軟件和集成電路企業(yè)享受，但除這些產(chǎn)業(yè)以外的其他新興產(chǎn)業(yè)，能夠獲取的政府補(bǔ)助和享受的稅收優(yōu)惠政策較少，支助力度也較低。從財(cái)稅補(bǔ)助政策支助的總體結(jié)構(gòu)上看，結(jié)構(gòu)上有所偏重，各產(chǎn)業(yè)之間不平衡，可能導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩而另一些產(chǎn)業(yè)無法獲得足夠資金支助，降低了財(cái)稅補(bǔ)助政策整體的激勵(lì)效率。同時(shí)，政府補(bǔ)助在投資項(xiàng)目選擇上，更傾向于周期短、收益能在較短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)的項(xiàng)目，對于投資回收期長而長期收益較高的項(xiàng)目得到的重視不夠。在這樣的政府補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)下，企業(yè)更注重短期項(xiàng)目投資而忽略長期項(xiàng)目投資。

1.3 財(cái)稅補(bǔ)助政策制定不夠完善

首先，各級政府部門在制定各項(xiàng)補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)政策過程中存在重復(fù)的情況。地方政府部門通常根據(jù)上級部門相關(guān)文件要求，而不是根據(jù)調(diào)研情況制定政策。對同一事項(xiàng)的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助政策，相互之間缺乏有效溝通，造成對企業(yè)的重復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。例如，在政府補(bǔ)助中常見的技改資金、節(jié)能專項(xiàng)資金、科技創(chuàng)新資金、技改研發(fā)資金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金等，獎(jiǎng)勵(lì)或獲取支助的名目類似，給企業(yè)為同一項(xiàng)目按不同名目進(jìn)行申請留下可能，同時(shí)造成不同支助項(xiàng)目資金的重復(fù)支助。其次，政府補(bǔ)助資金分配不夠合理。支助項(xiàng)目較多，增大了獲取政府補(bǔ)助企業(yè)的覆蓋面，但企業(yè)獲得的只是零散資金，不能滿足戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)較大的資金缺口，也無法發(fā)揮政府補(bǔ)助的規(guī)模效應(yīng)。最后，政府與企業(yè)之間存在信息不對稱，企業(yè)可能為了獲得政府補(bǔ)助而產(chǎn)生尋租行為，又或者政府在對支助對象選擇中更偏向規(guī)模較大企業(yè)或國有企業(yè)，這些情形都會降低政府補(bǔ)助的使用效率。

1.4 財(cái)稅補(bǔ)助資金的使用、管理和監(jiān)督機(jī)制不夠健全

政府補(bǔ)助作為國家向企業(yè)“無償”轉(zhuǎn)移的資金，對企業(yè)而言是額外的收益。補(bǔ)助的本意是激勵(lì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的開展，但是由于這類型企業(yè)活動(dòng)的復(fù)雜性和結(jié)果的不確定性，使得針對這些產(chǎn)業(yè)獲取和使用政府補(bǔ)助制定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)非常困難，增大了政府對補(bǔ)助資金進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)的難度，也給企業(yè)利用自身信息優(yōu)勢騙取補(bǔ)助資金留下可能。企業(yè)在獲得資金后，出于自身利益考慮，可能并不會積極提供有關(guān)補(bǔ)貼資金的詳細(xì)使用情況，這使得外界對政府補(bǔ)貼資金和項(xiàng)目科研進(jìn)展無法進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和動(dòng)態(tài)化管理，加大對于這些企業(yè)所得資金的監(jiān)管難度，評價(jià)效率較低。此外，政府部門對于政府補(bǔ)助向企業(yè)撥付后，企業(yè)對補(bǔ)貼資金的使用情況進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)管和評估的機(jī)制尚不健全，企業(yè)缺少向主管部門主動(dòng)提供補(bǔ)貼資金使用情況的動(dòng)力和壓力，在社會監(jiān)督不足的情況下，政府補(bǔ)助資金的使用效率進(jìn)一步降低。

2 提高戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)R&D財(cái)稅補(bǔ)助使用效率的對策

2.1 加大財(cái)稅補(bǔ)助力度

戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)最大的特點(diǎn)是以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，這決定了技術(shù)創(chuàng)新是其生命線，這一產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展對我國經(jīng)濟(jì)的全局和長遠(yuǎn)發(fā)展有重要意義，但這也決定了這一產(chǎn)業(yè)高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，政府的無償補(bǔ)助無疑是這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量。盡管當(dāng)下我國政府對這一產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)助力度加大，但是與世界上其他國家相比，仍然存在較大的差距，因此政府在完善補(bǔ)助機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)加大對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)助力度[2]。除對企業(yè)的支持外，政府還應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)政與稅收政策來提高對企業(yè)技術(shù)人員的補(bǔ)助。技術(shù)人才是企業(yè)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，加大對企業(yè)人才引進(jìn)、培訓(xùn)及成果獎(jiǎng)勵(lì)的力度，有利于企業(yè)吸引和留下更多、更優(yōu)秀的技術(shù)人才，充分發(fā)揮人才在政府補(bǔ)助與戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的中介作用。

2.2 優(yōu)化財(cái)稅補(bǔ)助政策結(jié)構(gòu)

優(yōu)化我國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)財(cái)稅補(bǔ)助政策，應(yīng)結(jié)合企業(yè)的具體特點(diǎn)，采用相應(yīng)的財(cái)稅補(bǔ)助政策。對于政府補(bǔ)貼主要集中于新能源和新能源汽車、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，應(yīng)改善財(cái)政補(bǔ)助的投入結(jié)構(gòu)，側(cè)重點(diǎn)向其他戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)傾斜。防止一些企業(yè)因獲得過多政府財(cái)稅補(bǔ)助而產(chǎn)能過剩，造成資金浪費(fèi)，同時(shí)讓其他資金短缺企業(yè)及時(shí)獲得發(fā)展所需資金，從而得到長足發(fā)展。此外，在既定政府財(cái)稅補(bǔ)助規(guī)模條件下，還應(yīng)對財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策兩種工具綜合考慮和統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)具體企業(yè)的特點(diǎn)，如企業(yè)發(fā)展的生命周期、創(chuàng)新績效的成長性等，具體問題具體分析，選擇適合的激勵(lì)方式，優(yōu)化兩種政策工具的投入比例，提高政府財(cái)稅補(bǔ)助企業(yè)受益的最大化，最終提高政府財(cái)政資源的配置效率。

2.3 完善財(cái)稅補(bǔ)助政策內(nèi)容

首先，在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的扶持政策制定上，應(yīng)建立在市場驅(qū)動(dòng)和政府激勵(lì)相容的基礎(chǔ)上。在補(bǔ)助對象的選擇過程中，不能由政府代替市場，造成政府補(bǔ)助成為企業(yè)利潤最大來源的扭曲局面，要充分發(fā)揮市場的內(nèi)生動(dòng)力。

其次，增強(qiáng)政府各職能部門之間的溝通與政策對接。清理各部門之間重復(fù)的獎(jiǎng)勵(lì)政策、項(xiàng)目補(bǔ)貼，防止同類、相似政策的重復(fù)執(zhí)行，為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)制定更為合理的政府財(cái)稅補(bǔ)助政策。

最后，增強(qiáng)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)助過程的透明度。

通過建立政府主管部門信息共享平臺，一方面，向所有符合條件的企業(yè)告知相應(yīng)的政策，做到政府補(bǔ)助信息的公平、公開;另一方面，通過補(bǔ)助資金公示制度等對資金申報(bào)、撥付情況進(jìn)行監(jiān)督，防止操作上的漏洞引起政府補(bǔ)助多報(bào)、重報(bào)的現(xiàn)象發(fā)生，完善政府財(cái)政補(bǔ)助資金的分配流程。社會公眾對這些公示信息的關(guān)注，可以對這些財(cái)政資金分配情況進(jìn)行監(jiān)督，客觀上可以提高政府財(cái)政補(bǔ)助的透明度，起到一定的導(dǎo)向和示范作用。

2.4 健全戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)財(cái)稅補(bǔ)助的監(jiān)督機(jī)制

提高戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)政府財(cái)稅補(bǔ)助效率離不開有效的監(jiān)督機(jī)制，完善的監(jiān)督機(jī)制能夠使得有限的政府財(cái)政資源使用效率達(dá)到最優(yōu)。

第一，建立補(bǔ)助對象的退出與補(bǔ)充機(jī)制。政府補(bǔ)助對于技術(shù)研發(fā)的激勵(lì)效果邊際效果遞減，當(dāng)企業(yè)處于創(chuàng)新技術(shù)協(xié)同度較弱的期間，激勵(lì)效果最強(qiáng)，政府應(yīng)增大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)中這類企業(yè)的支助水平;而當(dāng)企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)協(xié)同度較強(qiáng)時(shí)，激勵(lì)效果變?nèi)?，政府?yīng)逐漸減少甚至停止對這類企業(yè)的支助。

第二，加強(qiáng)對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)政府財(cái)稅補(bǔ)助項(xiàng)目的審批監(jiān)管[3]。組建對產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和實(shí)際情況較為了解的專家團(tuán)隊(duì)對擬支助項(xiàng)目進(jìn)行充分認(rèn)證和實(shí)施結(jié)果預(yù)測，減少企業(yè)為獲取政府補(bǔ)助的尋租空間。

第三，對政府補(bǔ)助項(xiàng)目資金完善責(zé)任追究制度。對獲得政府補(bǔ)助的企業(yè)及其主管部門實(shí)行目標(biāo)責(zé)任管理，對于弄虛作假騙取資金、違規(guī)使用資金的企業(yè)，加大問責(zé)力度。

第四，建立戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)政府財(cái)稅補(bǔ)助效果的考評機(jī)制。合理評價(jià)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)對扶持資金的運(yùn)用效率，為提高未來期間政府補(bǔ)助效率提供參考。

3 結(jié)語

戰(zhàn)略新興行業(yè)的良好發(fā)展，離不開政府財(cái)稅政策的支持，為避免政府補(bǔ)助的效率損失，政府補(bǔ)助在提高支助力度的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)稅政策結(jié)構(gòu)，制定更為科學(xué)的政府補(bǔ)助政策，并對企業(yè)政府補(bǔ)助使用效率建立更為合理的監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制，以期進(jìn)一步提高政府補(bǔ)助的激勵(lì)效率和效果。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]儲德銀，楊珊，宋根苗.財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新投入[J].財(cái)貿(mào)研究，2016（15）：83-89.

[2]夏玲.政府補(bǔ)貼對企業(yè)R&D投入的影響[J].會計(jì)之友，2020（24）：135-137.

[3]候丹.新能源汽車補(bǔ)貼政策變化及會計(jì)處理探析[J].財(cái)會通訊，2020（19）：101-104.