海南自由貿(mào)易港財(cái)稅政策體系優(yōu)化研究①
——新加坡財(cái)稅政策體系對海南的借鑒意義

瓊臺師范學(xué)院 劉丹

1 新加坡財(cái)稅政策體系的成功經(jīng)驗(yàn)

我們的近鄰新加坡，1965年其被動地從馬來西來被獨(dú)立出來時，是一個以農(nóng)業(yè)為主、資源匱乏的“城邦國家”。如今，新加坡是舉世聞名的國際自由港，政局穩(wěn)定、國力充裕、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，成為谷歌、微軟、臉譜、推特、蘋果、亞馬遜等諸多大型公司進(jìn)軍亞洲的首選投資地。在幾十年時間內(nèi)，新加坡實(shí)現(xiàn)了“第三世界國家”到“第一世界國家”的跨越，這與其卓越的營商環(huán)境，特別是財(cái)稅政策體制密不可分。正是因?yàn)樾录悠略谪?cái)稅政策體制上找對了方向、把準(zhǔn)了國際市場的需求，使得這個生產(chǎn)資源匱乏的小小島國成為了國際市場的重要舞臺之一，各國資本紛至沓來，進(jìn)而大力帶動了國民經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，成就了如今舉世矚目的新加坡的繁華局面。

1.1 稅收政策法制化

新加坡獨(dú)特的法治文化深深融入社會和生活的方方面面，新加坡嚴(yán)格遵循法律法規(guī)，制定和推行財(cái)稅優(yōu)惠政策，任何的財(cái)稅優(yōu)惠政策都有明確的生效和失效時間及政策的法律淵源；新政策在每年財(cái)政預(yù)算案或年度計(jì)劃中體現(xiàn)，并在網(wǎng)上提早公布，杜絕財(cái)稅優(yōu)惠措施在有效期內(nèi)隨意變更或半途而廢的現(xiàn)象發(fā)生。新加坡稅收政策的法制化保障了新加坡財(cái)稅政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和公平性。

1.2 稅收優(yōu)惠聚焦目標(biāo)產(chǎn)業(yè)

新加坡國土面積719.9平方公里，在狹小土地上針對資源少的劣勢，新加坡政府在稅制設(shè)計(jì)上有其獨(dú)特的關(guān)注點(diǎn)，聚焦目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，對于總部企業(yè)、風(fēng)投基金和船舶運(yùn)營等產(chǎn)業(yè)給予極大的稅率優(yōu)惠，受益于各種政策的結(jié)合，目標(biāo)企業(yè)中包括制度成本、交易成本等的發(fā)展成本大幅降低。

1.3 稅制簡單

在新加坡建國初期，稅制基本上沿用作為馬來西亞的一個州時的稅制，開征稅種很少。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，新加坡稅制從間接稅為主的稅制向以所得稅為主的稅制轉(zhuǎn)變。如今，新加坡的稅制結(jié)構(gòu)簡明、稅收政策透明，企業(yè)稅負(fù)輕、優(yōu)惠減免多、優(yōu)惠期長、繳稅時間成本低；據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，世界范圍內(nèi)企業(yè)總稅率最低的國家中就包含新加坡。新加坡不僅企業(yè)總稅率低，政府還積極主動地與其他國家或地區(qū)協(xié)商，簽署雙邊、多變協(xié)定，極大地避免了企業(yè)被雙重征稅，這一舉措也是吸引跨國公司總部落戶新加坡的關(guān)鍵因素之一。

1.4 收入來源屬地原則

海南的所得稅遵循“屬地+屬人”原則，易導(dǎo)致雙重征稅。而新加坡的所得稅遵循收入來源地管轄權(quán)原則，只是對來源于新加坡自貿(mào)港內(nèi)的收入實(shí)施征稅管轄權(quán)，同時對大部分商品進(jìn)口環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅和關(guān)稅進(jìn)行豁免，充分體現(xiàn)國際自由港“境內(nèi)關(guān)外”的精髓。

1.5 內(nèi)外資企業(yè)無差別國民待遇

在新加坡境內(nèi)，所有財(cái)稅政策對于內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)都是相同的，內(nèi)外資企業(yè)的無差別國民待遇有利于公平競爭營商環(huán)境的塑造。

2 海南自由貿(mào)易港經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

自2018年4月13日，習(xí)近平總書記在海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會上宣布黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以來，海南迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。為加快推進(jìn)全島自由貿(mào)易建設(shè)，海南需要借鑒國際自由貿(mào)易港成功的管理方法和經(jīng)營方式，結(jié)合中國國情和海南發(fā)展定位，積極探索靈活、高效的財(cái)稅政策體系，助力中國特色海南自由貿(mào)易港建設(shè)。

海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其歷史特點(diǎn)，從早期的農(nóng)業(yè)為主，到建設(shè)以“生態(tài)立省”為主旨的 “國際旅游島”，海南島在自然條件方面與新加坡有很多的相似之處。海南的生產(chǎn)總量及經(jīng)濟(jì)平均水平在全國均偏后，由于財(cái)政收入有限，海南的財(cái)力不具有競爭力，整體的經(jīng)濟(jì)處于發(fā)展上升的趕超時期。

2.1 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

2019年海南省生產(chǎn)總值完成5308.94億元，比2018年增長9.87%，但仍不足排名第一位的廣東省(107 671.07億元)生產(chǎn)總值的1/20，海南生產(chǎn)總值在全國排名倒數(shù)第四； 2019年海南省財(cái)政收入為814.1億元，在全國排名倒數(shù)第五位，自身財(cái)政能力嚴(yán)重不足。與國內(nèi)其他17個自貿(mào)區(qū)相比，海南全島內(nèi)建設(shè)自貿(mào)港(區(qū))，范圍更大，所需資金、人才等供給需求更多。海南省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，農(nóng)業(yè)人口比重仍很大，在大范圍內(nèi)建設(shè)自貿(mào)港需要更多的資源投入，海南省僅憑自身力量很難實(shí)現(xiàn)，需要中央政府統(tǒng)籌兼顧制度供給、建設(shè)資金供給、人才供給等，給予定制化支持。

2.2 市場發(fā)育不完全

建省以來，海南市場發(fā)展取得了巨大的成就，但市場體系發(fā)育程度并不高，經(jīng)濟(jì)發(fā)育欠佳，特別是市場體系秩序方面仍存在諸多問題，表現(xiàn)為市場交易行為不規(guī)范、市場組織化程度偏低、市場競爭秩序仍存在問題(競爭無序性、競爭環(huán)境、開放程度)。

2.3 人力資本短缺

作為發(fā)展的核心要素和重要資源，人力資本成為衡量地區(qū)發(fā)展的重要指標(biāo)。憑借氣候條件、自然資源的優(yōu)勢，及港口貿(mào)易、服務(wù)業(yè)等較強(qiáng)的競爭力，海南近幾年吸引了大量的人才資源，使海南島整體人力資本價(jià)值得以提升。但是，海南島自由貿(mào)易港建設(shè)需要大量的人才資源，整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型更是需要專業(yè)領(lǐng)域高精尖人才。海南省內(nèi)的高等院校較少、省內(nèi)院校提供的人才資源短缺、人才結(jié)構(gòu)不平衡，影響海南經(jīng)濟(jì)增長。

3 海南自貿(mào)區(qū)(港)現(xiàn)行財(cái)稅優(yōu)惠政策

海南自由貿(mào)易港開局以來，一大波利好政策不斷出臺。其中，稅收優(yōu)惠政策也備受關(guān)注。

3.1 《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》

“4·13”講話后，關(guān)于海南自貿(mào)區(qū)(港)改革的指導(dǎo)意見與總體規(guī)劃陸續(xù)出臺。2018年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》中對于海南的戰(zhàn)略定位作出了指示，明確了發(fā)展的具體時間表，賦予海南在新時代四大戰(zhàn)略定位，是新的起點(diǎn)上推動改革開放新格局的著力點(diǎn)。

3.2 《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》

2020年6月，《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》涉及一系列稅收優(yōu)惠政策，發(fā)揮稅制改革的先行引導(dǎo)作用，在《總體方案》中明確指出了稅收政策措施的五大鮮明特點(diǎn)，即遵循“逐步放開原則”、強(qiáng)調(diào)“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營”、明確“鼓勵類”的產(chǎn)業(yè)、實(shí)行“高端人才和緊缺人才清單”管理、關(guān)注“普通老百姓獲得感和幸福感”作為重點(diǎn)的五個特點(diǎn)。《總體方案》不僅推進(jìn)從貨物及資本向勞動力和數(shù)據(jù)自由便利化輕變，也對促進(jìn)企業(yè)、人才的集聚起到了激勵作用。

3.3 《關(guān)于海南離島旅客免稅購物政策的公告》

海南離島旅客免稅購物政策試點(diǎn)實(shí)施至今，先后經(jīng)歷六次調(diào)整完善，每次調(diào)整都對政策實(shí)施起到了推動作用。2020年7月正式實(shí)施的《關(guān)于海南離島旅客免稅購物政策的公告》(財(cái)政部 海關(guān)總署 稅務(wù)總局公告2020年第33號)，免稅政策再放寬，政策運(yùn)行平穩(wěn)有序、免稅銷售額大幅上漲，不僅帶動了以旅游業(yè)為龍頭的海南現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，還帶來了一系列社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。除此之外，海南離島免稅建立了通關(guān)物流狀態(tài)信息庫，離島免稅系統(tǒng)納入國際貿(mào)易單一窗口。為離島旅客提供準(zhǔn)確完整的離島免稅已使用額度、可用額度、歷史消費(fèi)記錄、清單查詢功能，進(jìn)一步提升精細(xì)化服務(wù)水平。

3.4 四大園區(qū)，一園一策

海南省政府2019年7月22日，出臺四份文件“量身定策”支持四大園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，如表1所示。

4 海南現(xiàn)行財(cái)稅政策體系存在的問題

探索建設(shè)具有中國特色的自貿(mào)港，是黨中央著眼于當(dāng)前的國際形式，深入研究我國國情，統(tǒng)籌大局、科學(xué)謀劃而作出的重大舉措。海南肩負(fù)黨和國家賦予的新時代重大使命，不僅需要打造全球最為開放、最有特點(diǎn)的開放平臺，而且需要不斷提高國際競爭力，為打造人類命運(yùn)共同體作出示范作用。海南自由貿(mào)易港以服務(wù)貿(mào)易為主導(dǎo)，為實(shí)現(xiàn)海南自由貿(mào)易的“高度自由、高度便利”，一定要有極具競爭力的財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)開放等政策和體制，賦予海南自由貿(mào)易港更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，充分釋放政策效應(yīng)，促進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)。目前，海南省的財(cái)稅政策體制在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了一定的成效，但還存在一些不足。

4.1 省級稅收管理權(quán)不足

稅政管理權(quán)高度集中于中央，省級政府只享有制定幾個邊緣稅種實(shí)施辦法的權(quán)力，導(dǎo)致地方政府無法通過稅收體現(xiàn)地方特殊性，無法充分發(fā)揮地方稅收的調(diào)控作用，很大程度上削弱了地方稅調(diào)節(jié)地域經(jīng)濟(jì)的功能。地方政府稅政管理權(quán)不足限制了自貿(mào)區(qū)的頂層設(shè)計(jì)和稅收創(chuàng)新的積極性。

4.2 優(yōu)惠政策無競爭力

海南現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策存在一些缺點(diǎn)，對于企業(yè)和人才加入海南沒有吸引力，例如稅收優(yōu)惠不穩(wěn)定、優(yōu)惠時限不夠長等，無法充分體現(xiàn)作為自貿(mào)區(qū)應(yīng)有的能夠吸引資源集聚的基本功能。相對于新加坡企業(yè)所得稅(鼓勵性產(chǎn)業(yè))最高減免期15年，我國企業(yè)所得稅大部分優(yōu)惠期只有5年；我國稅收優(yōu)惠政策有效期一般為2～3年，不足新加坡最長有效期的1/10。企業(yè)面臨的稅收環(huán)境不確定性偏大。

4.3 稅費(fèi)種類多

我國的稅收屬于中央事權(quán)，目前稅費(fèi)種類繁多，實(shí)際征收的稅種為18個，企業(yè)辦稅手續(xù)不夠簡潔，無法在營商環(huán)境的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上取得高分。

5 對海南自貿(mào)港財(cái)稅政策的建議

肩負(fù)重任的海南自貿(mào)港，結(jié)合我國國情和海南的發(fā)展定位，有選擇地借鑒新加坡財(cái)稅管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)，積極探索適合于海南自貿(mào)港的財(cái)稅體制機(jī)制層面的重大改革。

表1 四大園區(qū)稅收優(yōu)惠政策

5.1 加強(qiáng)稅收法制化建設(shè)

在我國，現(xiàn)行的18項(xiàng)稅種，只有2個所得稅稅種有法律依據(jù)：企業(yè)所得稅的法律依據(jù)為《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》，個人所得稅的法律依據(jù)為《中華人民共和國個人所得稅法》，剩余16個稅種的征收管理均無法律依據(jù)，其依據(jù)僅為國務(wù)院發(fā)布的暫行條例、暫行辦法或者財(cái)政部發(fā)布的相關(guān)規(guī)定。為了達(dá)到和國際順利接軌，海南自貿(mào)港迫切需要立法權(quán)，賦予海南省政府在自由貿(mào)易港范圍內(nèi)擁有部分稅收立法權(quán)，可以更好地滿足自貿(mào)港的全方位開放實(shí)際需要。

5.2 突出目標(biāo)產(chǎn)業(yè)針對性財(cái)稅優(yōu)惠政策

由于海南財(cái)力薄弱，因此海南不能完全依靠普惠政策吸引投資。可以借鑒新加坡聚焦目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的做法，選擇有帶動性強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒑蟀l(fā)優(yōu)勢明顯，符合海南實(shí)際的產(chǎn)業(yè)針對性扶持。在海南自由貿(mào)易港內(nèi)，鼓勵類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)投資享受稅收優(yōu)惠，建議取消財(cái)稅［2020］31號中新增條款(不限制持股20%以上和法定稅率5%條款)，重點(diǎn)扶持在海南注冊的鼓勵類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，其在海外投資直接投資所得免稅。

5.3 簡稅制

海南將在2025年全島封關(guān)，簡并5個稅種推行銷售稅。取消增值稅將影響與國內(nèi)其他省份出口退稅問題，建議銷售稅和增值稅銜接，使增值稅的抵扣、退稅等不會因?yàn)樵诤Ｄ先〉娩N售稅發(fā)票而受到影響。

海南與新加坡一樣擁有獨(dú)特的地理位置優(yōu)勢，并且目前的外部環(huán)境和客觀條件均強(qiáng)于當(dāng)年建國之初的新加坡。新加坡人以聰明和才智，僅用了一代人的努力，就白手起家打造出了如今的繁華景象，海南島完全可能發(fā)展得比新加坡現(xiàn)有的局面更好。新加坡的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?zāi)芙o到海南很多啟示，可以幫助海南島在財(cái)稅體制建設(shè)方面少走彎路，充分利用財(cái)稅政策建設(shè)海南自貿(mào)港，為海南本島帶來經(jīng)濟(jì)騰飛的契機(jī)。