行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)亞龍

（華東政法大學(xué) 上海 200042）

行政公益訴訟制度本土化的探索在爭(zhēng)論中取得了一定的共識(shí)，這其中既包括理論上的共識(shí)，也有實(shí)踐中對(duì)于行政公益訴訟制度運(yùn)行的共識(shí)。但共識(shí)取得的背后，僅是行政公益訴訟制度運(yùn)行基本范式的認(rèn)同。在行政公益訴訟制度新的發(fā)展區(qū)間，行政公益訴訟表現(xiàn)出案件數(shù)量克制，制度精細(xì)化建設(shè)的特征①。在此背景下，重新檢視行政公益訴訟制度的構(gòu)成要件，尤其是結(jié)合已有裁判案例進(jìn)行分析，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。而“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的認(rèn)定作為行政公益訴訟制度構(gòu)成的基礎(chǔ)之一，長(zhǎng)期以來(lái)存在的問(wèn)題是，行政公益訴訟中對(duì)其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊。這在一定程度上影響了行政公益訴訟的價(jià)值導(dǎo)向、訴訟成立的判斷以及受案范圍的確定。

一、行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

首先要明確的是，本文“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的認(rèn)定與行政公益訴訟之間的關(guān)系。對(duì)于整個(gè)行政公益訴訟制度而言，“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的認(rèn)定實(shí)際上是制度“公益”屬性的明確，即行政公益訴訟的緣起和發(fā)展方向，以及最終達(dá)到的社會(huì)效果。同時(shí)，從制度規(guī)則建構(gòu)的角度來(lái)看，“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的認(rèn)定也是訴訟構(gòu)成要件的抽象表達(dá)，反映在《行政訴訟法》第25條中，它既是行政公益訴訟受案范圍確定的基礎(chǔ)，也是“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益”侵害結(jié)果判斷的前提。

囿于國(guó)家或社會(huì)公共利益自身復(fù)雜的屬性，以及行政公益訴訟實(shí)踐過(guò)程諸多不確定因素的影響，理論研究和實(shí)務(wù)工作者雖然在行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益的探討，取得了一定的成果，但對(duì)其認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)依舊是模糊的，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)層面。

（一）理論中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確立的困難

理論研究對(duì)于行政公益訴訟制度中“國(guó)家或社會(huì)公共利益”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的確立是困難的。一方面，“國(guó)家或社會(huì)公共利益”命題本身就充滿不確定性，即使有學(xué)者能夠?qū)Υ苏归_(kāi)精妙的論證，也無(wú)法形成完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，多位學(xué)者都曾引用臺(tái)灣學(xué)者蔡志方的一句話來(lái)形容國(guó)家或社會(huì)公共利益，“只可被描述而無(wú)法對(duì)其定義”［1］51［2］18。另一方面，行政公益訴訟中的“國(guó)家或社會(huì)公共利益”如鏡花水月，對(duì)于更為務(wù)實(shí)的學(xué)者而言，探討“利益”的邊界范圍，遠(yuǎn)不如確立行政公益訴訟真正的受案范圍價(jià)值更為顯著。但行政公益訴訟中“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的研究是整個(gè)制度存在的基礎(chǔ)，正如有學(xué)者評(píng)價(jià)，對(duì)于制度內(nèi)核的“公益”不加以厘清，如同沙灘作畫［2］18。由此，總結(jié)當(dāng)前理論界存在五種不同的認(rèn)定模式。

第一，概念型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者結(jié)合行政法的基本原理，將行政公益訴訟中的“公益”界定為，關(guān)系不特定或多數(shù)人之人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益的公共事務(wù)，并將其聯(lián)系為依法行政的基本范疇［3］。以文字定義的行為認(rèn)定行政公益訴訟中的“國(guó)家或社會(huì)公共利益”，優(yōu)勢(shì)在于簡(jiǎn)單清晰，但其理論認(rèn)可度和實(shí)踐可操作性尚不可而知。

第二，框架型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。所謂框架型，實(shí)際上是避開(kāi)對(duì)“公益”的直接定義，轉(zhuǎn)而描述行政公益訴訟中“公益”存在的表現(xiàn)特征，如客觀物質(zhì)性、非特定性、長(zhǎng)期固定存在和可受侵害性等［4］?？蚣苷J(rèn)定避免了概念定義的偏差和絕對(duì)化，但也可能形成理論的不周延。

第三，規(guī)范型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則借助已有規(guī)范認(rèn)定行政公益訴訟中的“國(guó)家或社會(huì)公共利益”，這主要包括憲法和訴訟法兩個(gè)層面的限制，要求符合憲法的意義和價(jià)值，并且在法律上，尤其是公法上具有可爭(zhēng)議性、可裁判性和可執(zhí)行性［5］。

第四，實(shí)質(zhì)型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。該類觀點(diǎn)傾向于以具體可控的受案范圍，代替抽象的公共利益判斷，如認(rèn)為公共利益應(yīng)當(dāng)包含國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、自然資源濫用、違法利用土地、破壞文物、公共工程的發(fā)包和重大項(xiàng)目的資金使用等等［6］。

第五，裁量型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。裁量型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)將行政公益訴訟中“公益”的認(rèn)定權(quán)限完全交由檢察院或者法院，由公益訴訟人或司法裁判機(jī)構(gòu)獨(dú)立的進(jìn)行評(píng)估，“以憲法的公益理念和實(shí)在的法律為基礎(chǔ)來(lái)審查”，但該學(xué)者在提出該種認(rèn)定的同時(shí)，也附帶提出社會(huì)公共利益的定義和框架范圍，作為補(bǔ)充說(shuō)明［7］。

上述五種類型的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都在不同程度上，為行政公益訴訟中“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的認(rèn)定作出了貢獻(xiàn)，但正是因?yàn)槔碚摱喽s，學(xué)術(shù)討論激烈，尤其缺少大量的行政公益訴訟司法實(shí)踐案例加以論證，理論中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確立的困難也就不可避免。

（二）規(guī)范中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不確定

期待行政公益訴訟相關(guān)規(guī)范中明確“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的內(nèi)涵及其外延是不現(xiàn)實(shí)的，規(guī)范中普遍采用的是以實(shí)質(zhì)性列舉的方案，將抽象的“國(guó)家或社會(huì)公共利益”具體化，同時(shí)列為公益訴訟的受案范圍。將行政公益訴訟中的“國(guó)家或社會(huì)公共利益”明確為特定領(lǐng)域內(nèi)事項(xiàng)，就是為了避免在試點(diǎn)期間，或者制度化運(yùn)行的初期，各訴訟參與主體因?yàn)椤肮怖妗贝_定的模糊，而產(chǎn)生分歧，影響行政公益訴訟制度的構(gòu)建。盡管如此，規(guī)范中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還是出現(xiàn)了諸多不確定，比較典型的有兩類不確定。

其一，“食品安全領(lǐng)域”的存廢問(wèn)題。早在2015 年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)試點(diǎn)的同時(shí)，就將“食品安全”列為行政公益訴訟的受案范圍之一，但在最高檢最終的實(shí)施方案中，卻沒(méi)有表明“食品安全”的準(zhǔn)入。然而隨著《行政訴訟法》的修改，食品安全領(lǐng)域又成為法定的、涉及“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的可訴范圍。對(duì)此存在兩種不同的解釋，有學(xué)者認(rèn)為，試點(diǎn)過(guò)程中未列入食品安全主要出于該領(lǐng)域往往有具體的受侵害對(duì)象，不需要進(jìn)行公益訴訟，而后續(xù)在修法過(guò)程又加入，實(shí)則是考慮到諸如虛假宣傳等不具有特定受侵害對(duì)象，且社會(huì)影響廣泛［8］57。還有的學(xué)者的意見(jiàn)則不完全相同，認(rèn)為立法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)試點(diǎn)后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，即使存在具體受侵害對(duì)象，也可提起行政公益訴訟［9］142。多元解讀的源頭實(shí)際上是立法者，包括司法者在內(nèi)對(duì)行政公益訴訟中“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的不確定。盡管試點(diǎn)工作的性質(zhì)就是探索，但如果能夠肯定食品安全屬于“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的組成部分，那么試點(diǎn)與立法時(shí)的出入顯然是可以避免的，這也從側(cè)面反映行政公益訴訟中“國(guó)家或社會(huì)公共利益”確定的難度。

其二，行政公益訴訟規(guī)范中“等”的理解。《行政訴訟法》第25條將受案范圍列舉為“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”，這其中的“等”字該作何理解。理論中對(duì)規(guī)范的含義存在“等外等”和“等內(nèi)等”兩種不同的解讀，并且前者得到了更多的認(rèn)同［8］57［10］，但至少目前在規(guī)范層面，沒(méi)有明確表示“等”字的含義。原最高檢檢察長(zhǎng)曹建明針對(duì)行政公益訴訟試點(diǎn)改革決定的草案進(jìn)行說(shuō)明時(shí)，也并未特別強(qiáng)調(diào)行政公益訴訟受案范圍的“等”字含義［11］。

（三）實(shí)踐中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的存疑

截止到2019年12月31日，綜合裁判文書網(wǎng)、北大法寶、威科先行和無(wú)訟等裁判文書檢索網(wǎng)站，搜索到涉及行政公益訴訟的裁判文書共1343 份，其中包括兩份不適宜在互聯(lián)網(wǎng)公布。筆者根據(jù)1343份裁判文書所涉及的“國(guó)家或社會(huì)公共利益”認(rèn)定的具體內(nèi)容，分類統(tǒng)計(jì)如表1。與《行政訴訟法》第25條確定的行政公益訴訟受案領(lǐng)域不同，該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)主要針對(duì)行政公益訴訟中，公益訴訟人訴情保護(hù)的“公共利益”的具體內(nèi)容。需要說(shuō)明的是，115 份“無(wú)具體內(nèi)容”指裁判文書中沒(méi)有具體體現(xiàn)公益訴訟的標(biāo)的，或者通過(guò)裁判文書，無(wú)法判斷“國(guó)家利益”或“社會(huì)公共利益”的具體內(nèi)容，此外需要關(guān)注的是123份“其他”公益內(nèi)容。

123 份“其他”公益內(nèi)容包括可以劃入《行政訴訟法》第25 條受案領(lǐng)域范圍的案件，如“非法填?！焙汀胺欠ú稉啤鼻趾ι鷳B(tài)環(huán)境和資源保護(hù)保護(hù)領(lǐng)域的公共利益②，也包括不可劃入的公益內(nèi)容，如“罰款”的收繳、賭資收繳和英烈設(shè)施保護(hù)③，后者在2018年由《英雄烈士保護(hù)法》第25條確定，納入行政公益訴訟范圍。

表1 “國(guó)家利益”或“社會(huì)公共利益”認(rèn)定的具體內(nèi)容

第一，部分案件訴請(qǐng)內(nèi)容的“公益”屬性不明。從整體的統(tǒng)計(jì)結(jié)果上來(lái)看，大部分行政公益訴訟案件的訴請(qǐng)內(nèi)容能夠進(jìn)行“國(guó)家或社會(huì)公共利益”的類型劃分，且?guī)в酗@著的“公益”屬性偏向。而小部分案件則很難進(jìn)行單獨(dú)的公共利益劃分，這其中既有同一案件類型數(shù)量相對(duì)較少的原因，也存在公共利益界限不清晰，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一的特殊情形。例如，收繳“罰款”和收繳賭資類案件表面看屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，公益訴訟人在訴訟過(guò)程中也認(rèn)為其屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，但實(shí)際上罰款和賭資只是進(jìn)入國(guó)庫(kù)，本質(zhì)上還是行政處罰的手段，認(rèn)定催繳罰款和賭資屬于保護(hù)國(guó)家利益是否有“創(chuàng)收”的嫌疑？另一方面，1343 份案例中公益訴訟人也并非“全勝”，在壽縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)系列案中④，法院就認(rèn)為涉案濫伐林木行為即使損害公共利益，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事訴訟索賠，但矛盾的是，法院的結(jié)論是在涉案林木不具有生態(tài)保護(hù)功能，且屬于私有財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上得出的，這里的“公益”屬性就很難確定。

第二，部分案件訴請(qǐng)內(nèi)容是否真正損害公共利益仍有待探討。其一是涉及政府管理政策或批示類案件⑤。該類案件雖存在違背公共利益的情形，但要么屬于政府招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目，要么涉及政府允諾的優(yōu)惠政策等等，當(dāng)然部分案件最后并未證實(shí)存在過(guò)相關(guān)批示文件。問(wèn)題在于，如果政府政策本身就是從社會(huì)公共利益保護(hù)的角度出發(fā)，作出相應(yīng)的減免或優(yōu)惠承諾，那么公益受到損害是否就是偽命題。其二是極其微小的公共利益侵害類案件⑥。例如某水電站涉及國(guó)有資產(chǎn)2000萬(wàn)，但在規(guī)劃之初并未考慮到國(guó)防線纜的問(wèn)題，侵占了灌木林地0.84 畝、灘涂0.16 畝⑦。固然該類中存在利益沖突的問(wèn)題，但是過(guò)于細(xì)小的“公益”損害是否有認(rèn)定為“國(guó)家或社會(huì)公共利益”損害的價(jià)值，有待探討。其三，國(guó)有主體侵害公益類案件⑧?？h財(cái)政撥款修建的檔案館需繳納人防易地建設(shè)費(fèi)，是否正如被告所言，資金只是“左口袋到右口袋”，國(guó)家利益并未受到實(shí)質(zhì)性損害。

第三，證明“國(guó)家或社會(huì)公共利益受到侵害”并不現(xiàn)實(shí)。最高檢在公益訴訟的試點(diǎn)實(shí)施辦法中指出行政公益訴訟要提供“國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料”⑨。2018年的兩院關(guān)于檢察公益訴訟案件的司法解釋也指出，檢察院要提供的材料包括“致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料”⑩。但在實(shí)際操作過(guò)程中，證明該項(xiàng)事實(shí)并不容易或者說(shuō)基本無(wú)法證明完全，大部分檢察院的做法是將自己訴請(qǐng)“利益”受到侵害的現(xiàn)狀加以證明，即完成整個(gè)“國(guó)家或社會(huì)公共利益受到侵害”的證明過(guò)程，或者將其與違法事實(shí)的證明相混淆，甚至在部分疑難復(fù)雜的公益訴訟中，事實(shí)本身的證明遠(yuǎn)重于“國(guó)家或社會(huì)公共利益受到侵害”。嚴(yán)格意義上來(lái)講，“國(guó)家利益”受到損害的證明可能相對(duì)容易，但“社會(huì)公共利益”涉眾廣泛且充滿不確定性，證明其是否受損甚至是否真實(shí)存在，難以周延。這也就導(dǎo)致實(shí)踐中這一項(xiàng)公共利益的認(rèn)定流程形式化，也不存在具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不明晰，理論、規(guī)范和實(shí)踐三個(gè)層面雖有探索成果，但尚不成熟，阻礙了行政公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到的是，更加完備的公益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不僅需要三個(gè)層面認(rèn)知的完善，還需有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)一步綜合考量。

二、行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理論定位

行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益理論以更加廣義的國(guó)家或社會(huì)公共利益作為基礎(chǔ)概念，但完全沿用基礎(chǔ)概念的研究成果，又會(huì)脫離行政公益訴訟下“行政”和“訴訟”的特殊語(yǔ)境。因此，理論的綜合考察，才能確定行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的要素選擇。

（一）國(guó)家或社會(huì)公共利益作為基礎(chǔ)概念的理論索引

國(guó)家利益和社會(huì)公共利益并不是兩個(gè)完全穩(wěn)定的概念，國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、社會(huì)利益和公共利益之間的關(guān)系在理論上始終無(wú)法厘清［12］75［13］［14］［15］［16］［17］［18］。不同觀點(diǎn)的生成源于學(xué)者不同學(xué)術(shù)視角的差異，又因?yàn)檎Z(yǔ)意概念上的不確定、理論基礎(chǔ)的龐雜和意識(shí)形態(tài)上的特殊考慮，國(guó)家利益、社會(huì)利益、公共利益和社會(huì)公共利益可能在多個(gè)學(xué)者的研究中存在諸多面向，同樣的問(wèn)題也存在于概念內(nèi)涵的確定上。概念的內(nèi)涵與關(guān)系的開(kāi)放性并不影響基本共識(shí)的存在，筆者認(rèn)為，首先，社會(huì)公共利益至少應(yīng)包含社會(huì)和公共利益的元素。深究其與社會(huì)利益、公共利益之間的關(guān)系，沒(méi)有過(guò)多價(jià)值。其次，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益關(guān)系的探討，在尊重政治觀點(diǎn)的同時(shí)，也要清楚的認(rèn)識(shí)到，二者方向上的一致并不意味著內(nèi)容上的完全一致。理論探討中，二者在多數(shù)情況下，可以區(qū)分，特殊情況下存在交織［12］77。最后，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益概念特征的描述，比概念的具體定義更契合實(shí)際，特征描述在確保方向正確的同時(shí)，也使得概念可控且兼顧彈性空間。

國(guó)家利益本身具有國(guó)際政治和國(guó)內(nèi)政治的雙重含義。本文主要探討的是國(guó)內(nèi)政治意義上的國(guó)家利益。中國(guó)語(yǔ)境下的國(guó)家利益，形式來(lái)看，作為一個(gè)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的單一制國(guó)家，黨、政府和人民代表大會(huì)等國(guó)家機(jī)構(gòu)本質(zhì)上就是國(guó)家利益的最佳代表者，尤其是黨中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人民代表大會(huì)。無(wú)論是長(zhǎng)期的奮斗目標(biāo)、中期的法律規(guī)范，還是短期內(nèi)的政策決斷，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面共同構(gòu)成國(guó)家利益的表現(xiàn)形式。當(dāng)然從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上來(lái)看，無(wú)論是奮斗目標(biāo)，還是法律法規(guī)、政策決斷的作出，都必須有利于國(guó)家的前進(jìn)發(fā)展，有利于最廣大人民的利益追求。對(duì)于中國(guó)而言，形式和實(shí)質(zhì)上的雙重判斷在某種程度上可以歸于統(tǒng)一，這得益于中國(guó)的政治體制。值得注意的是，地方并不能成為國(guó)家利益的代表者，盡管地方可能在實(shí)質(zhì)上能夠代表國(guó)家利益，但卻缺乏形式要件，其只能成為國(guó)家利益的保護(hù)者。

相比較于國(guó)家利益，社會(huì)公共利益則比較復(fù)雜，但正如筆者前文所述，它至少包含了社會(huì)和公共兩種元素，這就意味社會(huì)公共利益的特征：第一，具有社會(huì)屬性，即特定地域范圍內(nèi)的人群的活動(dòng)。社會(huì)屬性必須存在地域范圍限制，且要求存在人群活動(dòng)。不特定的地域范圍無(wú)法形成社會(huì)生活的必要界限，而“人”本身就是社會(huì)的基本元素，但個(gè)別人并不會(huì)形成社會(huì)生活，一定規(guī)模化的群體活動(dòng)是必要的。第二，不特定群體的受益。作為公共元素的延伸，不特定群體是社會(huì)公共利益區(qū)別于私益的重要特征。所謂“不特定”受益，則要求受益存在明顯的擴(kuò)張或證明有潛在的受益對(duì)象。此時(shí)特定的相對(duì)人的偶然受益僅能作為反射利益而存在。第三，具有可保護(hù)性。利益如不具有可保護(hù)性，也就成為現(xiàn)實(shí)存在的社會(huì)公共利益。這就要求“公益”兼具保護(hù)的可能與保護(hù)的必要。

綜上，從一個(gè)更加寬泛平和的理論角度看待國(guó)家或社會(huì)公共利益，國(guó)家利益應(yīng)在機(jī)構(gòu)形式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上形成統(tǒng)一，而社會(huì)公共利益則應(yīng)抓住其社會(huì)屬性、不特定受益和可保護(hù)性的三大特征。雖無(wú)法盡數(shù)描述國(guó)家或社會(huì)公共利益，但已足以作為行政公益訴訟中的理論索引。

（二）行政公益訴訟中國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的內(nèi)涵與關(guān)系

行政公益訴訟中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的內(nèi)涵與關(guān)系，要在“公益”理論的基礎(chǔ)上，兼顧“行政性”與訴訟原理。

“行政性”可以內(nèi)化為行政法的基本原則，即要求做到依法、合理、效益。行政法的基本原則可以有多種表現(xiàn)形式，都可以成為“行政性”的內(nèi)在要求，但筆者認(rèn)為專注于“行政性”的核心特征，法律依據(jù)與合理范圍是必要的，而行政效益的實(shí)現(xiàn)則是行政管理不變的追求目標(biāo)。由此行政公益訴訟中的國(guó)家或社會(huì)公共利益應(yīng)存在法律的依據(jù)，并且處于合理的區(qū)間，有利于社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)公共利益因?yàn)榇嬖谌说囊蛩?，在客觀上存在不可控的可能，社會(huì)效益的存在是從一個(gè)更高的角度平衡主觀公益的選擇。

行政公益訴訟中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益還要符合“可訴性”的要求。行政公益訴訟雖然不以訴訟作為唯一目的，但只有“公益”存在訴訟的可能，才能打通整個(gè)行政公益訴訟制度。具體而言，要求“公益”是具體的內(nèi)容事項(xiàng)，而不是抽象性內(nèi)容。國(guó)家或社會(huì)公共利益可以是抽象性的表述，但在行政公益訴訟中，如果還堅(jiān)持“公益”的抽象性，等于放寬了檢察院作為公益訴訟人的訴訟范圍，甚至將部分法律規(guī)范的審查直接納入行政公益訴訟當(dāng)中。對(duì)于抽象性“公益”是否屬于行政公益訴訟中的“公益”，目前尚沒(méi)有定論，但對(duì)于現(xiàn)有制度而言，具體的“公益”內(nèi)容更易落實(shí)保護(hù)，更符合人民的現(xiàn)實(shí)需要。要求“公益”具有損害可能。對(duì)于公益訴訟而言，無(wú)損害也就無(wú)具體的訴請(qǐng)，提前保護(hù)的“公益”固然屬于公益，卻不是行政公益訴訟中所亟需的“公益”內(nèi)容。要求“公益”保護(hù)具有可執(zhí)行性，毋庸置疑的是，“公益”保護(hù)的直接價(jià)值體現(xiàn)在于“公益”的可恢復(fù)性，如果完全不具有可恢復(fù)或可彌補(bǔ)的可能，也不屬于“公益”的題中之義。

行政公益訴訟中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是“公益”的集合，二者在一般情形下具有可分性。盡管國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、社會(huì)利益和公共利益存在諸多理論上的關(guān)系交叉，但在行政公益訴訟制度下，實(shí)質(zhì)上都是概念的文字表述形式。行政公益訴訟以“公益”保護(hù)為主要目標(biāo)，而“國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”本質(zhì)就是行政公益訴訟所要保護(hù)的“公益”的具體劃分。當(dāng)二者成為“公益”的具體內(nèi)容時(shí)，就已經(jīng)決定了其互為“公益”范圍補(bǔ)充的可分關(guān)系，其與私人利益一起，共同構(gòu)成市場(chǎng)體制下的多元利益格局［12］78。二者互為補(bǔ)充卻不意味著完全獨(dú)立，尤其是在中國(guó)的社會(huì)環(huán)境下，國(guó)家利益與社會(huì)公共利益在方向上是一致的，在具體內(nèi)容特殊情況下也會(huì)出現(xiàn)耦合，但這并不妨礙國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的共處。

以行政公益訴訟作為必要的限制條件，要求國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不能因其概念的不確定性，而表現(xiàn)出脫離中國(guó)司法實(shí)踐的天馬行空。行政公益訴訟要求其制度下的“公益”具有行政性和可訴性，并以國(guó)家或社會(huì)公共利益的形式作為“公益”屬性的集合。

（三）行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益理論上的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的理論基礎(chǔ)和行政公益訴訟制度的理論特點(diǎn)，行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)遵循下列判斷要素：

第一，明確價(jià)值和受眾的導(dǎo)向。行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，首要確定其作為“公益”的基本特征。一方面，價(jià)值導(dǎo)向上來(lái)看，行政公益訴訟中的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益必須符合國(guó)家或地方主流價(jià)值導(dǎo)向，如國(guó)家和地方的發(fā)展目標(biāo)，中華民族的偉大復(fù)興；另一方面受眾導(dǎo)向，要求考慮到不特定群體的受益性，或不特定群眾的價(jià)值選擇。目前來(lái)說(shuō)，受眾導(dǎo)向主要集中在社會(huì)公共利益的判斷，彌補(bǔ)價(jià)值導(dǎo)向的不足，也防止價(jià)值導(dǎo)向被政府政策所替代或者成為個(gè)人政績(jī)的選擇。對(duì)于國(guó)家利益而言，受眾導(dǎo)向的判斷可以相對(duì)弱化，甚至不予考慮。這其中既因?yàn)閲?guó)家利益的受眾過(guò)廣，考慮價(jià)值不大，又因?yàn)樵谥袊?guó)的政治環(huán)境下，國(guó)家利益的價(jià)值導(dǎo)向能夠代表最廣大人民的根本利益。

第二，屬于行政管理范疇的具體事項(xiàng)，具有可訴性。行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要注意行政公益訴訟特殊的“行政性”和“可訴性”特征。認(rèn)定國(guó)家利益或社會(huì)公共利益一定要屬于行政管理范疇，存在規(guī)范上依據(jù)的同時(shí)，也要處于合理的范圍內(nèi)，并且有利于行政效能的實(shí)現(xiàn)。非行政管理范疇的“公益”不能納入行政公益訴訟的范圍內(nèi)進(jìn)行討論?？稍V性的要求避免了在行政公益訴訟內(nèi)，對(duì)純粹抽象性“公益”的保護(hù)，將“公益”的側(cè)重點(diǎn)放在行政管理范疇的具體事項(xiàng)上。對(duì)于整個(gè)行政訴訟制度而言，僅針對(duì)抽象行政行為提出訴訟目前不被允許，行政公益訴訟自然也無(wú)選擇的余地；而附帶性審查未來(lái)是否可以納入行政公益訴訟中，目前也要保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

第三，考慮地域和層級(jí)間對(duì)“公益”判斷的差異。行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益在一般情況下，具有可分性。具體到國(guó)家利益的判斷，應(yīng)當(dāng)是形式上由當(dāng)國(guó)家機(jī)構(gòu)作出，實(shí)質(zhì)上符合利益導(dǎo)向，地方機(jī)構(gòu)只能維護(hù)確定的國(guó)家利益，而不能替代判斷國(guó)家利益的具體內(nèi)容。社會(huì)公共利益則要充分考慮到其社會(huì)屬性，尊重地域之間判斷的差異。這就要求在判斷行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)注意到地域之間的特殊情況給予特殊考慮，例如貴州省榕江縣人民檢察院訴栽麻鎮(zhèn)人民政府不依法履職一案中?，少數(shù)民族村寨的村民修建住房，破壞村寨風(fēng)貌。在一般情形下，建筑改造，甚至違章建筑搭建，并不屬于社會(huì)公共利益的范疇，但在傳統(tǒng)村落的特殊地域環(huán)境下應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其屬于社會(huì)公共利益。

從理論上來(lái)看，行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)大體可以由以上三種要素確定，但認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不是一個(gè)純理論分析問(wèn)題，還需導(dǎo)入規(guī)范中，在法規(guī)范的指引下與現(xiàn)有的法律制度相銜接。

三、行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)范指引

行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)范指引，主要從憲法、行政法和訴訟法三個(gè)角度出發(fā)，將理論確定的三種判斷要素進(jìn)行合規(guī)范的判斷與調(diào)整，進(jìn)而導(dǎo)入法律制度中。

（一）行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的憲法指引

《憲法》中涉及“公益”內(nèi)容的大致有五處，分別是土地和公民財(cái)產(chǎn)的征收征用、國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)、公民權(quán)利行使的限制以及基層自治組織辦理本地區(qū)的公益事業(yè)。《憲法》文本中并沒(méi)有直接確定行政公益訴訟的國(guó)家或社會(huì)公共利益，但卻為理論中“公益”認(rèn)定的要素，提供了憲法上的支撐。首先是確定了利益的整體導(dǎo)向，以《憲法》作為基準(zhǔn)。《憲法》作為國(guó)家存在的基石，某種意義上就是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益所追求的方向。包含序言在內(nèi)的憲法文本從大的方向上，確定國(guó)家和社會(huì)的利益整體導(dǎo)向。典型如《憲法》第9條規(guī)定的國(guó)家自然資源的合理使用與珍稀動(dòng)植物保護(hù)，顯然可以判定為屬于國(guó)家利益的范疇。又如食品藥品領(lǐng)域，或者重大疫情，侵害不特定群體的生命健康也應(yīng)認(rèn)為是一種公共利益受損。其次，明確了法律制度中國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的可分性。從《憲法》的表述來(lái)看，國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益在憲法文本上是可分的。盡管集體利益作為一個(gè)政治概念，是否等同于社會(huì)公共利益仍然存疑，但國(guó)家利益具有規(guī)范意義下的獨(dú)立判斷地位，至少是可以肯定的。這也就間接明確了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的可分性。最后，層級(jí)與區(qū)域之間自主判斷國(guó)家或社會(huì)公共利益，存在《憲法》基礎(chǔ)?！稇椃ā分袑?duì)于國(guó)家資源的表述，與設(shè)定地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作的權(quán)限，提示出區(qū)域與層級(jí)，尤其是中央和地方之間思維格局和管理權(quán)限上的差異。這也從憲法的角度肯定了為公益判斷權(quán)限的劃分。

此外，行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定，檢察院基于憲法及相關(guān)法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色？《憲法》第134 條，將檢察院確定為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，《人民檢察院組織法》又賦予其“維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益”的法定職責(zé)。一個(gè)重要的理解是，檢察機(jī)關(guān)并不是在法律監(jiān)督職責(zé)之外維護(hù)公益，而是基于法律規(guī)定的公益內(nèi)容受損，行使法律監(jiān)督的權(quán)利，達(dá)到公益保護(hù)的目的。還需要認(rèn)識(shí)到的是，彭真同志在制定“檢察院組織法”時(shí)就強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該改變過(guò)去全面監(jiān)督的思想［19］，包括避免進(jìn)行行政監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，不是行政行為的監(jiān)督人，由行政行為被動(dòng)發(fā)現(xiàn)公益受損；而是法律規(guī)定的公益的保護(hù)者，同時(shí)對(duì)法律規(guī)定的公益擁有自主判斷的權(quán)力。

（二）行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的行政法指引

理論研究項(xiàng)下，行政公益訴訟的國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需具有行政性的特征，屬于行政管理范疇。但在規(guī)范導(dǎo)入的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意“行政性”特征對(duì)“公益”認(rèn)定產(chǎn)生的影響，需處于一個(gè)合理的區(qū)間。

“行政性”特征的核心在于行政管理范疇的確定。傳統(tǒng)意義上來(lái)看，管理范疇的確定離不開(kāi)“依法行政”的基本原則，這里的“法”指向于“法律”或“法律、法規(guī)和規(guī)章”。由于國(guó)家利益的判斷主體在于中央層面，包括黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委、全國(guó)人大及其常委會(huì)等在內(nèi)，國(guó)家利益認(rèn)定中行政管理范疇的參照應(yīng)當(dāng)由法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章所確定，即屬于上述文件所列之管理事項(xiàng)，存在明確的價(jià)值導(dǎo)向和受眾導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為屬于國(guó)家利益。這里的問(wèn)題在于，中央層面出臺(tái)的文件是否也屬于國(guó)家利益的范疇。筆者認(rèn)為還需加以區(qū)別對(duì)待。不同于社會(huì)公共利益，國(guó)家利益表現(xiàn)出更加穩(wěn)定的特征，短期內(nèi)過(guò)渡政策可能符合利益需要，但卻不能認(rèn)為屬于國(guó)家利益。而地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件雖在不同程度上對(duì)國(guó)家利益作具體規(guī)定，但卻不能創(chuàng)設(shè)國(guó)家利益，《立法法》第72條就將地方性法規(guī)的權(quán)限限定于“本行政區(qū)域內(nèi)”。

社會(huì)公共利益認(rèn)定中行政管理范疇的確定就相對(duì)困難，不僅包括地方性法規(guī)、規(guī)章，還有各地方政府的文件。假設(shè)“新冠肺炎”疫情緩解期，某市政府為了促進(jìn)消費(fèi)，出臺(tái)文件，向市民發(fā)放消費(fèi)券，但大量消費(fèi)券事后卻無(wú)法兌現(xiàn)。對(duì)于該地區(qū)不特定的群眾而言，其合理的信賴受損，此時(shí)可否判斷為行政公益訴訟中的社會(huì)公共利益受損呢？更為棘手的是，行政管理范疇的內(nèi)涵處于動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，尤其當(dāng)前處于社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，機(jī)構(gòu)改革與精細(xì)化管理，甚至有學(xué)者提出“科學(xué)行政、民主行政”［20］。顯然，相較于國(guó)家利益的穩(wěn)定性，社會(huì)公共利益認(rèn)定中“行政性”的走向愈發(fā)復(fù)雜。

“行政性”特征對(duì)“公益”認(rèn)定產(chǎn)生的影響，需處于一個(gè)合理的區(qū)間。由于國(guó)家利益的長(zhǎng)期穩(wěn)定，主要以法律、行政法規(guī)就可以作為判斷依據(jù)。但對(duì)于社會(huì)公共利益而言，筆者認(rèn)為，合理區(qū)間可以轉(zhuǎn)換思路，采用合理表達(dá)的方式，而不局限于規(guī)范的判斷。社會(huì)公共利益的不穩(wěn)定、復(fù)雜性與主觀影響決定了對(duì)于它的判斷，不能僵化的采用客觀標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)公共利益的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)形成一種主客觀判斷相結(jié)合的模式，客觀規(guī)范的不確定影響著“行政性”的判斷，但如果允許主觀判斷的加入，一定程度上調(diào)節(jié)著社會(huì)公共利益認(rèn)定過(guò)程的行政管理范疇。檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定“國(guó)家或社會(huì)公共利益”之時(shí)，可以主觀能動(dòng)地結(jié)合已有的規(guī)范，相對(duì)合理地判斷該等事項(xiàng)，是否屬于行政管理范疇，避免因規(guī)范效力層級(jí)、管理秩序改革等行政性因素，限制了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定。

（三）行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的訴訟法指引

行政公益訴訟制度目的存在兩種：一是《行政訴訟法》邏輯思維下，以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政為目的，實(shí)現(xiàn)公益；二是以保護(hù)公益為目的，督促行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)和作為［21］。兩種目的下的國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定可能會(huì)出現(xiàn)不同的理解。前者可能傾向于先發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的“違法行使職權(quán)或不作為”；后者則可能傾向于先發(fā)現(xiàn)“公益”受損。這就引發(fā)出“公益”認(rèn)定與行政管理職權(quán)關(guān)系的疑問(wèn)。本文并不討論行政公益訴訟制度的目的，筆者認(rèn)為，訴訟目的與訴訟邏輯之間并沒(méi)有直接的牽連。盡管《行政訴訟法》第25 條的前部表述為，“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)……負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”，語(yǔ)言邏輯上先發(fā)現(xiàn)“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”。但從訴訟實(shí)踐來(lái)看，“公益”受損的認(rèn)定具有優(yōu)先性，檢察機(jī)關(guān)往往在履職中，先發(fā)現(xiàn)受損事實(shí)，再判斷其是否屬于“國(guó)家或社會(huì)公共利益”，最后追尋對(duì)此負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。正如前文有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位的描述，作為一個(gè)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行政監(jiān)督并不在其憲法確定的職權(quán)范圍，行政機(jī)關(guān)也不會(huì)主動(dòng)向檢察院披露行政行為做出的流程及其結(jié)果。因此，從現(xiàn)實(shí)的訴訟邏輯上來(lái)看，在行政公益訴訟的國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定過(guò)程中，“行政性”的特征并不具有優(yōu)先性，其與理論中其他的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)處于同一位階。既要避免因?yàn)榇嬖诼氊?zé)違法履行或者不作為，就斷定“公益”受損，公益訴訟作為客觀訴訟是著眼于國(guó)家和公共利益，對(duì)事不對(duì)人的訴訟種類［22］；也要避免因?yàn)橛袚p害事實(shí)，就一概推給行政機(jī)關(guān)，認(rèn)為國(guó)家或社會(huì)公共利益受到了損害。

行政公益訴訟仍然是一種訴訟模式，兩造平衡，法院居中裁判的模式尤為重要。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定社會(huì)公共利益時(shí)，可以結(jié)合主客觀進(jìn)行靈活的認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)同樣可以進(jìn)行相應(yīng)的抗辯，也可以明示或默示檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的國(guó)家或社會(huì)公共利益的存在。核心在于法院需要正確行使審判權(quán)，對(duì)雙方爭(zhēng)議的“國(guó)家或社會(huì)公共利益”居中進(jìn)行裁判，從而使得整個(gè)行政公益訴訟制度成為真正的博弈來(lái)回，更加有效的實(shí)現(xiàn)公益的維護(hù)。

四、行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)

本文認(rèn)為，行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)區(qū)分國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，國(guó)家利益指向國(guó)家意志導(dǎo)向和發(fā)展需要，處于動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章或重大政策性文件明確規(guī)定，屬于行政公益訴訟范疇或?qū)儆谛姓芾矸懂?；而社?huì)公共利益則應(yīng)處于開(kāi)放狀態(tài)，除了部分列舉外，考慮到地方公益的差異，宜將判斷的權(quán)限下放至行政公益訴訟各參與主體，最終由法院在各方意見(jiàn)基礎(chǔ)上加以判斷裁決。

（一）區(qū)分國(guó)家利益和社會(huì)公共利益

國(guó)家利益的判斷從形式上就專屬于中央機(jī)關(guān)，并非區(qū)域性行政機(jī)關(guān)?！稇椃ā返?條將黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，就表明黨中央是國(guó)家利益最核心的判斷主體，還包括國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大及其常委會(huì)等國(guó)家機(jī)構(gòu)。國(guó)家利益總體上具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，部分具體內(nèi)容可能隨著時(shí)代的變遷而有所改變，但也不會(huì)頻繁的改變。而社會(huì)公共利益牽涉特定的地域和人群，穩(wěn)定性相對(duì)欠缺，故與國(guó)家利益在一般情形下處于可分狀態(tài)。一定條件下，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益確實(shí)存在重合的可能，但這種重合只是內(nèi)容上的耦合，并不是認(rèn)定權(quán)限與標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移，也不妨礙“公益”的認(rèn)定。

從司法實(shí)踐中觀察行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定，不難發(fā)現(xiàn)，盡管沒(méi)有具體統(tǒng)一的辦案規(guī)則，但部分檢察院（公益訴訟人）事實(shí)上在無(wú)意識(shí)地劃分國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。筆者統(tǒng)計(jì)有關(guān)裁判文書時(shí)發(fā)現(xiàn)，公益訴訟人采用“國(guó)家利益”表述的共計(jì)188份，其中150份利益的具體內(nèi)容，是“國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”與“國(guó)有土地使用權(quán)出讓”，占比80%。而采用“社會(huì)公共利益”表述的共計(jì)168 份，其中屬于“生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)”的156 份，占比93%。其中針對(duì)156 份生態(tài)資源與環(huán)境保護(hù)的裁判文書進(jìn)行分析，文書中“社會(huì)公共利益”的具體內(nèi)容一般傾向于城市垃圾處理，林木資源或植被毀壞，還包括“廢氣”“廢水”和“廢物”污染。拋開(kāi)《行政公益訴訟》中設(shè)定的受案領(lǐng)域，實(shí)踐中檢察院對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的維護(hù)，更傾向于是國(guó)家利益的保護(hù)，而對(duì)“社會(huì)公共利益”的認(rèn)定，往往更加貼合城市環(huán)境治理等社會(huì)區(qū)域內(nèi)利益保護(hù)事項(xiàng)。

（二）國(guó)家利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)

首先要判斷利益導(dǎo)向。國(guó)家利益的導(dǎo)向是明確的，也是可判斷的。包括中華民族的偉大復(fù)興、深化改革、現(xiàn)代化建設(shè)、社會(huì)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化以及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等都是國(guó)家的利益導(dǎo)向。具體而言，可以參照憲法序言及其正文的規(guī)定，也可參照有關(guān)國(guó)家發(fā)展的重大決議和報(bào)告。其次對(duì)于受眾導(dǎo)向，國(guó)家利益的認(rèn)定中實(shí)際上可予以忽略。中國(guó)的政治環(huán)境下，黨、全國(guó)人大及其常委會(huì)、中央政府均是人民利益的代表，這點(diǎn)毋庸置疑。再次，需要考慮到具體的行政管理事項(xiàng)?；谡J(rèn)定主體的限制，國(guó)家利益認(rèn)定過(guò)程中考慮某項(xiàng)利益是否可歸屬于具體的行政管理事項(xiàng)，應(yīng)該參照法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章所設(shè)定的內(nèi)容，否則該項(xiàng)利益不具有“行政性”的特征，不能認(rèn)為是行政公益訴訟中的國(guó)家利益。政策性文件中出現(xiàn)的利益導(dǎo)向或者具體的行政管理事項(xiàng)，某種意義上也是中央對(duì)于國(guó)家利益判斷的一種形式，但政策性文件并不具有穩(wěn)定性。例如，中央出臺(tái)文件暫緩部分涉企費(fèi)用的征收，或?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼，以幫助民營(yíng)企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。作為階段性的政策，地方政府及其部門不作為或者違法行使職權(quán)，是否屬于損害國(guó)家利益？筆者認(rèn)為，國(guó)家利益不等同于階段性政策，但可以由政策加以表現(xiàn)。因此，重大政策性文件中存在利益導(dǎo)向，或者存在具體的行政管理事項(xiàng)，也應(yīng)作為國(guó)家利益認(rèn)定過(guò)程中的參照要素之一。最后，利益可訴性的判斷。如果不具有可訴性，同樣不能視為行政公益訴訟中的國(guó)家利益。具體應(yīng)當(dāng)考慮因素包括，存在明確的被告行政機(jī)關(guān)，存在具體的訴訟請(qǐng)求與請(qǐng)求事項(xiàng)，利益具有保護(hù)的可行性和可期待性。例如，在此次“新冠肺炎”疫情期間，某市政府因?yàn)椴糠汁h(huán)節(jié)的差錯(cuò)，導(dǎo)致疫情向全國(guó)其他城市擴(kuò)散。雖然疫情的擴(kuò)散損害了國(guó)家利益，但對(duì)于利益的保護(hù)已經(jīng)超出了一個(gè)地方政府的能力范圍，改由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮，判決其保護(hù)利益已不具有現(xiàn)實(shí)的可行性。防控疫情仍然屬于保護(hù)國(guó)家利益，但已經(jīng)不屬于行政公益訴訟制度下的國(guó)家利益。值得注意的是，國(guó)家利益是一個(gè)不斷更新、調(diào)整修正的動(dòng)態(tài)過(guò)程［23］，例如優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，扶持中小型企業(yè)，檢察機(jī)關(guān)也要有敏銳的政治嗅覺(jué)，及時(shí)維護(hù)國(guó)家利益。

（三）社會(huì)公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)

按照一般的判斷邏輯來(lái)看，社會(huì)公共利益的判斷應(yīng)首先判斷利益導(dǎo)向，利益導(dǎo)向既要考慮到法律、法規(guī)和規(guī)章的價(jià)值取向，也要考慮地方的特殊利益保護(hù)需要，如獨(dú)特的地貌、自然環(huán)境等等。但僅有利益導(dǎo)向的判斷，社會(huì)公共利益可能被地方臨時(shí)性政策或政績(jī)需要所覆蓋。因此，檢察機(jī)關(guān)還需要切實(shí)地考慮不特定受眾的導(dǎo)向，例如拆除占據(jù)河道的游樂(lè)場(chǎng)，搬遷城市唯一的生豬屠宰場(chǎng)是否符合更多群眾的切實(shí)利益，這都需要檢察機(jī)關(guān)的主觀判斷結(jié)果。利益導(dǎo)向和受眾導(dǎo)向并不能割裂判斷，需綜合判斷。在貴州省榕江縣人民檢察院訴栽麻鎮(zhèn)人民政府不依法履職一案中，如果單獨(dú)判斷受眾導(dǎo)向，居民改建村寨房屋，追求更加舒適的生活實(shí)際上更符合社會(huì)公共利益的要求。難點(diǎn)在于，具體行政管理事項(xiàng)判斷的不易、管理權(quán)限劃分的復(fù)雜，極大地影響了檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共利益的判斷，進(jìn)而也影響檢察建議的提出和行政公益訴訟的開(kāi)展。實(shí)踐當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)可能認(rèn)可客觀事實(shí)的存在，但卻認(rèn)為其不屬于行政管理事項(xiàng)，而否定其屬于行政公益訴訟范疇內(nèi)的社會(huì)公共利益，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由民事公益訴訟或者刑事附帶民事公益訴訟進(jìn)行處理。

筆者認(rèn)為，具體行政管理事項(xiàng)隨著時(shí)代性要求在變化，地域之間公益需求也呈現(xiàn)出差異。檢察機(jī)關(guān)僵化地采用客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，既影響自身對(duì)于公益真實(shí)存在的判斷，也限制區(qū)域范圍內(nèi)特殊公益保護(hù)的需求。依據(jù)客觀行政管理事項(xiàng)存在的可能，結(jié)合主觀能動(dòng)的思維加以判斷，放寬對(duì)于社會(huì)公共利益復(fù)雜的判斷標(biāo)準(zhǔn)，反而容易破解行政公益訴訟中社會(huì)公共利益認(rèn)定的難題。應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共利益存在自主的判斷，即檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為存在行政公益訴訟中社會(huì)公共利益受損的情形，可以向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，向人民法院提出行政公益訴訟。相應(yīng)的，行政機(jī)關(guān)可以在檢察建議的回復(fù)或行政公益訴訟的答辯中，明示或默示該項(xiàng)公益的存在，也可以提出反對(duì)理由及意見(jiàn)。檢察機(jī)關(guān)如認(rèn)可，則撤回檢察建議或訴訟請(qǐng)求；如不認(rèn)可，最終交由法院進(jìn)行裁決，間接增加行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（四）國(guó)家或社會(huì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用流程

現(xiàn)有《行政訴訟法》第25 條的條文不再大調(diào)整的前提下，可以通過(guò)司法解釋的形式，部分羅列國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的具體內(nèi)容，用于指導(dǎo)行政公益訴訟的提出。站在實(shí)踐的角度，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)啟始于履職過(guò)程中客觀事實(shí)的發(fā)現(xiàn)，并非出于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如果因監(jiān)督行政機(jī)關(guān)而發(fā)現(xiàn)客觀事實(shí)，一方面履職和監(jiān)督的關(guān)系將會(huì)出現(xiàn)混淆，另一方面，也存在突破《憲法》規(guī)定的“法律監(jiān)督”職責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)確定的客觀事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)初步區(qū)分其可能屬于國(guó)家利益，還是社會(huì)公共利益。如認(rèn)為其可能屬于國(guó)家利益，則進(jìn)一步判斷其是否符合國(guó)家利益導(dǎo)向，是否可歸屬于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章或重大政策性文件規(guī)定的行政管理范疇。如果可歸屬于該等范疇，最后確定其是否具有可訴性。檢察機(jī)關(guān)如果判斷該項(xiàng)事實(shí)的可能屬于社會(huì)公共利益，則依次確定其利益導(dǎo)向、受眾導(dǎo)向、行政性特征、可訴性特征和地域性差異。如果無(wú)法確定其行政性特征，即不確定是否屬于行政管理事項(xiàng)范疇，或者是否與管理范疇存在部分差異，則可以選擇進(jìn)入行政公益訴訟的訴前和訴訟程序，行政機(jī)關(guān)如果明示或者默示其屬于行政公益范疇，則法院無(wú)需單獨(dú)據(jù)此做出裁判。如行政機(jī)關(guān)明確表示反對(duì)，法院應(yīng)根據(jù)自身中立的地位，判斷其是否屬于社會(huì)公共利益的范疇。

進(jìn)入2019 年以來(lái)，行政公益訴訟案件的數(shù)量有所下降。熱潮過(guò)后，行政公益訴訟面臨著新的發(fā)展瓶頸，制度上的進(jìn)一步細(xì)化與完善成為突破瓶頸的關(guān)鍵。已有的實(shí)踐案例表明，國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的認(rèn)定在實(shí)踐中一直處于較為弱化的狀態(tài)，并且圍繞著傳統(tǒng)公益的范疇難有突破，在新形勢(shì)下有新的作為仍有障礙。明確行政公益訴訟中國(guó)家或社會(huì)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)了行政公益訴訟存在的公益基礎(chǔ)，擴(kuò)大了行政公益訴訟實(shí)踐中的應(yīng)用范圍的同時(shí)，也厘清公益受損的對(duì)象，間接優(yōu)化了行政公益訴訟的流程。但有關(guān)于公益，尚存在的問(wèn)題也不容忽視，例如公益沖突的現(xiàn)象該如何妥善解決，還有待進(jìn)一步研究。

［注釋］：

①根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截止到2019年12月31日，全國(guó)行政公益訴訟裁判文書共計(jì)1343份，并且集中在2016年、2017年和2018年，進(jìn)入2019 年后，各地有關(guān)行政公益訴訟的裁判文書顯著減少（案例檢索路徑：中國(guó)裁判文書網(wǎng)，https：//wenshu.court.gov.cn，最后訪問(wèn)時(shí)間2020年3月18日）。另一方面，理論研究方面，也從過(guò)去開(kāi)放式的整體制度建構(gòu)探討，轉(zhuǎn)為某一項(xiàng)具體制度的討論，如涉及“起訴期限”的探討，參見(jiàn)施立棟：《論行政公益訴訟的起訴期限》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第77頁(yè)。涉及“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定，參見(jiàn)張旭勇：《行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2020 年第1 期，第67 頁(yè)；魏瓊、梁春程：《行政公益訴訟中“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》，載《人民檢察》2019 年第18 期，第61 頁(yè)；李明超：《論行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”的認(rèn)定規(guī)則》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020 年第3 期，第275 頁(yè)。又如有關(guān)舉證責(zé)任和調(diào)查取證的問(wèn)題，參見(jiàn)章劍生：《論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2020 年第1 期，第52 頁(yè)；關(guān)保英：《檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)享有取證權(quán)》，載《法學(xué)》2020年第1期，第108頁(yè)。

②參見(jiàn)：山東省招遠(yuǎn)市人民法院（2018）魯0685 行初27 號(hào)判決書；山東省威海市中級(jí)人民法院（2019）魯10 行終73 號(hào)判決書；?？诤Ｊ路ㄔ海?019）瓊72行初20號(hào)判決書。

③參見(jiàn)安徽省全椒縣人民法院（2019）皖1124行初3號(hào)判決書；安徽省宿州市埇橋區(qū)人民法院（2019）皖1302行初7號(hào)判決書；福建省南平市延平區(qū)人民法院（2018）閩0702行初25號(hào)判決書；河北省邯鄲市峰峰礦區(qū)人民法院（2019）冀0406行初97號(hào)判決書；河北省邯鄲市峰峰礦區(qū)人民法院（2019）冀0406 行初98 號(hào)判決書，福建省泉州市鯉城區(qū)人民法院（2017）閩0502 行初178 號(hào)判決書，等。

④參見(jiàn)：安徽省壽縣人民法院（2018）皖0422行初2號(hào)判決書；安徽省淮南市中級(jí)人民法院（2018）皖04行終69號(hào)判決書。

⑤如：內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗人民法院（2018）內(nèi)2921 行初30 號(hào)判決書；陜西省西鄉(xiāng)縣人民法院（2017）陜0724 行初1 號(hào)判決書；湖北省隨州市曾都區(qū)人民法院（2018）鄂1303行初51號(hào)判決書。

⑥如：陜西省留壩縣人民法院（2016）陜0729行初2號(hào)判決書；安徽省和縣人民法院（2018）皖0523行初43號(hào)判決書。

⑦參見(jiàn)：陜西省留壩縣人民法院（2016）陜0729行初2號(hào)判決書。

⑧參見(jiàn)：云南省鎮(zhèn)康縣人民法院（2017）云0924行初2號(hào)判決書。

⑨《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第44條：“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書；（二）國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料。”

⑩《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第22條，“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本；（二）被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料；（三）檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料?！?/p>

?參見(jiàn)：貴州省黎平縣（2019）黔2631行初7號(hào)判決書。