建議用碳排放的雙控指標替代能耗的雙控指標
——全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、中國發(fā)展研究基金會副理事長 劉世錦在 2021 中國國際金融年度論壇上的發(fā)言

碳達峰碳中和目標提出以后，對國內(nèi)外產(chǎn)生的影響很大，這既是中國作為一個負責任大國應該對國際社會承擔的責任，更體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。簡單地說，這個轉(zhuǎn)型并不是別人讓我們轉(zhuǎn)，而是我們自己必須要轉(zhuǎn)。分步實現(xiàn)碳達峰碳中和目標將會對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來廣泛深刻和長遠的影響。概而言之，這將會帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，將會提供一個重大的技術(shù)創(chuàng)新和投資機遇，一場配套的制度變革和創(chuàng)新，一次生活方式、生產(chǎn)方式、發(fā)展理念發(fā)展方式的系統(tǒng)性重大變革。

我想結(jié)合近一段時間我們調(diào)研看到的情況和在落實雙碳目標過程中出現(xiàn)的情況，討論三個問題。

第一，減碳不能單打一，而應該從我國現(xiàn)階段國情出發(fā)，堅持降碳、減污、增綠、增長四位一體協(xié)同推進。因為中國總體上還是發(fā)展中國家，我們與發(fā)達國家有重要區(qū)別。發(fā)達國家已經(jīng)度過了工業(yè)化的高峰期，所謂碳已經(jīng)達峰了，污染的問題基本上也解決了。因為發(fā)達國家主要以服務業(yè)為主，生態(tài)環(huán)境總體上比較好，特別重要的是，發(fā)達國家經(jīng)濟已經(jīng)進入成熟區(qū)。簡單說，“蘋果已經(jīng)熟了，你讓它高增長也增長不起來?！钡侵袊遣灰粯拥模覀兂颂嫉膯栴}之外，環(huán)境污染生態(tài)破壞問題依然突出。更重要的是，我們有必要也有潛力繼續(xù)保持較快的經(jīng)濟增長。

有些同志會問，“這樣說會不會影響降碳？”不會，這只會增強降碳，不會減弱。我舉個例子，比如經(jīng)濟學的外部性問題，碳減排和常規(guī)污染物治理的外部性有很大的區(qū)別。比如，酒店要排出一些受到污染的水或者空氣，治理污染壓力很大，周邊的老百姓要求治理的積極性很高。但是碳減排成本是自己的，好處是全世界的，所以一般而言大家積極性都不高。碳減排和常規(guī)污染物的減排具有同源性，同樣的污染物，既排碳也排常規(guī)污染物。從深圳的經(jīng)驗來講，同源性達到百分之七八十以上。降碳治污、協(xié)同治理實際是用治污比較高的積極性來帶動積極性相對比較低的減碳，利用同源性把這兩件事情同時推進。我們注意到，在深圳的協(xié)同治理處理得相當好。再比如，生態(tài)修復、植樹造林可以增加碳匯，而碳匯可以中和碳排放。更重要的是，綠色增長，特別是發(fā)展綠色技術(shù)，大力促進高生產(chǎn)率、低排放或者零排放低成本的綠色技術(shù)的創(chuàng)新和推廣，既能促進經(jīng)濟增長，也有利于降碳減污增綠。

第二，減碳不能搞“運動式”。近期中央財經(jīng)委會議指出不能搞運動式減碳。最近，我到地方調(diào)研。地方的一些領(lǐng)導同志反映最近短期的減排壓力很大，甚至影響到了短期的經(jīng)濟增長，也有些報道講有些地方為了完成減排指標拉閘限電，現(xiàn)在還是夏天有些地方空調(diào)都開不了了，這種情況不普遍，只是個別情況，但是需要關(guān)注，因為這反映了一種傾向。還有一種情況，現(xiàn)階段我們推動減排主要采取的還是由上而下、層層分解任務目標，用行政性手段實施。當然有些同志說咱們又沒有別的辦法，短期來看只能如此，找不到什么更好的辦法。這條辦法的優(yōu)點是短期內(nèi)行動比較快，也可能取得成效，但問題是指標分配是否合理，還有搭便車實施成本較高，平衡性較差等等。

我們應該明確實現(xiàn)碳達峰碳中和目標關(guān)鍵是用綠色技術(shù)替代傳統(tǒng)技術(shù)，要減少碳排放，而不是減少生產(chǎn)能力，不是降低增長速度，更不是在不具備綠色技術(shù)的情況下人為打亂正常的供求秩序。在這個過程中，一定要遵循綠色轉(zhuǎn)型規(guī)律和市場規(guī)律，否則很可能好事不一定能辦好。通常我們講破舊立新，舊的不去，新的不來，但是在綠色轉(zhuǎn)型這件事情上我以為應該是新的不來，舊的不去，這就是最近財經(jīng)委會議中特別強調(diào)的“先立后破”，我們著眼點還是要放到形成新的綠色供給能力上，確保產(chǎn)業(yè)供給安全的前提下實現(xiàn)平穩(wěn)地轉(zhuǎn)化。

第三，減碳不能指標錯位。近期有一個有爭議，即用能耗總量和強度雙控的指標實現(xiàn)雙碳目標是否合理有效。我們到地方上做調(diào)研，目前地方為了實現(xiàn)雙碳目標，抓手就是能耗的雙控。提出能耗雙控的指標是為了鼓勵節(jié)能，提高能效，限制過度用能，以盡可能少的能源消耗支持經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，這個初衷無疑是正確的，但是對于實現(xiàn)雙碳目標有兩個問題需要討論。

一個問題是節(jié)能并不等同于減碳，同樣的能源消耗既可以是高碳的也可以是低碳甚至零碳的，我們的目標是在保證必要能源供應的前提下通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，用低碳或者零碳能源替代高碳能源，逐步降低碳的含量。我們國家目前人均收入水平剛過 1 萬美元，到2035 年根據(jù)我們的規(guī)劃，我們要達到中等發(fā)達國家的人均收入水平（按現(xiàn)價美元算 3 萬多美元甚至 4 萬美元左右）——1 萬美元到 3、4 萬美元，我們還有相當大的增長空間。其中包括我們的人均能耗，特別是人均電耗，還有較大的增長空間。所以如果能源控制總量控制不當，制約了應有的經(jīng)濟增長速度，同樣不符合發(fā)展的初衷。

另外一個問題是撇開碳排放和常規(guī)污染物排放等問題，能耗總量和強度控制到底是用什么辦法來處理比較好，是用行政性的辦法還是用市場的辦法。在這種情景下能耗雙控指標實際上是一個成本控制的問題，因為包括能源在內(nèi)的投入品到底如何用、用多少，只有作為當事人的企業(yè)才有可能搞清楚做出正確決策，政府在宏觀層面是很難把握得住的。舉例來說，近年來光伏發(fā)電成本已經(jīng)相當?shù)土耍绻硞€企業(yè)用這類綠電生產(chǎn)一種高技術(shù)含量附加價值的產(chǎn)品，它即便能耗高一點，但因為產(chǎn)生的效益更好，算總賬還是合算的。

我們建議加快創(chuàng)造條件，用碳排放的雙控指標（碳排放總量和強度控制指標）來替代能耗的雙控指標（能耗總量和強度雙控），以更好地服務于實現(xiàn)雙碳目標。當然能耗雙控指標還是有用處的，可以作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一個評價分析指標。剛才我講了目前實現(xiàn)雙碳目標過程中遇到的問題，但是我們還需要看得更遠一點。從如何應對上述問題和挑戰(zhàn)出發(fā)，當前和今后相當長一段時間應當著力抓好一些對綠色轉(zhuǎn)型打基礎(chǔ)利長遠的工作。

所以下一步重點是要推動兩個創(chuàng)新：一個是技術(shù)創(chuàng)新，再一個是制度創(chuàng)新。實現(xiàn)碳達峰和碳中和從根本上來講要靠綠色技術(shù)驅(qū)動，要大規(guī)模系統(tǒng)性的換技術(shù)，也就是用綠色的技術(shù)把那些不太綠的技術(shù)（灰色的、黑色的技術(shù)）和非綠色的技術(shù)換下來。這些綠色技術(shù)，我提了三個目標：它應該是高技術(shù)含量和高生產(chǎn)率的；少排放或者零排放的；與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比一定要有相當強的競爭力，成本低的。所以要實現(xiàn)這三條，有些同志講可能很難，其實是可以做到的。

以光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，如果在十年前說光伏發(fā)電和燃煤發(fā)電成本有競爭大家可能感覺不現(xiàn)實，但是在過去十年的時間里光伏發(fā)電的成本降低了 80%～90%，現(xiàn)在成本已經(jīng)低于傳統(tǒng)的燃煤發(fā)電了。我聽有些業(yè)內(nèi)人士講今后幾年時間光伏發(fā)電的成本還有可能有較大幅度地降低，所以我剛才講的那三個目標是有可能實現(xiàn)的，這是下一步我們創(chuàng)新的重點。過去主要是提高生產(chǎn)率，以后重點是低碳零碳、低成本，創(chuàng)新可以做出很多我們過去認為很難做到，甚至做不到的事情，所以重心是要發(fā)生轉(zhuǎn)變的。

講技術(shù)創(chuàng)新首先是要推廣那些已經(jīng)成熟應用以后能夠產(chǎn)生明顯的社會效益和經(jīng)濟效益的技術(shù)，同時要加快形成激勵綠色技術(shù)創(chuàng)新推廣的體制機制和政策環(huán)境，過去講綠色創(chuàng)新和經(jīng)濟增長的關(guān)系，我們一般認為這兩者之間是相互沖突的，比如有些同志講現(xiàn)在開始環(huán)保、綠色發(fā)展，可能會影響經(jīng)濟增長，這個情況過去確實發(fā)生，因為我們過去的綠色技術(shù)、綠色創(chuàng)新重點是在做減法，主要是清除污染，下一步綠色技術(shù)重點是做加法和乘法，比如低碳和零碳的新技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，有研究認為會帶來百萬億級別的聚集量投資，這個增長空間我們不搞綠色發(fā)展是不可能有的。

關(guān)于制度創(chuàng)新，我想提出一個基本問題。在綠色發(fā)展中，市場要不要、能不能起作用，特別是起一個決定性作用。目前來看，客觀地說還做不到，還有相當大的距離，但是隨著我們進入碳中和目標下的綠色轉(zhuǎn)型期以后，我們必須要做體制轉(zhuǎn)型，我們應該而且通過努力有可能形成由市場起決定性作用的這樣一個微觀基礎(chǔ)，制度創(chuàng)新需要做的事情很多，一項基礎(chǔ)性工作就是要建立碳賬戶和綠色責任賬戶，首先是要推動碳核算和生態(tài)核算，我特別強調(diào)核算是綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，不論是行政性的辦法還是市場性的辦法，前提是把賬要算清楚，而且要有一套科學的算證方法，這件事情很重要，很緊迫，迄今仍然是一大短板，但是目前沒有引起足夠的關(guān)注。碳排放的雙控指標目前實現(xiàn)起來也是有難度的，原因在缺少一個必要的核算基礎(chǔ)。

發(fā)展綠色金融面臨的一個突出問題是綠色的標準問題，何為綠色，很大程度上也是綠色核算的問題。我以為目前綠色核算方面的重視程度和研究進展顯然不適應綠色金融發(fā)展的需要，所以下一步我們在碳核算生態(tài)核算的基礎(chǔ)上，第一步先建立起碳的賬戶和生態(tài)賬戶，再形成包括碳減排、常規(guī)污染物防治、生態(tài)修復和經(jīng)濟增長四個要素在內(nèi)的各級政府包括國家省市區(qū)、各個企業(yè)、每個人在內(nèi)的綠色賬戶，確定承擔的綠色責任，從經(jīng)濟學的角度就是界定產(chǎn)權(quán)和責任，這是市場起作用的基礎(chǔ)。各人自掃門前雪，這個世界就會很清潔，應該鼓勵各地積極開展這方面的探索創(chuàng)新。通過綠色責任賬戶把國家的碳中和目標分解落地，推動綠色轉(zhuǎn)型，扎實有效地取得進展。