農(nóng)村宅基地管理存在的問題及對(duì)策

楊東

摘要：農(nóng)村宅基地制度在我國(guó)生產(chǎn)力水平驅(qū)動(dòng)和城市融合發(fā)展的推動(dòng)下，在國(guó)家制度的頂層設(shè)計(jì)和基層利益者的訴求中進(jìn)行改革。改革進(jìn)程中面臨宅基地所有權(quán)主體虛化、宅基地市場(chǎng)存在大量隱形流轉(zhuǎn)、宅基地管理制度缺失等現(xiàn)實(shí)困境，基于此提出宅基地制度的產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)要素配置健全、綜合試點(diǎn)有效集成的破解路徑等措施，為農(nóng)民居有所住和農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)提供保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;管理;問題;對(duì)策

引言

農(nóng)村宅基地屬于本集體成員集體所有，符合農(nóng)村宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)村居民可向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)，用于建造農(nóng)房及附屬生產(chǎn)生活設(shè)施。農(nóng)村宅基地制度是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，對(duì)于保障農(nóng)民安居樂業(yè)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。

1農(nóng)村宅基地制度的動(dòng)力因素

農(nóng)村宅基地承擔(dān)著農(nóng)民的基本居住功能，為農(nóng)民安居樂業(yè)提供基本保障。在宅基地市場(chǎng)化改革和農(nóng)業(yè)人口市民化的發(fā)展中逐漸凸顯宅基地財(cái)產(chǎn)功能，生產(chǎn)力推動(dòng)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，國(guó)家制度頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌規(guī)劃與基層利益者的訴求，成為農(nóng)村宅基地制度改革的動(dòng)力因素。生產(chǎn)力的驅(qū)動(dòng)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推動(dòng)生產(chǎn)力是制度變遷的原動(dòng)力和第一推動(dòng)力，生產(chǎn)關(guān)系是生產(chǎn)力的發(fā)展形式，分工是社會(huì)發(fā)展過程中影響生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的重要力量，分工的出現(xiàn)促進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)工具的發(fā)明和使用?？茖W(xué)技術(shù)在生產(chǎn)力的各個(gè)因素中占有核心地位，是第一生產(chǎn)力。

2當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理存在的問題

2.1宅基地所有權(quán)主體虛化

宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，理論上農(nóng)村集體組織是宅基地使用制度創(chuàng)新的主體和管理監(jiān)督的主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度體系的重要組成部分，是農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的所有者，是集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體，也是農(nóng)村土地制度的母體。自土地改革以來，農(nóng)村互助組、初級(jí)合作社、中級(jí)合作社再到高級(jí)合作社，以及改革開放以來要素配置中的各項(xiàng)制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都參與其中。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是歷史沿革而來，目前對(duì)其只有從法律上提起但缺乏法律概念。農(nóng)村集體組織對(duì)宅基地的所有權(quán)，在此基礎(chǔ)上賦予其“法人”地位，由于農(nóng)村宅基地制度的不完善和不規(guī)范，農(nóng)村集體出現(xiàn)主體被弱化的現(xiàn)象。我國(guó)宅基地不允許跨集體流轉(zhuǎn)，而村集體作為流轉(zhuǎn)的委托代理人，與代理人之間的信息和交易不對(duì)稱性，其中有某些利益被違規(guī)占有，造成對(duì)農(nóng)戶的利益損害，長(zhǎng)期可能會(huì)發(fā)生宅基地治理亂象。需要宅基地制度改革降低制度實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)。

2.2農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的變化，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工;農(nóng)民子女升學(xué)或進(jìn)城工作;20世紀(jì) 80 年代國(guó)家實(shí)施了嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，農(nóng)村人口出生率降低等導(dǎo)致農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期閑置現(xiàn)象存在。從某省 2020 年 8 月份調(diào)查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，以 2 年以上無(wú)人居住或長(zhǎng)期無(wú)人居住為標(biāo)準(zhǔn)，全省閑置宅基地（包括閑置農(nóng)房）共計(jì) 20.8 萬(wàn)宗，占宅基地總量的 4.14%;尤其是河西地區(qū)，許多村（鎮(zhèn)）進(jìn)城買房的農(nóng)村居民所占比例高達(dá) 60%，農(nóng)民夏季回村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，冬季進(jìn)城生活，農(nóng)房季節(jié)性閑置達(dá)50%以上，長(zhǎng)期閑置宅基地占比 6%～10%。

2.3一戶多宅”和超標(biāo)準(zhǔn)建房現(xiàn)象普遍存在

隨著農(nóng)村生活環(huán)境的改善和農(nóng)民收入的不斷增加，受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念的影響，農(nóng)民改善居住條件的積極性日益高漲，農(nóng)村建房熱持續(xù)不斷。由于農(nóng)村宅基地審批環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)，不適應(yīng)農(nóng)民建房隨時(shí)性和零散性的特征，致使農(nóng)民建房邊報(bào)邊建、未批先建、亂占濫用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，占用基本農(nóng)田建房、“一戶多宅”和超面積建房等現(xiàn)象較為普遍，圍繞公路集鎮(zhèn)建房、為了城市拆遷補(bǔ)償建房等無(wú)序建房問題突出。同時(shí)，近年來開展了移民搬遷、集中搬遷、插花搬遷等，農(nóng)戶搬遷后舊宅不拆除的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致違法用地與宅基地閑置并存，農(nóng)村宅基地“一戶多宅”和超標(biāo)準(zhǔn)建房現(xiàn)象普遍存在。

2.4農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地管理力量薄弱

新一輪機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)村宅基地由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，具體工作由農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門承擔(dān)。從全國(guó)大部分地方來看，機(jī)構(gòu)改革之前市縣自然資源部門（原國(guó)土資源部門）承擔(dān)農(nóng)村宅基地管理職能的包括確權(quán)登記、用途管制、空間規(guī)劃編制和監(jiān)督、行政審批服務(wù)、法制執(zhí)法等多個(gè)科室（股室），且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)有自然資源所。但近年來市縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門持續(xù)弱化，尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)沒有農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和人員。機(jī)構(gòu)改革后，大部分地區(qū)只是將農(nóng)村宅基地管理與改革職能從自然資源部門劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，但并沒有編制和人員的劃轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承接農(nóng)村宅基地管理與改革工作面臨著機(jī)構(gòu)不健全、人員不穩(wěn)定、專業(yè)能力不足等突出問題。

3 做好當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理工作的對(duì)策與建議

3.1完善農(nóng)村宅基地制度的產(chǎn)權(quán)明晰

農(nóng)村宅基地首要的功能是住宅功能，是一種福利性質(zhì)的基本保障。土地要素相對(duì)價(jià)格上升，土地資源稀缺，產(chǎn)權(quán)就會(huì)愈得到重視。明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村最大的生產(chǎn)力。我國(guó)宅基地制度的權(quán)利主體不完善，權(quán)利不明確，權(quán)能關(guān)系不系統(tǒng)，權(quán)益關(guān)系保障不足。因此，明晰農(nóng)村宅基地制度的產(chǎn)權(quán)主體?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定宅基地歸農(nóng)村集體所有，沒有對(duì)農(nóng)村集體進(jìn)行法律界定。農(nóng)村集體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村委會(huì)、村民小組等。主體不明確，宅基地制度的產(chǎn)權(quán)不明晰，可能會(huì)造成宅基地所有權(quán)主體的虛化問題，不利于宅基地的流轉(zhuǎn)、使用和處分以及宅基地制度的進(jìn)一步改革。因此，要完善農(nóng)村宅基地主體相關(guān)政策和法律。

3.2加快農(nóng)村閑置宅基地盤活利用

農(nóng)村宅基地是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要資源，也是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)。盤活并利用好農(nóng)村閑置宅基地，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、提高土地利用率、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的重要手段。要通過政策引導(dǎo)、項(xiàng)目扶持，重點(diǎn)利用集中連片或整村閑置的住宅，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的民宿文化、鄉(xiāng)土風(fēng)情、農(nóng)事體驗(yàn)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，引導(dǎo)社會(huì)多方參與、合作共贏。鼓勵(lì)宅基地閑置的農(nóng)戶采取自主開發(fā)、出租利用、合作經(jīng)營(yíng)等方式將其盤活利用。

3.3突出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)攬作用

長(zhǎng)期以來，由于城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的割裂，鄉(xiāng)村規(guī)劃嚴(yán)重滯后，隨意開發(fā)和無(wú)序建房導(dǎo)致了土地資源的閑置和浪費(fèi)，制約了鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善和人民生活水平的提升。因此，要以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，提升鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的前瞻性、適用性和預(yù)見性，科學(xué)劃定功能區(qū)域，合理布局農(nóng)業(yè)空間，有序確定開發(fā)時(shí)序，嚴(yán)格控制無(wú)序開發(fā)和隨意建房，，以“一張規(guī)劃”為藍(lán)圖統(tǒng)攬村莊建設(shè)和發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)：

農(nóng)村是我國(guó)發(fā)展的主要問題，農(nóng)村發(fā)展的主體是農(nóng)民，農(nóng)民的主要問題是土地問題。宅基地是農(nóng)村土地的棘手問題，是深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵。探索宅基地制度改革是國(guó)家發(fā)展大勢(shì)所趨，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、保障國(guó)家和社會(huì)秩序穩(wěn)定良好的關(guān)鍵，農(nóng)村宅基地制度改革有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，推進(jìn)村莊現(xiàn)代化規(guī)劃，保障農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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