丹麥針對稀缺資源發(fā)出“禁采令”

莊嘉

2021年9月17日，丹麥格陵蘭新一屆政府對外正式宣稱，“計(jì)劃通過地方性法規(guī)的形式禁止鈾、釷等稀缺礦物資源的開采，并準(zhǔn)備叫?？仆邇?nèi)灣礦的開發(fā)”。

科瓦內(nèi)灣礦由澳大利亞礦業(yè)公司格陵蘭礦業(yè)擁有，位于格陵蘭南部庫雅雷克市的一個(gè)城鎮(zhèn)納薩克附近。該礦含有大量稀土金屬，但也含有放射性鈾。當(dāng)?shù)厝藫?dān)心，如果開采，可能會(huì)損害該國脆弱的環(huán)境。

格陵蘭政府在今年4月發(fā)起反對開發(fā)科瓦內(nèi)灣礦的運(yùn)動(dòng)后上臺執(zhí)政。該政府格陵蘭礦產(chǎn)資源部部長納賈·納撒尼爾森在首府努克接受路透社采訪時(shí)表示：“我們所知道的是，納薩克及其周邊地區(qū)的本底（天然放射性環(huán)境對測量的貢獻(xiàn)）輻射相當(dāng)高，這意味著該項(xiàng)目將與即將出臺的鈾礦零容忍政策相沖突。”因此，將禁止對鈾濃度高于100ppm的礦床進(jìn)行勘探。

據(jù)悉，“科瓦內(nèi)灣礦”含有大量稀土等稀缺礦物資源，堪稱世界上最大的稀土礦藏之一。這一消息意味著坐擁世界上最大的未開發(fā)金屬礦床的格陵蘭將關(guān)閉稀土等稀缺礦物資源開采的大門，這或?qū)θ蚋呖萍肌儡娛?、清潔能源、精密醫(yī)療等諸多依賴于稀缺礦物資源的領(lǐng)域發(fā)展帶來重大影響。

21世紀(jì)以來，稀土元素、稀有金屬等稀缺資源的開采始終是世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)。一方面，利用稀缺礦物冶煉、分離、提取、制取、融合形成的放射性同位素，被廣泛應(yīng)用于鋼鐵、機(jī)械、儀器、食品加工、地質(zhì)勘查、農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)等民生領(lǐng)域;另一方面，在軍事領(lǐng)域相關(guān)稀缺資源常常被用于制造核武器、艦艇、導(dǎo)彈的燃料。鈾、釷等稀缺元素聚集形成的礦產(chǎn)資源已經(jīng)演變?yōu)閲覍用娴膽?zhàn)略性資源，其開發(fā)、生產(chǎn)、利用、衍生往往關(guān)乎一個(gè)國家、區(qū)域的核政策、核能力和核儲備，不少國家在稀缺礦物資源開采政策上經(jīng)歷了“先松、后緊、再禁”的階段。

以美國為例。2021年4月，美國政府公布耗資2萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案，提出撥款150億美元用于稀土元素冶煉、分離等多個(gè)稀缺資源控制項(xiàng)目。但不同于前期的多頭、多領(lǐng)域開發(fā)，如今的美國政府更看重對本土稀缺資源的保護(hù)、管制與儲備。效仿歐盟國家，美國政府也將“稀土資源”列入關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源清單中，明示其為不可或缺的稀有戰(zhàn)略性物資。

不僅僅是稀土資源，根據(jù)美國政府對外公布的清單，“稀土資源只是所列35種關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源中的一類”。另據(jù)華盛頓“戰(zhàn)略與國際研究中心”（CSIS）能源安全與氣候變化項(xiàng)目高級研究員對媒體所言，“除了稀土以外，美國政府對其他關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源實(shí)際上也給予了高度重視”。2021年3月，美國第46任總統(tǒng)拜登就下令對美國的關(guān)鍵供應(yīng)鏈進(jìn)行審查，其中包括所有35種關(guān)鍵礦產(chǎn)資源。

值得注意的是，美國對稀缺資源奉行的保護(hù)、管制與儲備政策，實(shí)際上是“禁采國內(nèi)稀缺資源”，但鼓勵(lì)進(jìn)口國外稀缺資源。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局的數(shù)據(jù)，“美國100%需要進(jìn)口的就多達(dá)14種”。拿銻資源來說，作為蓄電池、化學(xué)制品、半導(dǎo)體等領(lǐng)域的主要原材料，“銻”目前已經(jīng)成為比芯片還要珍貴的稀缺資源。高純度鈮鈷銻合金的誕生，令銻資源的應(yīng)用范圍擴(kuò)展至星際航行領(lǐng)域。因此，近年來美國政府高度重視銻資源開發(fā)利用，對其實(shí)施了嚴(yán)格的管制與儲備。由于銻存在稀缺性和不可再生性，美國政府禁止在境內(nèi)進(jìn)行開采，轉(zhuǎn)而向國外進(jìn)口銻資源。

與美國國內(nèi)“一刀切”關(guān)停稀缺資源開采不同的是，澳大利亞奉行的是“環(huán)保前置，開采后行”的理念。澳大利亞是世界鐵礦石、冶金煤、氧化鋁和鋁土礦主要出口國，黃金、動(dòng)力煤和液化天然氣出口排名世界第二，鈾和鋅產(chǎn)量世界第三，已經(jīng)成為全球礦產(chǎn)資源的重要供應(yīng)者。據(jù)“環(huán)球印象”發(fā)布的《澳大利亞礦產(chǎn)資源投資前景及風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，“2020年，澳大利亞礦產(chǎn)品出口額已持續(xù)增加達(dá)到2850億澳元”。可見，稀缺資源已成為澳大利亞發(fā)展經(jīng)濟(jì)的命脈。

一方面，不可否認(rèn)的是，澳大利亞采礦業(yè)的監(jiān)管在州與聯(lián)邦層面存在立法、標(biāo)準(zhǔn)以及程序的不統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，單單石油業(yè)開采，澳大利亞就約有150部法規(guī)和50個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管石油工業(yè)。但實(shí)際上，澳大利亞的采礦批準(zhǔn)和勘探開采是兩個(gè)完全獨(dú)立的審批事項(xiàng)。采礦批準(zhǔn)的前置條件是必須持有澳大利亞聯(lián)邦政府下屬的環(huán)保部的環(huán)評報(bào)告，否則一律不發(fā)放采礦許可證。

針對稀缺資源的“禁采令”并非丹麥獨(dú)創(chuàng)，美國、澳大利亞等國均已意識到稀缺資源保護(hù)的重要性。

另一方面，澳大利亞雖然在聯(lián)邦制的背景下，礦產(chǎn)資源管理權(quán)限主要在州一級，但是鈾礦等稀缺資源的管轄權(quán)由澳大利亞聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，并且所有稀缺資源的貿(mào)易政策也均由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。2020年，為了刺激因疫情影響的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，澳大利亞聯(lián)邦政府鼓勵(lì)投資礦產(chǎn)勘查新區(qū)，以發(fā)現(xiàn)新的勘查機(jī)會(huì)。但到了2021年，澳大利亞聯(lián)邦政府的側(cè)重點(diǎn)就直接變?yōu)榱讼∪辟Y源的保護(hù)，踐行環(huán)評優(yōu)于開采的政策主張。

綜上，針對稀缺資源的“禁采令”并非丹麥獨(dú)創(chuàng)。美國、澳大利亞等國均已意識到稀缺資源保護(hù)的重要性，在開采、進(jìn)口、保護(hù)等方面多措并舉。雖然舉措不盡相同，但是總體方向是一致的，就是對稀缺資源的戰(zhàn)略性意義具有了高度的認(rèn)可和重視。

從應(yīng)用價(jià)值和發(fā)展前景角度，稀缺資源本身無疑具備巨大的能量。以氦資源為例。目前，氦氣在航空航天和國防技術(shù)、高科技制造、火箭發(fā)動(dòng)機(jī)測試、高精度焊接、商業(yè)潛水、粒子加速器中的磁體冷卻、光纖電纜和手機(jī)中半導(dǎo)體芯片的生產(chǎn)中至關(guān)重要。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局2021年對氦資源的評估，“全球氦氣資源總量約為519億立方米。其中，美國擁有206億立方米，占全球的40%;卡塔爾擁有101億立方米，占全球的19%;阿爾及利亞擁有82億立方米，占全球的16%;俄羅斯擁有68億立方米，占全球的13%”。據(jù)此，四國的氦資源總和占全球總量的88%。

四國中，美國、俄羅斯均通過立法明確了氦資源開采的法律規(guī)制。美國設(shè)立了“聯(lián)邦氦項(xiàng)目”，并由國會(huì)立法形成了《氦保護(hù)條例》《氦保護(hù)法修正案》，明確了氦資源保護(hù)的法制版圖，明文規(guī)定“針對氦氣豐度未能達(dá)到工業(yè)利用指標(biāo)的氣田，油氣公司必須回收氦氣，而對于還未使用完的氦氣，國家則直接收購注入氣田，進(jìn)行再次儲藏”。2018年時(shí)，氦氣更是被美國列入35種關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源。俄羅斯則積極推動(dòng)聯(lián)邦法律《氦法》與聯(lián)邦規(guī)劃《俄羅斯的氦》的制定，不僅將氦氣作為重要的戰(zhàn)略資源，更是直接限制氦氣的出口。

禁采令與環(huán)保評估的背后反映的是，全球以放射性礦物為代表的稀缺資源正瀕臨開采和利用的臨界點(diǎn)。一旦稀缺資源達(dá)到開采的峰值，短期內(nèi)人類將難以尋到替代性資源。換言之，就是人類在保護(hù)資源義務(wù)與利用資源權(quán)利層面面臨大量抉擇與博弈。

坐擁世界上最大的未開發(fā)金屬礦床的格陵蘭將關(guān)閉稀土等稀缺礦物資源開采的大門

在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、科技日新月異的今天，人類與自然的關(guān)系已經(jīng)處在失衡的邊界。稀缺資源賴以生存的礦床被勘探開發(fā)本身就是損傷地球土層，若適度開采，那么人類與自然還能處于一個(gè)相對平衡的狀態(tài)。若不能控制在合理范圍之內(nèi)或?qū)⒌厍虻南∪辟Y源耗盡，或許，丹麥格陵蘭政府對稀缺資源開發(fā)的“零容忍”政策并非通用的良策，但卻能再次喚起人類對自然、對稀缺資源的敬畏之心。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com