航電樞紐項目PPP模式政策探討

（交通運輸部規(guī)劃研究院，北京 100028）

0 引言

航電樞紐是以航運開發(fā)為主的渠化樞紐工程，同時具有一定發(fā)電收益，是我國中西部地區(qū)一類十分重要的航道建設(shè)項目，以往主要由政府和國有水運建設(shè)投資公司負責投資建設(shè)和運營。隨著我國投資體制改革深入推進，各地水運建設(shè)投資公司面臨商業(yè)化轉(zhuǎn)型壓力，其投入方式、回報要求、運行機制面臨重新審視，投資能力受到較大制約。利用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership,PPP） 模式吸引社會資本參與，推進部分航電樞紐項目，符合國家政策方向，也具有較強的可操作性，對加快中西部內(nèi)河水運建設(shè)具有重要現(xiàn)實意義，已有部分地區(qū)開始嘗試，但尚未大范圍應用。

當前，我國水運行業(yè)PPP 模式研究處于起步階段，具體到內(nèi)河水運領(lǐng)域的研究成果尚不豐富。劉金鑫等[1]歸納整理了近年來水運建設(shè)項目運用PPP 模式的案例，總結(jié)了建設(shè)、運營過程中的主要問題，包括政府兜底、風險防控不足等，并基于上述問題提出了完善建議。劉中興[2]基于日照某港口建設(shè)項目應用PPP 模式的實例，從政府扶持、制度建立、項目運作三方面探討了優(yōu)化應用的路徑。宋亮等[3]以山東水運建設(shè)為例，分析了現(xiàn)有投融資模式與內(nèi)河水運建設(shè)資金需求的矛盾，在此基礎(chǔ)上探討了內(nèi)河水運建設(shè)項目應用PPP模式的可行性。吳必南等[4]結(jié)合航電樞紐項目的經(jīng)濟特性分析了投融資中存在的問題，從資本投入政策、財政政策和法規(guī)制度等方面提出了政策建議?？傮w上看，盡管部分省份已在航電樞紐建設(shè)項目中探索應用PPP 模式，但現(xiàn)狀操作適用流程與基本建設(shè)管理程序的銜接尚無成熟經(jīng)驗，尤其缺少針對航電樞紐項目應用PPP 模式的深入研究。

本文在以往相關(guān)研究工作的基礎(chǔ)上，按照PPP 領(lǐng)域有關(guān)政策要求，結(jié)合航電樞紐項目技術(shù)經(jīng)濟特點，分析提出了新建、改擴建項目的具體運作模式，從充分發(fā)揮資金引導作用和創(chuàng)新出資模式等角度提出政府投資的政策建議，并對配套土地、上網(wǎng)電價、社會資本退出機制提出完善路徑，以期為航電樞紐項目應用PPP模式提供參考。

1 航電樞紐的特點及投融資現(xiàn)狀

1.1 航電樞紐的特點

航電樞紐是內(nèi)河航道的重要組成部分，一般位于規(guī)劃的國家高等級航道或區(qū)域性重要航道沿線，其主要功能是渠化航道、發(fā)展水運事業(yè)，屬于航運公共基礎(chǔ)設(shè)施[5]。與水利水電樞紐不同，航電樞紐在壩址選擇、水位銜接、樞紐總體布置、施工通航方案、建成后運行調(diào)度等環(huán)節(jié)，都必須優(yōu)先考慮航運需要，保障航運高效暢通[6]。

航電樞紐一般位于低山丘陵地區(qū)，發(fā)電水頭低、單位千瓦投資大，兩岸人口密集，庫區(qū)防護投入大，且在壩址選擇、水位銜接、樞紐總體布置、施工通航方案、建成后運行調(diào)度等環(huán)節(jié)，都必須優(yōu)先考慮航運需要，保障航運高效暢通，相比水電樞紐而言財務效益較差，為保障項目正常運行，其資本金比例明顯高于水電樞紐（見表1），大部分在40%以上。

表1 航電樞紐和水電樞紐資本金比例情況

1.2 航電樞紐的投融資現(xiàn)狀

目前，各省市航電樞紐建設(shè)管理體制不盡相同，具體項目投融資模式也各有特色，但總體上共性大于個性，可概括為“政府投資+企業(yè)運作+市場融資”，有的也吸收了社會資本參與投資和建設(shè)，具有以下主要特點：

（1）政府投資是資本金主要來源，且大部分由省級交通（港航）投資公司運作。除貴州、重慶個別項目外，已建和在建航電樞紐絕大部分位于國家高等級航道，交通運輸部按投資的一定比例給予資金支持，省政府安排一定交通建設(shè)資金投入，部分航電樞紐所在地市也投入一定資金，是項目資本金的主要來源。除松花江大頂子山樞紐等少數(shù)項目外，大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立省屬港航建設(shè)投資公司，具體負責航電樞紐項目投資、建設(shè)和運營。

（2）部分項目引入了水電企業(yè)等社會投資，又可分為交通控股、參股兩種方式。已建和在建航電樞紐項目，大部分為交通（港航）企業(yè)獨資，部分項目引入了其他企業(yè)投資。有的項目由交通部門控股，水電企業(yè)參股，如岷江犍為樞紐由交通部門控股51%、中電建和華電四川公司各持股20%。也有少量項目由水利水電公司控股、交通部門參股，如嘉陵江青居樞紐由華能集團控股55%、交通部門參股35%。

（3）多元化市場融資，主要依靠本項目收入還貸。航電樞紐項目投資額較大，建成后具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入。各地區(qū)在航電樞紐建設(shè)過程中均大量利用世界銀行、國內(nèi)政策性銀行、商業(yè)銀行等機構(gòu)貸款。有的還進一步拓展了企業(yè)債券、信托基金等融資渠道。但與國家叫停的地方政府融資平臺公司因承擔公益性項目建設(shè)舉借、主要依靠財政性資金償還債務的項目不同，航電樞紐主要依靠本項目收入還貸。

2 項目運作模式選擇

2.1 有關(guān)政策的基本要求

國家發(fā)展改革委和財政部出臺了大量PPP 相關(guān)政策，包括指導性文件、操作指南，與交通、水利等部門聯(lián)合發(fā)布的相關(guān)意見等，但尚無專門針對內(nèi)河水運的具體政策。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724 號）[7]，政府和社會資本合作（PPP）模式是指“政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系”，并將適用PPP 模式的項目分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性三種類型（見表2）。

表2 PPP具體方式和要求

2.2 分類確定具體運作模式

航電樞紐項目建成運行后擁有發(fā)電收益，具有一定的可經(jīng)營性，但如果完全市場化運作，由于財務效益較差，難以吸引社會資本投入，屬于比較典型的準經(jīng)營性項目。建議新建航電樞紐項目可采用建設(shè)-運營-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）、建設(shè)-擁有-運營（Build-Own-Operate,BOO）等模式推進，采取政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施。對于現(xiàn)有樞紐改造項目，可采用改造-運營-移交（Retrofit-Operate-Transfer,ROT）、改造-擁有-運營（Retrofit-Own-Operate,ROO）等模式推進。對于政府已投資建成的航電樞紐，可向社會資本轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)，盤活存量資產(chǎn)，用于其他水運建設(shè)項目。值得注意的是：通航建筑物是航電樞紐最核心的公益性資產(chǎn)，無論采取何種投融資模式，樞紐建成運行一定期限后，應將通航設(shè)施資產(chǎn)移交政府部門。

3 政府支持路徑分析

3.1 創(chuàng)新出資模式

航電樞紐雖然具有一定發(fā)電收益，但不能覆蓋成本。社會資本投資航電樞紐項目，如果缺少政府支持，無法實現(xiàn)合理回報。引入PPP 模式，雖然能夠起到拓寬資金渠道的效果，但并不意味著政府放棄投入責任，要防止少數(shù)地區(qū)對PPP 產(chǎn)生認識誤區(qū)，主要寄希望于社會資本，而放棄政府投入的職責。關(guān)鍵是按照PPP 模式要求，創(chuàng)新政府資金支持的方式。

一是以社會資本控股為主。目前，除貴州、重慶個別項目外，已建和在建航電樞紐絕大部分位于國家高等級航道，交通運輸部按投資的一定比例給予資金支持，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府安排一定交通建設(shè)資金投入，部分地區(qū)航電樞紐所在地市也投入一定資金，是項目資本金的主要來源。以四川嘉陵江和江西贛江的開發(fā)為例（見表3），政府資金大多通過投融資平臺控股、參股建設(shè)項目，但以控股項目居多。按照建設(shè)項目應用PPP 模式的發(fā)展趨勢，可更多鼓勵社會資本全資或控股，地方政府參股，以較少的資本金吸引社會資金，更好地發(fā)揮政府資金的引導作用。

表3 部分航電樞紐投資主體

二是探索特殊股權(quán)安排措施。為確保內(nèi)河水運項目應用PPP 模式的公共服務質(zhì)量，同時盡可能提高其對社會資本的吸引力，地方可積極探索引入特殊股權(quán)制度。例如，對于政府投入形成的純公益性資產(chǎn)（如船閘），可作為特殊股權(quán)，原則上不參與經(jīng)營性收入分配，或政府持有“金股”，不干涉日常運營，不要求收益分紅權(quán)，但在某些特殊事項上享有否決權(quán)。

三是拓展PPP 基金等支持方式。根據(jù)國家有關(guān)政策，各地區(qū)已紛紛設(shè)立PPP 發(fā)展基金，由政府、銀行、保險、信托等金融機構(gòu)共同出資，為應用PPP 模式的大型項目提供股權(quán)、債券等多種形式資金支持，有條件的航電樞紐項目可以爭取。此外，內(nèi)河水運建設(shè)任務繁重，航電樞紐項目較多的地區(qū)，也可嘗試創(chuàng)立主要用于內(nèi)河水運建設(shè)的PPP子基金。

3.2 配套土地政策

一是多種方式供應建設(shè)用地。項目用地的出讓方式將直接影響該項目的投資收益。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求，對應用PPP 模式的項目用地可以采取以下方式來降低土地獲得成本：（1）將土地直接劃撥給項目公司的方式；（2）通過內(nèi)部移交方式（土地作為國有資本作價入股，再通過股權(quán)協(xié)議重新對土地權(quán)屬進行分配）來降低項目公司獲得土地的成本；（3）通過國有出資人代表將土地出租給項目的方式。條件允許時，可對部分應用PPP 模式的航電樞紐項目用地采取劃撥方式或通過內(nèi)部移交的方式。對于需要招拍掛程序供地的，可以研究適當返還土地出讓金的可行性。

二是適當配置土地作為經(jīng)營性資源。與土地資源捆綁開發(fā)，通過“以豐補欠”實現(xiàn)項目的整體資金平衡和風險控制，是非經(jīng)營性項目實施PPP 的關(guān)鍵。如《國務院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2013〕33 號）[8]和《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）[9]分別針對鐵路建設(shè)項目和城市軌道交通項目的沿線土地開發(fā)和地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的捆綁開發(fā)問題做了規(guī)定。通過開發(fā)鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地、物業(yè)、商業(yè)、廣告等資源提高收益。對于流經(jīng)城市，與城市景觀、物流園區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)緊密結(jié)合的航電樞紐項目，可實施與周邊地產(chǎn)的捆綁開發(fā)，解決部分可行性缺口。與土地資源的捆綁開發(fā)需要對項目組合的合理性和可行性進行充分論證[10]，盡可能通過對交易方案的合理設(shè)計，實現(xiàn)項目收益對投資成本的全覆蓋或者大部分覆蓋。

3.3 完善電價政策

一是配合競價上網(wǎng)改革，完善上下游電站補償機制。航電樞紐較多的省份一般都是水電大省，上網(wǎng)電價往往參照水電上網(wǎng)標桿電價?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于完善水電上網(wǎng)電價形成機制的通知》（發(fā)改價格〔2014〕61 號）[11]提出“鼓勵通過競爭方式確定水電價格。創(chuàng)造條件逐步實行由市場競爭形成電價的機制。具備條件的地區(qū)可探索通過招投標等競爭方式確定水電項目業(yè)主和上網(wǎng)電價”“逐步統(tǒng)一流域梯級水電站上網(wǎng)電價。對同一投資主體在同一流域開發(fā)的梯級水電站實行統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價；對不同投資主體在同一流域開發(fā)的梯級水電站，在完善上下游電站補償機制基礎(chǔ)上，逐步實行統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價”。政策制定過程中，要充分考慮航電樞紐水頭較低、發(fā)電效益較差、通航要求更高，具有公益性的特點，給予適當補償[12]。

二是研究采取上網(wǎng)電價“船閘投資加成加價”政策?！逗降婪ā冯m然就通航建筑物建設(shè)責任提出了明確要求，但其資金保障問題仍未解決，成為制約現(xiàn)實發(fā)展的重要瓶頸。初步了解，部分地區(qū)曾提出按“船閘投資加成加價原則”[13]，在徑流式水電站標桿上網(wǎng)電價基礎(chǔ)上，核定航電樞紐上網(wǎng)電價的政策思路。該項政策充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌開發(fā)水資源的原則，為從根本上保障通航建筑物建設(shè)資金來源提供了較為可行的思路，值得借鑒（見表4）。

表4 國內(nèi)出臺航電樞紐上網(wǎng)電價的相關(guān)規(guī)定

3.4 明確退出機制

社會資本退出內(nèi)河水運的方式主要有以下兩種：（1）通過股權(quán)運作方式實現(xiàn)社會資本的退出；（2）特許經(jīng)營期滿按期退出[14]。對于航電樞紐項目PPP 模式，客觀上將以第二種方式為主，同時盡可能為社會資本創(chuàng)造通過第一種方式退出的條件。以贛江井岡山航電樞紐為例，項目總投資約42 億元，其中資本金占53.53%，由省港投集團和社會資本共同設(shè)立項目公司，其中省港投集團占股49%，社會資本方占股51%，收益主要來源于樞紐發(fā)電收入。在合作協(xié)議階段，對退出機制進行了明確約定，約定在項目合作期限（15年含建設(shè)期）滿后，按照合作協(xié)議約定將項目移交給省港投集團。具體到航電樞紐項目設(shè)置退出機制時，要始終堅持優(yōu)先保障公共利益，無論是社會資本的正常退出還是意外退出，政府均需要有一整套完整的運行機制，在合同中對不同情況進行明確約定，以確保服務功能的正常發(fā)揮；其次，要維護社會資本的合理權(quán)益，綜合考慮“全過程”運行中可能存在的問題，明確社會投資者應當獲得的合理投資回報。具體操作過程中，應注意以下問題：

一是建立系統(tǒng)的項目移交機制。一方面，合同中應明確期滿移交的形式、移交內(nèi)容和移交標準；另一方面，在合作期滿截止期限前一段時間內(nèi)，應嚴格執(zhí)行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)處理等工作，并明確項目具體的建設(shè)與運行后續(xù)方案，在此基礎(chǔ)上才允許社會資本退出。具體的移交方式、移交內(nèi)容可根據(jù)實際情況調(diào)整。

二是鼓勵社會資本通過產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場等資本運作平臺實現(xiàn)退出，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

三是充分利用市場監(jiān)管手段，及時發(fā)現(xiàn)項目運行中的各種問題，當社會資本方嚴重違約時，政府方有權(quán)隨時介入或終止合作協(xié)議，所發(fā)生的相關(guān)費用由社會資本方承擔。

4 結(jié)語

航電樞紐是提升內(nèi)河航道通航等級、實現(xiàn)水資源綜合利用、支撐區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的有效手段。當前，我國除高等級航道外，中西部省市還規(guī)劃有大量地區(qū)性重要航道，其中相當部分需要新建航電樞紐，或?qū)ΜF(xiàn)有樞紐實施改造[15]。從事權(quán)劃分角度看，此類航道主要為地方事權(quán)，地方政府資金籌措能力有限，為解決這一問題，本文在現(xiàn)有政策框架下，結(jié)合前人的研究，探討了航電樞紐項目應用PPP 模式建設(shè)的具體模式選擇、引導政策和配套支持政策，以期為推進航電樞紐有序建設(shè)，改善內(nèi)河航道通航條件發(fā)揮作用。同時，本文有關(guān)政策的提出未能全面考慮地方相關(guān)政策，后續(xù)需要根據(jù)不同地方政策，對本文提出的政策理論進行完善。