南水北調(diào)濟(jì)南市區(qū)段征遷存在問題與思考

郭曉翠，任澤儉，李忻語

（南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司，山東 濟(jì)南 250109）

南水北調(diào)濟(jì)南市區(qū)段工程是山東膠東輸水干線西段工程的重要組成部分，工程西起睦里莊小清河源頭，與已建成通水的濟(jì)平干渠工程相接，東至小清河洪家園橋下，途經(jīng)濟(jì)南市槐蔭、天橋、歷城3 個(gè)區(qū)，全長(zhǎng)28 km。南水北調(diào)工程順利穿越濟(jì)南市區(qū)段，為膠東地區(qū)調(diào)引長(zhǎng)江水奠定了基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了南水北調(diào)東線工程總體規(guī)劃的供水目標(biāo)，有效緩解了膠東地區(qū)水資源緊缺的問題。南水北調(diào)濟(jì)南市區(qū)段工程是濟(jì)南至引黃濟(jì)青工程的起點(diǎn)，更是關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)，國(guó)家批復(fù)要求與濟(jì)南市小清河綜合治理工程結(jié)合實(shí)施。征遷是工程建設(shè)的重要組成部分和前提條件，能否順利完成征遷任務(wù)，這既關(guān)系到南水北調(diào)膠東輸水干線的大局，也關(guān)系到濟(jì)南市城市北部規(guī)劃建設(shè)和小清河綜合治理的大局。

1 征遷實(shí)施的復(fù)雜性及存在問題

1.1 項(xiàng)目征遷具有復(fù)雜性

1）征遷政策和標(biāo)準(zhǔn)不同。兩項(xiàng)工程執(zhí)行的征遷政策不同、批復(fù)補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)不同。前者執(zhí)行大中型水利工程征遷補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)公益性質(zhì)。后者執(zhí)行城市建設(shè)征遷補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，具有價(jià)值評(píng)估和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。同時(shí)，國(guó)家對(duì)城市和農(nóng)村實(shí)行不同征遷補(bǔ)償及拆遷房安置政策，增加了征遷工作的復(fù)雜性。

2）征遷地域的復(fù)雜性。兩項(xiàng)工程處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，具有城市與農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)形態(tài)，是城市與農(nóng)村生活、非農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)用地的混合區(qū)，具有明顯的過度性特征。該區(qū)域一方面受城市的輻射作用影響，建設(shè)了大量的小型工、商企業(yè)及倉(cāng)儲(chǔ)用房，用于經(jīng)營(yíng)和出租；另一方面按農(nóng)村生產(chǎn)生活和方式，或考慮增加拆遷補(bǔ)償費(fèi)，又在農(nóng)田上開發(fā)果園和建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)。因此，該區(qū)域土地利用類型多樣，實(shí)物標(biāo)的種類繁多。

3）征遷安置的復(fù)雜性。該區(qū)域征遷范圍內(nèi)人均占用地較少，以農(nóng)安置調(diào)整土地十分困難；以非農(nóng)安置則批復(fù)投資不足，同時(shí)存在不確定性及不穩(wěn)定性因素。

4）專項(xiàng)設(shè)施遷移的復(fù)雜性。遷移的管線數(shù)量多、涉及權(quán)屬單位多，實(shí)施難度大。依照兩項(xiàng)工程的結(jié)合實(shí)施和城市建設(shè)規(guī)劃，部分管線在原地遷移己不具備條件，部分原在河底的管線無法在暗涵底重新設(shè)置，大多管線需要先恢復(fù)后拆除，管線遷移工作十分復(fù)雜。

5）歷史遺留問題多。濟(jì)南郊區(qū)及小清河區(qū)域存在違法用地、爭(zhēng)議土地、無證房屋、亂搭亂建等歷史遺留問題。另外，在兩項(xiàng)工程實(shí)施前，該區(qū)域的多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置政策也不一致，同時(shí)群眾對(duì)補(bǔ)償安置的期望值較高。

1.2 存在的突出問題

1）實(shí)物標(biāo)的劃分及分類差異。目前濟(jì)南市實(shí)施的各類城市建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)物標(biāo)的分類是按地類來劃分，基本可分為集體土地、國(guó)有土地和城市居民用地3 類。而南水北調(diào)濟(jì)南市區(qū)段工程設(shè)計(jì)調(diào)查及批復(fù)的設(shè)計(jì)文件，征地劃分并非按照地類劃分，而是以行政區(qū)劃和地域劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地，實(shí)物補(bǔ)償和安置與土地分類無關(guān)。南水北調(diào)的征地土地分類有利于土地報(bào)卷審批，具有一定的現(xiàn)實(shí)性，但是在實(shí)際補(bǔ)償操作中，由于城建項(xiàng)目對(duì)地上實(shí)物標(biāo)的統(tǒng)計(jì)種類和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與南水北調(diào)項(xiàng)目批復(fù)不一致，給征遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)施造成一定的困難。

2）南水北調(diào)工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。相比濟(jì)南市城建項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償政策，南水北調(diào)工程征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。例如《濟(jì)南市統(tǒng)一征用土地暫行辦法》規(guī)定，耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和人員安置費(fèi)最低為 81 萬元/hm2，最高 381 萬元/hm2。而南水北調(diào)工程永久征地統(tǒng)一為34.5 萬元/hm2。給地方政府做通群眾工作增加了難度，使財(cái)政增加補(bǔ)貼壓力，這在一定程度上影響著征遷的順利實(shí)施。

3）失地農(nóng)民保障措施落實(shí)困難。我國(guó)的保障制度目前還沒有覆蓋到廣大農(nóng)民。農(nóng)民的土地被大型基礎(chǔ)工程項(xiàng)目建設(shè)征用，雖然獲得征地補(bǔ)償款，但失去土地后不享有城市居民享有的各項(xiàng)保障措施。同時(shí)，失地農(nóng)民相對(duì)缺乏就業(yè)技能，特別是年齡較大的農(nóng)民就業(yè)較為困難，失地農(nóng)民生活質(zhì)量及消費(fèi)能力相應(yīng)較低。

4）宅基地指標(biāo)緊缺。城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的宅基地本身就有限，同時(shí)我國(guó)規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須報(bào)批，在有計(jì)劃指標(biāo)情況下才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。一部分農(nóng)民的宅基地被征用后，村集體無法解決新宅基地用地，因此很多農(nóng)民面臨著無宅基地建房的尷尬境地，這也是部分郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部違法用地和違法建房的原因之一。

5）投資分?jǐn)倖栴}。南水北調(diào)工程需要開展獨(dú)立驗(yàn)收和完工財(cái)務(wù)決算工作。根據(jù)南水北調(diào)工程征遷項(xiàng)目驗(yàn)收和完工財(cái)務(wù)決算的要求，兩項(xiàng)工程結(jié)合實(shí)施，其中征地補(bǔ)償、房屋拆遷安置及專項(xiàng)管線遷移等，需合理分?jǐn)偣こ塘亢屯顿Y。

2 對(duì) 策

2.1 征遷補(bǔ)償問題具體分析解決

城市區(qū)段（國(guó)有用地）的實(shí)物標(biāo)的劃分和分類，與小清河綜合治理工程等當(dāng)?shù)爻墙?xiàng)目征遷政策相結(jié)合，在實(shí)施中嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)政策，堅(jiān)持以民為本，根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)違法建筑和少數(shù)困難群眾等特殊問題，建立特殊決策機(jī)制，具體問題具體分析，彈性靈活處理。

2.2 失地農(nóng)民采用多種保障措施

要徹底解決失地農(nóng)民的保障問題，需分情況對(duì)失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)年齡偏大的失地農(nóng)民從補(bǔ)償款中拿出一部分為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)年齡較輕的失地農(nóng)民采用職業(yè)技能培訓(xùn)的方式幫助其在城市就業(yè)。同時(shí)，積極考慮醫(yī)療保險(xiǎn)的問題，將其納入城市居民的保障范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮。以上資金，一方面在批復(fù)的征遷預(yù)算投資中靈活調(diào)節(jié)利用，另一方面通過集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益籌集。

2.3 解決農(nóng)村宅基地指標(biāo)問題

切實(shí)了解當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)存在宅基地指標(biāo)緊缺問題，在征地前或者補(bǔ)償前將其考慮在內(nèi)，通過國(guó)家重點(diǎn)工程批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)解決農(nóng)民宅基地指標(biāo)問題，以消除農(nóng)民的后顧之憂。

2.4 合理解決投資分?jǐn)?/h3>

根據(jù)批準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，兩工程結(jié)合實(shí)施征遷標(biāo)準(zhǔn)斷面寬217 m，其中河道寬90 m，南岸至南側(cè)紅線40 m，北岸至北側(cè)紅線87 m（含南水北調(diào)暗涵施工范圍50 m），南水北調(diào)工程承擔(dān)治理河道217 m 范圍中的50 m 的征遷投資。為合理解決專項(xiàng)設(shè)施遷移投資分?jǐn)?，兩工程?xiàng)目法人共同委托水利和市政設(shè)計(jì)單位，聯(lián)合調(diào)查后編制了專項(xiàng)設(shè)施遷移方案，經(jīng)專家評(píng)審后決定，南水北調(diào)工程承擔(dān)小清河北岸專項(xiàng)設(shè)施遷移影響范圍（平均14 m）21.88%的專項(xiàng)遷移投資。

3 結(jié) 語

通過大量艱苦復(fù)雜的征遷工作，南水北調(diào)工程建成通水，通過了征遷驗(yàn)收，水利部核準(zhǔn)了完工財(cái)務(wù)決算，同時(shí)綜合治理后的小清河水質(zhì)改善，環(huán)境優(yōu)美。兩項(xiàng)工程的結(jié)合實(shí)施發(fā)揮了各自的工程效益和社會(huì)效益。