高郵市農民用水戶協(xié)會組建及發(fā)展情況研究

周 偉 楊 進 劉慶慧

（高郵市水利局，江蘇 高郵 225600）

為貫徹落實中央、省有關鼓勵農民用水組織創(chuàng)新發(fā)展的要求文件精神，高郵市積極探索基層水權制度改革，先后組建了13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）農民用水戶用水協(xié)會［1］，通過制定管理規(guī)章制度、規(guī)范化運行，充分調動用水戶自覺自愿參與水利工程的建設與維護，促進了末級渠系工程的科學管理、水資源的合理配置，達到了合理用水、節(jié)約用水的目的。

1 用水協(xié)會的組建及運行管理

用水協(xié)會是由用水農戶自發(fā)自愿組建，不以營利為目的的群眾性社會團體。高郵市目前已組建農民用水戶協(xié)會、灌溉服務專業(yè)合作社等多種形式的用水組織。其中，村級組建農民用水戶協(xié)會54 家，鎮(zhèn)級組建農民用水戶協(xié)會13 家，大型灌區(qū)組建興水灌溉服務專業(yè)合作社1 家［2］。協(xié)會通過建立協(xié)會章程，制定規(guī)章制度，明確各自職責和業(yè)務范圍，進一步規(guī)范了協(xié)會的常態(tài)化管理，確保了依法開展協(xié)會的建設、管理和經營活動，協(xié)會的運行管理機制更加規(guī)范有序。

1.1 制定灌溉管理制度

通過實施不同的灌溉周期制度，做到科學分配、合理調配灌溉用水量。協(xié)會根據(jù)核定的灌溉面積，在灌溉用水期之前向用水村組下達各自水期的用水計劃，各用水村組根據(jù)不同用水戶的灌溉面積，再合理制定本水期用水計劃，做到科學配水、合理用水、依法管水，從而達到提高灌溉水利用率、充分發(fā)揮灌溉效益的目的。

1.2 制定水費征收辦法

通過制定水費征收辦法，測算分類農業(yè)水價，經物價部門核定，出臺指導價格，由用水戶協(xié)會收?。?］，切實做好水費征收工作。協(xié)會對收費項目及水費收取的面積、標準、金額，在村務公開欄上進行公示，嚴格執(zhí)行由物價部門核定的農業(yè)水價，不得擅自提高水價。管水員根據(jù)各用水戶的灌溉面積和核定的水價，逐一上門與農戶核實、對接確認，在灌溉用水前規(guī)定的時間內，向用水農戶收繳預交的水費，并及時上繳到用水戶協(xié)會，再由用水戶協(xié)會將收取的農業(yè)水費足額上繳至水利局水費專戶。

1.3 制定財務管理制度

通過制定財務管理制度，進一步規(guī)范用水協(xié)會的財務管理，明確協(xié)會現(xiàn)金支出憑證，必須有當事人的簽名或者蓋章，還需有財務負責人或者其指定人員的簽名或者蓋章。規(guī)定協(xié)會的財務收入和支出情況必須向用水農戶定期公開，每半年至少公開1 次，年終對收支情況進行公布，實現(xiàn)賬、表、票三者一致。及時規(guī)范財務報表編制，履行相關程序，向用水協(xié)會會員公布，嚴格控制開支，緊縮管理費支出，接受水利、財政等各方監(jiān)督檢查，確保協(xié)會財務管理民主、公開透明、用有成效。

1.4 制定工程管理制度

制定出臺《高郵市小型農田水利工程管理細則》《高郵市農村環(huán)境“五位一體”長效管護辦法》等一系列工程管理制度，統(tǒng)一發(fā)放高郵市政府監(jiān)制的小型水利工程產權登記證書，明晰小型農田水利工程產權，實行分級管理，支渠及以上及其建筑物由用水協(xié)會負責管理，斗渠以下及其小型建筑物由用水組管理［4］。支、斗渠及其建筑物維修配套、更新改造所需資金由用水組向各用水戶收取，并按照各自的受益面積進行合理分攤。采用多種管護模式，落實管護人員，實行“五位一體”長效管護，基本建立了“村有負責人、片有管理員、組有管水員”的管護網絡，確保了水利工程完好和良性運行［5］。

1.5 制定督查考核制度

印發(fā)《高郵市農民用水戶協(xié)會考核獎勵管理辦法》和《農民用水戶協(xié)會考核標準及評分細則》，制定考核標準及評分細則，由水利部門牽頭，會同財政、民政等部門，組成考評小組，開展考核評比工作。采取平時檢查與定期考評相結合的形式，重點考核協(xié)會規(guī)章制度執(zhí)行、工程運行管理、資金規(guī)范使用等情況，對協(xié)會逐項進行考核評比打分，根據(jù)打分結果，對協(xié)會發(fā)放獎勵性補助資金。對考核結果在60 分以下的協(xié)會，在全市范圍內進行通報批評，責令協(xié)會在一個月內提出整改方案、落實整改措施、限期整改到位，并將整改結果書面報市水利局，再由水利局組織考評小組進行復查。

2 用水協(xié)會所發(fā)揮的作用

通過農民用水戶協(xié)會規(guī)范化、制度化的運行，激發(fā)了用水戶參與用水協(xié)會管理的自覺性和積極性，解決了末級水利工程的維修運行主體缺失現(xiàn)象，促進了農戶節(jié)約用水意識，在降低農業(yè)灌溉用水成本的同時又增加了用水農戶的經濟收入，基層干群緊張關系得到了有效緩解。

2.1 解決了用水管理中的“主體”缺位問題

高郵市小型農田水利工程普遍存在“有人用無人管、有錢建無錢管、有法依無法管”的現(xiàn)象，小型農田水利工程的功能不能得到及時有效的發(fā)揮，使用壽命也受到嚴重影響，工程效益也無法得到有效發(fā)揮。通過成立用水協(xié)會組織，由受益的用水戶通過民主方式組建用水協(xié)會，實行自我服務、民主管理，進一步培育了農民自主管理意識，提高了管理水平，較好地解決了小型農田水利工程管理主體的缺位難題，有效地實現(xiàn)了用水戶協(xié)會和用水戶之間的互贏。

2.2 提高了廣大農民的節(jié)水意識

長期以來，農民種田習慣于大水漫灌，加之種植過程中噴灑農藥、化肥施用需要伴有較大水量，用水浪費現(xiàn)象比較嚴重。通過組建農民用水戶協(xié)會，實行以需定量、以量定價，提高了廣大農民的節(jié)水意識。廣大用水戶都能夠積極主動參與到節(jié)水工作中，有效地提升了水資源的利用效率和農民的自身效益。

2.3 明晰了小型農田水利設施的產權及責任

通過向農民用水協(xié)會發(fā)放產權證，將田間小型水利工程設施的管理權、使用權明確給各農民用水戶協(xié)會，對管護范圍、管護標準及管護職責進行明確［6］，強化用水協(xié)會對小型農田水利工程產權的主導地位，較好地解決了斗渠以下田間工程“有人用、沒人管”的問題，建立了農田水利建設管理新機制［7］，確保了水利工程的完好和良性運行。

2.4 增強了干群之間的關系

通過成立農民用水組織，對灌溉用水進行統(tǒng)一調配管理，較好地規(guī)范了用水秩序，解決了用水過程中的許多矛盾和問題，提高了用水效率［8］。協(xié)會在充分享有用水管理民主權利的同時，積極維護農民的用水權益［9］，在減少群眾用水之間糾紛的同時，又改善了干群之間的關系，維護了農民的合法用水權，增強了農村社會環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

3 用水協(xié)會運行所面臨的問題

通過運行實踐，用水協(xié)會在發(fā)展過程中也暴露出一些問題。一是缺少運行管理經費。由于用水協(xié)會是非營利性組織，運行管理上資金不足，從而導致管理缺位，不僅影響項目發(fā)揮應有作用，使建設成果大打折扣，還會造成改革成效難以為續(xù)。二是農戶缺乏參與積極性。目前高郵市制定了一系列節(jié)水獎勵政策，但由于在推廣管灌、微灌等節(jié)水灌溉方面的投入較大，相關部門也沒有出臺相關的政策扶持，導致農民在節(jié)水改造方面參與的積極性不強、主動性不夠。三是資金使用不規(guī)范。部分協(xié)會在資金支出方面隨意性較大，白紙據(jù)普遍存在，且數(shù)額較大，同時存在支出票據(jù)不真實、手續(xù)不全、支出不合理、大額支出未通過銀行轉賬、現(xiàn)金支付較多等情況，存在較大的資金使用隱患。

4 對策措施

4.1 優(yōu)化用水協(xié)會的組織結構

積極推行組建以鎮(zhèn)為單位的農民用水合作組織聯(lián)合會，所轄村作為分會。由鎮(zhèn)統(tǒng)一牽頭管理，統(tǒng)一調配資金，統(tǒng)一安排管理人員，消除末級渠道產權、資金和管理方面的缺位現(xiàn)象。

4.2 加強用水協(xié)會的學習宣傳

用水協(xié)會要定期召開理事會成員和常務理事會成員以及會員代表大會，認真研究制定工作計劃，向會員報告用水協(xié)會開展工作情況及重大事項。不斷加強用水協(xié)會人員業(yè)務學習，提高用水協(xié)會管理水平。

4.3 強化協(xié)會的財務管理

議定的農業(yè)用水指導價格在票據(jù)使用上，水利工程水費繼續(xù)使用原來稅票進行收取，其他相關費用建議使用農經部門專用票據(jù)進行收取，并以開出的財務票據(jù)留存聯(lián)作為記賬憑證并及時入賬。

4.4 加強田間計量設施的管理

明確專人記錄水量，同時對安裝在渠道內的量水設施觀察測量記錄上下游水位讀數(shù)，及時準確提供農業(yè)用水記錄數(shù)據(jù)。明確專管人員加強日常管理，嚴禁人為破壞，確保田間水利設施的正常運行。

5 結語

高郵市通過健全基層水利保障體系，推進農民用水協(xié)會建設，進一步培育了用水戶的自主管理意識，提高了協(xié)會的管理能力［9］。但在如何發(fā)展壯大這一自治組織，增強農民用水自律和民主管理 意識方面，今后還需在理念、方法、制度、機制、手段等方面進一步創(chuàng)新實踐和提高。