基于公共物品理論濱州市引黃供水情況研究

王 巖，高洪榮

（濱州市水利局，山東 濱州 256600）

1 引言

水資源對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展具有十分重要的影響[1-2]。我國(guó)北方水資源較為短缺，制約了多地的快速發(fā)展。因此，我國(guó)修建了大量的引水工程、灌區(qū)工程以改善水資源短缺、時(shí)空分布不均的問(wèn)題，但是在長(zhǎng)期使用過(guò)程中，較多的引水、灌區(qū)工程出現(xiàn)了一定程度的損毀現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)的發(fā)展[3-4]。濱州市建設(shè)了較多的引黃灌區(qū)工程，結(jié)合公共物品理論分析灌區(qū)出現(xiàn)損毀的原因，并提出解決措施。

2 公共物品理論與灌區(qū)建設(shè)管理關(guān)系分析

公共物品從性質(zhì)上分析，主要特征是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，綜合考慮，灌區(qū)工程屬于純公共物品。灌區(qū)工程建設(shè)完成后，灌區(qū)內(nèi)的居民可平等享受工程建設(shè)帶來(lái)的益處。因此，灌區(qū)工程建設(shè)過(guò)程中需要所有居民參與其中。灌區(qū)工程建設(shè)完成后，受益者主要為灌區(qū)范圍內(nèi)的居民，針對(duì)這部分居民，灌區(qū)工程表現(xiàn)出了非排他性，但是對(duì)灌區(qū)工程范圍外的居民則表現(xiàn)出了排他性。同時(shí)，灌區(qū)可供水量受氣象、政策等因素影響較大。當(dāng)用水量少于可供水量時(shí)，灌區(qū)增加用水戶可在一定范圍內(nèi)不導(dǎo)致出現(xiàn)用水緊張問(wèn)題；當(dāng)用水量大于可供水量時(shí)，用水戶繼續(xù)增加則可導(dǎo)致用水緊張。

3 濱州市引黃供水情況分析

全市現(xiàn)有13 處引黃灌區(qū)（6 處大型灌區(qū)，7 處中型灌區(qū)），總設(shè)計(jì)引水能力466 m3/s。主要問(wèn)題：一是灌區(qū)系統(tǒng)不完善，信息化程度不高。受資金因素制約主要是灌區(qū)項(xiàng)目地方配套資金不到位，我市6 個(gè)大型引黃灌區(qū)支渠及以下渠系襯砌率較低，建筑物基本不配套，輸配水能力差，信息化建設(shè)程度低(在今年6 月份的抗旱應(yīng)急調(diào)水中灌區(qū)信息化程度低的現(xiàn)象體現(xiàn)的尤其明顯)，管理體制機(jī)制不健全，供水保障能力和服務(wù)水平低等問(wèn)題。中型灌區(qū)大都沒(méi)有基本的測(cè)水量水設(shè)施，問(wèn)題更多。二是用水管理粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重。由于工程不配套，各縣區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水基本都是按畝計(jì)收，農(nóng)業(yè)用水水價(jià)改革難度大，沒(méi)有水價(jià)制約，上游近水樓臺(tái)，溝滿壕平，大水漫灌，下游無(wú)水可用的情況時(shí)有發(fā)生。上游縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方保護(hù)主義、無(wú)節(jié)制用水現(xiàn)象嚴(yán)重，引水期間會(huì)出現(xiàn)搶水現(xiàn)象，村民與灌區(qū)管理人員發(fā)生沖突，私自開(kāi)閘引水（閘門(mén)損壞），造成輸水安全隱患，也使得灌區(qū)向下游輸水難度增加，造成下游用水困難。受引黃指標(biāo)限制，跨縣區(qū)大灌區(qū)小流量引水，輸水損失相對(duì)大，僅能滿足灌區(qū)上游區(qū)域用水，大部分中、下游區(qū)域無(wú)水可用。6 月18 日，簸箕李灌區(qū)應(yīng)急抗旱調(diào)水70 個(gè)流量進(jìn)惠民縣，這么大的流量不間斷供水5 天沒(méi)有一滴水出惠民進(jìn)陽(yáng)信，23 日凌晨水頭才到達(dá)陽(yáng)信縣。三是農(nóng)田灌溉渠系堵塞。多數(shù)是些村班子渙散的村莊，不按時(shí)組織秋冬渠道整治、清淤，從調(diào)研的情況看，有的地方不重視農(nóng)田水利基本建設(shè)，溝渠淤積嚴(yán)重，有水用不上。

4 基于公共物品理論引黃灌區(qū)問(wèn)題分析及解決措施研究

4.1 基于公共理論引黃灌區(qū)管理問(wèn)題

近年來(lái)，市水利局強(qiáng)化市屬灌區(qū)建設(shè)與管理，最大限度的保障了全市尤其是黃河以北縣區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)居民生活用水需求，有力地支撐了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。但是，受黃河水源費(fèi)高，水價(jià)低、水費(fèi)收取難等因素影響，加之自收自支的現(xiàn)行水管體制與灌區(qū)公益性、社會(huì)性服務(wù)性質(zhì)不相適應(yīng)，市屬各引黃灌區(qū)，導(dǎo)致工程老化失修，工程效益不能得到充分發(fā)揮，只能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和靠爭(zhēng)取上級(jí)項(xiàng)目搞建設(shè)，市屬灌區(qū)目前狀況與灌區(qū)在全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位不相匹配，嚴(yán)重影響了灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。主要問(wèn)題：

1）現(xiàn)行水價(jià)偏低，運(yùn)行成本逐年增加，灌區(qū)運(yùn)行艱難。目前我市市屬灌區(qū)現(xiàn)行供水價(jià)格執(zhí)行1998年6 月的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)0.056元/m3，縣區(qū)留成0.016 元/m3，灌區(qū)收入0.04 元/m3；非農(nóng)業(yè)供水價(jià)格為0.12 元/m3（濱價(jià)工字[1997]第28 號(hào)），黃河水源費(fèi)提高后，非農(nóng)業(yè)供水水價(jià)執(zhí)行0.31 元/m3。經(jīng)核算，灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本在0.145 元/m3左右，工業(yè)供水0.45 元/m3左右。執(zhí)行水價(jià)長(zhǎng)期達(dá)不到成本水價(jià)，職工工資在逐步提高，灌區(qū)運(yùn)行成本在逐年增加，直接影響了灌區(qū)的生產(chǎn)運(yùn)行和工程效益的發(fā)揮。

2）田間水利工程建設(shè)不配套，大部分地塊無(wú)法實(shí)現(xiàn)按方收費(fèi)。大部分田間水利工程缺乏精準(zhǔn)計(jì)量設(shè)施，無(wú)法實(shí)現(xiàn)按實(shí)際用水量計(jì)收水費(fèi)。同時(shí)，用水管理及實(shí)灌畝次統(tǒng)計(jì)工作點(diǎn)多面廣量大，灌溉次數(shù)達(dá)到精確統(tǒng)計(jì)十分困難，并且達(dá)到灌溉用水的精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)需要大量水管人員，產(chǎn)生的人員工資性支出等相關(guān)費(fèi)用從灌溉水費(fèi)中追加收取，勢(shì)必增加灌溉用水的費(fèi)用。各縣市區(qū)水費(fèi)由村集體向村民征收，然后逐級(jí)上繳鎮(zhèn)、縣級(jí)財(cái)政。在實(shí)際征收過(guò)程中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、水費(fèi)用途等情況沒(méi)能及時(shí)向群眾公布，沒(méi)有做到公開(kāi)透明、收支明確，導(dǎo)致部分群眾對(duì)水費(fèi)用途心存疑問(wèn)，引發(fā)群眾不滿情緒。

3）灌區(qū)收費(fèi)難，拖欠水費(fèi)現(xiàn)象普遍?，F(xiàn)行水價(jià)偏低，運(yùn)行成本逐年增加，灌區(qū)運(yùn)行艱難。綜合近幾年情況，全市灌區(qū)收取水費(fèi)困難重重，拖欠現(xiàn)象較普遍存在，相反灌區(qū)向黃河部門(mén)申請(qǐng)引水指標(biāo)，必須預(yù)付水費(fèi)后，才能簽訂用水協(xié)議，有時(shí)灌區(qū)在水費(fèi)不到位的情況下，想方設(shè)法，有時(shí)不得不靠貸款來(lái)墊交黃河水源費(fèi)。長(zhǎng)期水費(fèi)拖欠影響了灌區(qū)正常運(yùn)行，有時(shí)甚至影響到引黃指標(biāo)的及時(shí)爭(zhēng)取。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年以來(lái)，縣區(qū)拖欠簸箕李灌區(qū)水費(fèi)1914 萬(wàn)元，韓墩灌區(qū)3360 萬(wàn)元，小開(kāi)河灌區(qū)1067 萬(wàn)元，嚴(yán)重影響了灌區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4）申請(qǐng)用水指標(biāo)環(huán)節(jié)繁瑣，時(shí)段受限。根據(jù)省河務(wù)局調(diào)水程序，對(duì)跨縣區(qū)的大型灌區(qū)，應(yīng)直接向市黃河部門(mén)申請(qǐng)。實(shí)際有引水指標(biāo)管理權(quán)限是省河務(wù)局調(diào)水處、市河務(wù)局防辦、市河務(wù)局供水分局、縣區(qū)河務(wù)局防辦、還有引黃閘管所。灌區(qū)每周二、周五上午可提出申請(qǐng)，其余時(shí)間段不受理。以小開(kāi)河申引請(qǐng)水指標(biāo)為例，步驟是先向開(kāi)發(fā)區(qū)河務(wù)局遞交申請(qǐng)，然后，依次是市河務(wù)局防辦、省河務(wù)局調(diào)水處，下午區(qū)河務(wù)局同意后，再到市黃河局辦手續(xù)，簽供水協(xié)議，一個(gè)部門(mén)多口管理的現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)難度加大，工作效率降低。

4.2 解決措施研究

4.2.1 大興水利，構(gòu)建供水工程保障體系

（1）加快引黃灌區(qū)節(jié)水改造和現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)。

針對(duì)濱州市引黃灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，特別是支渠以下工程灌排配套率低、渠道襯砌率低、管理水平落后，信息化建設(shè)程度低，管理體制機(jī)制不健全，社會(huì)化服務(wù)水平不高等問(wèn)題，供水保障能力低問(wèn)題，實(shí)施灌區(qū)節(jié)水化、生態(tài)化、信息化為主要內(nèi)容的和現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)，提升管理水平，提高引黃供水、用水效率。重點(diǎn)實(shí)施一批干、支渠生態(tài)護(hù)砌配套工程、閘前提水工程，力爭(zhēng)到2022年，大型灌區(qū)干、渠襯砌率達(dá)到100%，支渠襯砌率達(dá)到60%，引黃灌區(qū)灌區(qū)輸供水能力和用水效率進(jìn)一步增強(qiáng)。

（2）實(shí)施河道修復(fù)治理工程，恢復(fù)徒駭河、馬頰河等骨干河道引河灌區(qū)。

10 月12 日，全省重點(diǎn)水利工作視頻會(huì)議召開(kāi)，省委劉家義書(shū)記向全省發(fā)出治水動(dòng)員令，要求全省上下在“根治水患、防治干旱”上痛下決心。我市共有13 條骨干河道及其支流，其中徒駭河、馬頰河、小清河等7 條河道為過(guò)境河道，客水總量11.95 億m3。20 世紀(jì)90年代，河道水污染嚴(yán)重，引黃灌區(qū)日趨完善，引黃灌溉覆蓋了大部分河灌面積，原來(lái)的引河渠系被破壞和占?jí)?，泵站主體工程廢棄。近年來(lái)，國(guó)家環(huán)保行動(dòng)加大了水污染治理力度，這些河道水質(zhì)明顯改善，實(shí)施沿河泵站新建、建和維修改造工程，建設(shè)泵站提水灌區(qū)實(shí)施管道化節(jié)水灌溉，恢復(fù)原來(lái)引河灌區(qū)，壓減引黃灌溉面積，節(jié)約引黃指標(biāo)。投資74.70 億元，2020年汛前完成預(yù)備河、孝婦河、杏花河治理99.4 km 以及芽莊湖、麻大湖2 處蓄滯洪區(qū)治理，實(shí)施徒駭河、德惠新河、馬頰河綜合治理215.52 km；2021年汛前完成小清河復(fù)航段河道開(kāi)挖及堤防加固；“十四五”期間，完成徒駭河、德惠新河、馬頰河管理設(shè)施及重要支流治理。

（3）實(shí)施平原水庫(kù)增容改造工程。

近年來(lái)，平原水庫(kù)已成為維系全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展的最重要的、不可替代的基礎(chǔ)設(shè)施，受土地指標(biāo)限制、新建水庫(kù)的難度很大。我市現(xiàn)有平原水庫(kù)多數(shù)是在二十世紀(jì)八九十年代以農(nóng)田灌溉用水功能修建的，后期部分水庫(kù)實(shí)施了砼板內(nèi)坡防滲襯砌和垂直鋪塑截滲節(jié)水項(xiàng)目。這些水庫(kù)占地面積大、圍壩長(zhǎng)且都是低矮的均質(zhì)土壩，蓄水深一般為4m，蒸發(fā)、滲漏量大，水質(zhì)難保證，水浪費(fèi)嚴(yán)重，蓄水、供水成本大。近年來(lái)，灌區(qū)向水庫(kù)供水受到嚴(yán)格管控，水庫(kù)非農(nóng)供水量又大幅增加，蓄水能力不足導(dǎo)致下游縣區(qū)城市用水告急的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，借鑒博興水庫(kù)、鄒平辛集洼水庫(kù)這兩座南水北調(diào)配套工程經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)用防滲工程技術(shù)（垂直和水平防滲）和材料，有計(jì)劃地對(duì)現(xiàn)有水庫(kù)實(shí)施增加壩高，加大蓄水深度的增容改造工程，迫在眉睫。同時(shí)，為節(jié)省有限的黃河水指標(biāo)，建議實(shí)施工業(yè)供水水庫(kù)雨水集蓄工程，保障不斷增長(zhǎng)的非農(nóng)業(yè)用水需求。投資26.94 億元，2020年汛前新建陽(yáng)信雁洲湖、鄒平屯里等16 座小型水庫(kù)，實(shí)施打漁張渠首、秦臺(tái)等6 座中小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固；“十四五”期間，增容擴(kuò)容水庫(kù)2 座，新建孝婦河等6 項(xiàng)河道攔蓄工程。

（4）大力高效發(fā)展節(jié)水灌溉。

按照“耕地灌區(qū)化，灌區(qū)節(jié)水化，節(jié)水長(zhǎng)效化、環(huán)境生態(tài)化”目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)“旱能澆、澇能排”按照“水網(wǎng)、路網(wǎng)、林網(wǎng)、電網(wǎng)”節(jié)水灌溉高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以方便管理和使用為原則，建設(shè)不同類(lèi)型的節(jié)水灌溉工程，降低農(nóng)業(yè)用水量，特別是搞好引黃灌區(qū)的節(jié)水灌溉工程建設(shè)，實(shí)施骨干渠系供水節(jié)水灌溉工程，逐步減少引黃季節(jié)田間地頭都是水的粗放灌水模式，提高引黃灌溉用水效率。大力推行小單元節(jié)水灌溉工程，單泵控制面積100 畝左右，改善遠(yuǎn)、高、難缺水地片的水澆條件。實(shí)行“民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)”機(jī)制，引導(dǎo)村集體、種植大戶和公司等主體，自建節(jié)水灌溉工程，全面提高非充分灌溉區(qū)域的農(nóng)田灌溉保證率。在土地流轉(zhuǎn)的高附加值作物種植區(qū)，推廣微、噴灌高效節(jié)水水肥一體化工程，示范帶動(dòng)大田糧食作物推廣應(yīng)用。

（5）宜井區(qū)全面實(shí)行機(jī)井灌溉。

純井灌區(qū)全面推行機(jī)井智能管道灌溉和微、噴灌工程，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田節(jié)水灌溉全覆蓋；井渠雙灌區(qū)配套雙水源，實(shí)行“井渠（河）結(jié)合，以渠（河）補(bǔ)源，以井保豐”。鼓勵(lì)倡導(dǎo)微咸水灌溉，大量研究證明，含鹽量在3.5 以?xún)?nèi)的微咸水區(qū)域，只要滿足兩年有一次汛期大雨和一次漫灌洗鹽灌溉，地下微咸水完全可以用于農(nóng)作物灌溉。以惠民縣為例，2000年全市地下水調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，有1130 km2的版圖面積淺層地下水礦化度在2 g/L 以?xún)?nèi)，占全縣總版圖面積83%，2 g/L～5 g/L 微咸水面積234 km2，陽(yáng)信、濱城、沾化也有部分地下淡水和微咸水區(qū)域。有大量資料證明，3.5 g/L 以?xún)?nèi)的微咸水區(qū)域可以實(shí)施每年1～2次微咸水灌溉，混合引黃、引河洗鹽漫灌。

4.2.2 深化改革，建立節(jié)水用水工作機(jī)制

1）調(diào)整引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)，利用價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)水，實(shí)現(xiàn)種植業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整。濱州市引黃灌溉水價(jià)一直執(zhí)行1998年省定的0.056 元/m3的價(jià)格，灌區(qū)實(shí)際按0.04 元/m3，征收用水價(jià)格20年不變（德州市10年前已執(zhí)行0.13 元/m3），沒(méi)有形成倡導(dǎo)節(jié)水的價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致上游用水量大，不惜水、浪費(fèi)水。

2）按照灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積分配初始水權(quán)，實(shí)行超用水加價(jià)制度。國(guó)務(wù)院“87 分水方案”是以有關(guān)各?。▍^(qū)）1980年實(shí)際用水量為基礎(chǔ)，考慮農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市發(fā)展用水增長(zhǎng)進(jìn)行分配的。當(dāng)時(shí)濱州市引、蓄黃河水絕大部分都是農(nóng)業(yè)用水，少量用于濱州市區(qū)的生活用水量，各縣區(qū)縣城上沒(méi)有以黃河水為水源的供水工程。鑒于此，黃河部門(mén)分配給我市的8.57 億m3的引黃指標(biāo)，按照優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水的原則，除去保障全市380 萬(wàn)人生活用水外，其余指標(biāo)可全部為農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，可按各灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積分配到各縣區(qū)，由縣區(qū)統(tǒng)籌分配縣（區(qū)）域內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水量。用價(jià)格和行政手段倒逼縣區(qū)建立健全計(jì)劃用水、合理用水的政策、措施和機(jī)制，有效管控工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水，激勵(lì)節(jié)約用水。

3）灌溉保證率低的區(qū)域要調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，不易推行秸稈還田。

4）“兩水分供”不利于節(jié)水。農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)從渠首嚴(yán)格從渠首分別供水計(jì)量，灌區(qū)向水庫(kù)供水是按入庫(kù)泵站流量計(jì)量，中間損失完全由灌區(qū)承擔(dān)。以小開(kāi)河灌區(qū)向北海水庫(kù)供水為例，輸水距離長(zhǎng)達(dá)85 km，實(shí)行“兩水分供”單獨(dú)向北海水庫(kù)供水損失率達(dá)67%，毫無(wú)意義的浪費(fèi)嚴(yán)重，灌區(qū)增加了供水成本。濱州市現(xiàn)有農(nóng)村供水工程10 處，黃河以北濱城、惠民、陽(yáng)信、無(wú)棣、沾化五縣區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)、北海新區(qū)230.1 萬(wàn)農(nóng)村居民飲用平原水庫(kù)為水源的自來(lái)水，占全市農(nóng)村人口的81.5%，隨著農(nóng)村居民生活用水的逐年增加，供水單位供水成本在大幅增加。

5）繼續(xù)加強(qiáng)與河務(wù)局的溝通協(xié)調(diào)，加大指標(biāo)爭(zhēng)取力度。一是加強(qiáng)與省、市黃河部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取黃河部門(mén)的政策支持，在灌溉季節(jié)最大限度地及時(shí)引水、多引水，做好非灌溉季節(jié)錯(cuò)峰引水。二是要提前部署，超前謀劃，時(shí)刻關(guān)注黃河水清，及時(shí)了解小浪底水庫(kù)蓄水量和下泄量，隨時(shí)做好引水的準(zhǔn)備，緩解我市地處黃河下游引水的不利影響，爭(zhēng)取引水的主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，根據(jù)黃河水情，實(shí)施錯(cuò)峰引水工作，著力做好遠(yuǎn)高難地片的冬季引水工作，力保冬灌，提升底墑，冬蓄春用，豐蓄枯用。

6）強(qiáng)化用水管理，營(yíng)造節(jié)水氣氛。為充分利用好有限的黃河水資源，下一步要繼續(xù)加大用水管理力度，及時(shí)掌握用水需求，科學(xué)編報(bào)用水計(jì)劃，合理調(diào)度、有效配置，減少浪費(fèi)，最大限度的提高用水效率。另外通過(guò)市、縣電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛開(kāi)展節(jié)水宣傳活動(dòng)，宣傳濱州缺水事情，宣傳國(guó)家節(jié)水戰(zhàn)略，增強(qiáng)各級(jí)干部和廣大群眾的節(jié)水意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)的節(jié)水氣氛。

5 結(jié)論

濱州市引黃灌區(qū)出現(xiàn)了不同程度的損毀現(xiàn)象，采用公共物品理論對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行分析。灌區(qū)在其范圍外具有一定的排他性，導(dǎo)致利益主體投資的積極性較為低下，同時(shí)，由于相關(guān)的政策、灌區(qū)配套機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致灌區(qū)建設(shè)完成后的維護(hù)、管理難度較大。通過(guò)分析，為了解決這一現(xiàn)象，需要政府加大投資、居民積極參與，多方共同努力，方可改善濱州市引黃灌區(qū)現(xiàn)狀。