基于防洪規(guī)劃的遼河流域防洪體系建設(shè)

王曉昕 肖 飛

(1.松遼水利委員會流域規(guī)劃與政策研究中心，吉林 長春 130021；2.松遼水利委員會水文局嫩江水文水資源中心，黑龍江 齊齊哈爾 161000)

防洪是遼河流域治理和保護(hù)的首要任務(wù)。在《遼河流域防洪規(guī)劃》的指導(dǎo)下，陸續(xù)開展了一系列的防洪減災(zāi)工程建設(shè)，流域防洪工程體系已基本形成。遼河流域防洪工程建設(shè)涉及的范圍廣，影響因素多，本文堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，通過對遼河流域防洪總體情況進(jìn)行評價、對流域防洪形勢作出基本判斷、對流域重大問題進(jìn)行總結(jié)，研究出新形勢下的防洪方略、防洪體系優(yōu)化調(diào)整思路，對今后的水利規(guī)劃特別是防洪規(guī)劃的立項(xiàng)決策、建設(shè)、管理具有借鑒作用。

1 防洪規(guī)劃指導(dǎo)思想及主要內(nèi)容

遼河流域位于我國東北地區(qū)，是我國重要的工業(yè)基地和糧食生產(chǎn)基地，也是水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生的地區(qū)。2008年國務(wù)院批復(fù)的《遼河流域防洪規(guī)劃》是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以《水法》和《防洪法》為依據(jù)，按照全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，貫徹“蓄泄兼籌、防用結(jié)合、綜合治理”的防洪方針，正確處理和協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理，加強(qiáng)遼河流域防洪建設(shè)。在重視防洪減災(zāi)工程措施的同時，加強(qiáng)防洪管理和防洪非工程措施建設(shè)，進(jìn)一步完善遼河流域的防洪減災(zāi)體系，為流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供防洪安全保障。

《遼河流域防洪規(guī)劃》在堅持以人為本，促進(jìn)人與自然和諧相處；堅持蓄泄兼籌、防用結(jié)合、綜合治理；堅持工程措施與非工程措施并重；堅持因地制宜、突出重點(diǎn)的原則下，主要規(guī)劃城市防洪工程、重點(diǎn)防洪保護(hù)區(qū)堤防、病險庫除險加固、骨干規(guī)劃水庫、河道整治、清障及非工程措施等建設(shè)。

2 流域防洪體系與格局總體評價

《遼河流域防洪規(guī)劃》批復(fù)實(shí)施以來，遼河流域通過堤防建設(shè)、防洪水庫建設(shè)及病險水庫除險加固、河道整治、山洪災(zāi)害治理及采取水土保持等措施，主要江河洪水控制能力和重要防洪保護(hù)區(qū)抵御洪水能力進(jìn)一步提高，初步建成了與防洪保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的防洪工程體系，生態(tài)環(huán)境得到逐步改善。以防汛抗旱指揮系統(tǒng)和山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)為重點(diǎn)的防汛抗旱非工程措施建設(shè)全面開展，社會防洪減災(zāi)意識增強(qiáng)，防洪區(qū)風(fēng)險管理水平提高。

遼河流域已經(jīng)形成了以堤防為主，紅山、二龍山、石佛寺、大伙房、觀音閣、葠窩和湯河大型水庫為骨干，以及旁側(cè)水庫相結(jié)合的防洪工程體系。主要防洪保護(hù)區(qū)防洪能力基本達(dá)到了防洪規(guī)劃確定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。

與防洪規(guī)劃實(shí)施前相比，在發(fā)生常遇洪水和標(biāo)準(zhǔn)洪水時，通過工程和非工程防洪措施的聯(lián)合運(yùn)用，可以有效保障流域的防洪安全和經(jīng)濟(jì)社會的正常發(fā)展；在遭遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水和特大洪水時，有預(yù)定的方案和切實(shí)的措施，保障經(jīng)濟(jì)社會活動不發(fā)生大的動蕩及造成嚴(yán)重的災(zāi)難。

3 現(xiàn)狀防洪能力

在規(guī)劃的指導(dǎo)下，遼河干流、渾河、太子河、大遼河、繞陽河防洪工程建設(shè)相對較好，達(dá)標(biāo)率較高，西遼河、東遼河防洪工程開展較為緩慢。重點(diǎn)防洪河段重點(diǎn)河段堤防達(dá)標(biāo)長度約1773.22km，達(dá)標(biāo)率為71%，一般堤防達(dá)標(biāo)長度約781.29km，達(dá)標(biāo)率為43%。西遼河防洪能力由規(guī)劃實(shí)施前不足20年一遇提高到20～100年一遇，東遼河防洪能力由規(guī)劃實(shí)施前不足20年一遇提高到20～30年一遇，遼河干流石佛寺以上防洪能力由規(guī)劃實(shí)施前30年一遇提高到30～100年一遇，石佛寺至盤山閘防洪能力由規(guī)劃實(shí)施前30年一遇提高到50～100年一遇，盤山閘至可口防洪能力由規(guī)劃實(shí)施前10～20年一遇提高到200年一遇；渾河、太子河、大遼河已達(dá)到規(guī)劃50年一遇防洪能力；饒陽河防洪能力由規(guī)劃實(shí)施前10～30年一遇提高到50年一遇。

12座主要城市堤防長353.82km，達(dá)標(biāo)率67%，沈陽市主城區(qū)防洪能力達(dá)到300年一遇，本溪、遼陽、盤錦市主城區(qū)防洪能力基本達(dá)到200年一遇，赤峰、通遼、遼源、四平、鐵嶺、撫順、鞍山和營口主城區(qū)防洪能力達(dá)到100年一遇。

規(guī)劃河道整治工程河道清淤、套堤和阻水路治理進(jìn)展緩慢，橋梁阻水現(xiàn)象依然存在，河道整治沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

4 防洪工程措施及非工程措施現(xiàn)狀

4.1 工程措施現(xiàn)狀

《遼河流域防洪規(guī)劃》擬新建大中型水庫9座，其中，遼干石佛寺水庫(Ⅰ期)、渾河支流關(guān)山Ⅰ水庫、老哈河三座店水庫、德日斯包冷水庫現(xiàn)均已建成；七泡子水庫、嘎海山水庫正在開展前期工作；關(guān)山Ⅱ水庫和韓家杖子水庫可行性研究報告已完成但尚未批復(fù)，顏家水庫由于建設(shè)必要性較小，目前尚未開展前期工作。此外，《遼河流域防洪規(guī)劃》外規(guī)劃建設(shè)水庫2座，其中誠信水庫已經(jīng)建成，東臺子水庫目前已開工建設(shè)。規(guī)劃實(shí)施以來完成確定的39座大中型病險水庫的除險加固任務(wù)，其中大型水庫5座，中型水庫34座。此外，還完成《遼河流域防洪規(guī)劃》外葠窩水庫除險加固任務(wù)，沙那水庫除險加固任務(wù)。

需改建、擴(kuò)建的攔洪樞紐工程包括蘇家堡、總辦窩堡、海日蘇等攔河樞紐和盤山閘、謨家堡閘(渾河閘)、鄭家閘。其中，遼河閘(盤山閘)已完成擴(kuò)建任務(wù)，擴(kuò)建后設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)與遼河干流河道堤防的標(biāo)準(zhǔn)一致，提高了河段的泄流能力；謨家堡閘(渾河閘)已完成加固任務(wù)，達(dá)到設(shè)計分洪能力。

遼河流域重點(diǎn)防洪河段包括西遼河西安村至福德店、東遼河二龍山水庫以下至福德店、遼干福德店至河口、渾河謨家堡閘至三岔河、太子河遼陽鐵路橋至三岔河、大遼河三岔河至河口、繞陽河沈山鐵路橋至河口8段。截至2020年，堤防長度2475.298km，其中達(dá)標(biāo)長度1773.22km，達(dá)標(biāo)率71%。

一般防洪河段主要有老哈河甸子水文站至紅山水庫、西拉木倫河查干木倫河口至西安村、烏力吉木仁河沙那水庫至河口、新開河臺河口至河口、教來河山灣子水庫至河口、柳河鬧得海水庫以下至河口、東遼河二龍山以上、繞陽河沈山鐵路橋以上8段?！哆|河流域防洪規(guī)劃》實(shí)施以來由于工程前期工作開展緩慢，一般防洪河段大范圍堤防建設(shè)不多，達(dá)標(biāo)率低、防洪能力弱。現(xiàn)狀堤防長度1624.21km，其中達(dá)標(biāo)長度781.29km，達(dá)標(biāo)率43%。

列入《遼河流域防洪規(guī)劃》的主要防洪城市有沈陽市、撫順市、盤錦市、本溪市、遼陽市、鐵嶺市、鞍山市、營口市、四平市、遼源市、通遼市、赤峰市12座。結(jié)合流域重點(diǎn)水利樞紐工程建設(shè)、干流整治及重要支流整治等工作，各主要城市防洪保障工程體系均得到較大完善，防洪減災(zāi)能力較規(guī)劃批復(fù)時有了較大提升。規(guī)劃治理險工445處，累計261.40km，截至2020年，累計險工治理266處，累計467.043km。開展遼河干流柳河口至遼河閘(盤山閘)段河道清淤，清淤長度28.23km，清淤量1438萬m3。

列入《遼河流域防洪規(guī)劃》蓄滯洪區(qū)有白音胡碩滯洪區(qū)、漠河滯洪區(qū)、太吉伯滯洪區(qū)、二牧場滯洪區(qū)4個蓄滯洪區(qū)。滯洪區(qū)工程目前未開工建設(shè)。

4.2 非工程措施

遼河流域啟動了山洪災(zāi)害治理、水土流失防治等工程措施，建設(shè)了山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息和共享管理系統(tǒng)，預(yù)警設(shè)備實(shí)現(xiàn)了基本覆蓋，初步建成了洪水預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)、防汛指揮系統(tǒng)，提高了洪水預(yù)報調(diào)度能力。流域具有完善的洪水調(diào)度方案、流域特大洪水防御方案和主要防洪保護(hù)區(qū)的防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水預(yù)案，流域防汛指揮系統(tǒng)基本實(shí)現(xiàn)信息化，洪水預(yù)報調(diào)度能力顯著提高，非工程措施體系建設(shè)基本形成。

5 防洪主要面臨的新形勢

5.1 洪澇災(zāi)害發(fā)生情況及趨勢分析

2000年以后，遼河流域發(fā)生洪水的頻次明顯增多，2005年、2010年、2011年、2013年均發(fā)生大洪水，受災(zāi)人口和死亡人數(shù)較多，洪災(zāi)損失較重。尤其是近幾年北上臺風(fēng)對遼河流域影響較大，局地降雨強(qiáng)度不斷增大，超警河流范圍廣、數(shù)量多，超警持續(xù)時間長。通過近20年洪澇災(zāi)害分析，得出初步結(jié)論，遼河流域局地洪水發(fā)生的頻次明顯增多、程度明顯加劇。

隨著全球氣候變暖，厄爾尼諾和拉尼娜交替影響，流域未來天氣形勢必將呈現(xiàn)復(fù)雜多變、極端天氣事件多發(fā)重發(fā)、不可預(yù)測等特點(diǎn)，未來遼河流域發(fā)生洪澇災(zāi)害的風(fēng)險將進(jìn)一步加劇，“黑天鵝”“灰犀?！钡葮O端事件出現(xiàn)的可能性增加。

5.2 流域下墊面及產(chǎn)匯流變化影響

隨著遼河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)加快、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，造成局部地區(qū)下墊面和產(chǎn)匯流條件發(fā)生顯著變化，改變了入滲、蒸散發(fā)、徑流等水文特征，致使流域水源涵養(yǎng)能力減弱，調(diào)蓄洪水能力降低，導(dǎo)致暴雨洪水頻發(fā)。另外，受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、岸線利用、灘地圍墾、河道采砂等人為活動影響，河道行洪能力不斷降低，同一河段相同流量水位抬高較大，影響防洪保護(hù)區(qū)防洪安全。

5.3 新發(fā)展理念對防洪提出了新要求

習(xí)近平總書記提出的“以人民為中心”的發(fā)展思想和“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”以防為主的防災(zāi)減災(zāi)新理念，把保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全擺到了更加突出的位置。遼河流域城鎮(zhèn)化建設(shè)加快推進(jìn)，城市規(guī)模越來越大，城鎮(zhèn)人口增長迅速，現(xiàn)有的規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足新形勢要求。

在今后制定防洪規(guī)劃過程中，要根據(jù)流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局調(diào)整防洪體系布局，制定工程措施和非工程措施相結(jié)合的系統(tǒng)治理方案。

5.4 國家和區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略對防洪的需求不斷提高

隨著東北老工業(yè)基地振興，流域經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率明顯提高，社會財富顯著增加，流域中主要防洪城市中的沈陽市、撫順市、四平市、赤峰市等重點(diǎn)防洪城市由于城區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，將原來的郊區(qū)或農(nóng)村段規(guī)劃為新城區(qū)或開發(fā)區(qū)，防洪保護(hù)范圍增大，對防洪提出了新的需求，迫切要求提高區(qū)域防洪減災(zāi)能力，盡快建設(shè)和完善各類防洪工程，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

6 “十四五”期間流域防洪工作思路

結(jié)合新時代水利工作面臨的新形勢、新要求，流域在“十四五”期間應(yīng)開展的工作：一是以河湖長制作為有力抓手，以河湖“清四亂”為重點(diǎn)，盡快開展干流河段套堤及阻水路測量及行洪影響分析研究工作，掌握套堤及阻水路分布及斷面情況，進(jìn)行阻水計算及洪水影響評價，提出套堤及阻水路處理方案。二是編制《遼河流域防御洪水方案》，修訂《遼河流域洪水調(diào)度方案》，研究制定水工程防洪聯(lián)合調(diào)度方案，建設(shè)水工程防災(zāi)聯(lián)合調(diào)度平臺，提升防洪調(diào)度能力水平。三是流域下一步防洪工程的規(guī)劃與建設(shè)實(shí)施應(yīng)根據(jù)沈陽市、鐵嶺市、四平市等相繼完成的新一輪城市總體發(fā)展規(guī)劃的要求開展工作，以構(gòu)建與現(xiàn)代城市發(fā)展相適應(yīng)的防洪體系。四是深刻認(rèn)識當(dāng)前流域治理體系和治理能力的重要考驗(yàn)和警示，認(rèn)真反思超標(biāo)洪水防御工作中的差距不足，進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識、風(fēng)險意識、責(zé)任意識和底線思維，做好超標(biāo)洪水防御工作方案，保證能在第一時間提出意見和建議，加快推進(jìn)建設(shè)西遼河、東遼河、遼河干流河道地形測量及復(fù)測機(jī)制。五是系統(tǒng)調(diào)查病險水庫安全鑒定或安全核查工作，嚴(yán)格執(zhí)行病險庫鑒定標(biāo)準(zhǔn)，以消除水庫險情和隱患為目標(biāo)，分類實(shí)施除險加固和降等報廢，盡快削除病險水庫安全隱患，確保水庫安全和正常使用。

7 結(jié) 語

遼河流域現(xiàn)有防洪體系雖然已經(jīng)形成，防洪能力有了很大的提升，但與新時期新形勢新要求相比，仍然存在諸多短板和風(fēng)險隱患?！哆|河流域防洪規(guī)劃》實(shí)施以來，部分工程因條件發(fā)生變化導(dǎo)致規(guī)劃工程未實(shí)施或?qū)嵤┚徛?，如關(guān)山Ⅱ、七泡子、韓家杖子、嘎海山水庫以及顏家水庫等。同時，流域還存在部分河流防洪工程治理率不高、蓄滯洪區(qū)建設(shè)緩慢等問題。非工程措施也存在防洪方案預(yù)案體系不完善，針對性和可操作性不強(qiáng)，預(yù)測預(yù)報能力不足等問題。隨著東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的實(shí)施，流域中的主要防洪城市城區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，流域水情、工情、社情發(fā)生變化，水利改革發(fā)展形勢和任務(wù)發(fā)生相應(yīng)變化，對流域水治理工作提出了新的要求，流域防洪減災(zāi)工作面臨著新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。因此，遼河流域應(yīng)根據(jù)流域的實(shí)際需要，加快有關(guān)重點(diǎn)防洪河段、一般防洪河段以及主要城市的堤防工程達(dá)標(biāo)建設(shè)和水庫的前期工作。以河湖長制為抓手，打好河湖管理攻堅戰(zhàn)，依法依規(guī)實(shí)施江河湖泊和水庫、水電站、蓄滯洪區(qū)等工程防御洪水災(zāi)害調(diào)度，充分發(fā)揮水利工程減災(zāi)興利效益。