上海市朱家角鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實踐與思考

徐俊玲

(上海市青浦區(qū)朱家角水務管理所，上海 201700)

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)田灌溉的高效管理是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎和重點，不斷深化農(nóng)田水利設施長效管理，探索農(nóng)業(yè)水價形成機制，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是改善農(nóng)田灌溉基礎設施條件，提高農(nóng)業(yè)用水效率的重要保障。根據(jù)國務院相關工作要求，2015年上海市選取3個試點鎮(zhèn)作為農(nóng)田灌溉設施長效管理改革第一批試點鎮(zhèn),朱家角鎮(zhèn)為試點鎮(zhèn)之一。2017年是上海市農(nóng)業(yè)水價綜合改革的啟動年,朱家角鎮(zhèn)在灌溉設施長效管理取得初步成效的基礎上, 以“總體不增加農(nóng)民負擔”為原則,進一步開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。2018年，朱家角鎮(zhèn)以精準補貼和節(jié)水獎勵等激勵政策為驅(qū)動，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度為抓手，以建立農(nóng)田水利設施長效管理機制為目標，全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。2020年，朱家角鎮(zhèn)完成驗收工作，成為上海市首家通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收試點鎮(zhèn)。本文通過總結朱家角鎮(zhèn)農(nóng)田灌溉設施長效管理模式及農(nóng)業(yè)水價綜合改革的經(jīng)驗做法，為其他豐水地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)田灌溉設施精細化管理提供參考。

1 基本情況

朱家角鎮(zhèn)是一個歷史悠久的水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)，具有農(nóng)業(yè)發(fā)展得天獨厚的地理優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境。在試點之前，田間設施比較落后，灌溉泵站、灌溉溝渠等大部分建設于20世紀80—90年代，普遍老化嚴重。田間配套設施中水泥明溝僅占全部溝渠的25%左右，且損壞嚴重，隨處可見混凝土壓頂損壞，明溝板脫落甚至傾斜倒伏。此外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的集約化轉(zhuǎn)變，大部分村和灌區(qū)存在“誰用誰打水”的現(xiàn)象，灌溉泵站無固定人員運行管理，導致大量浪費水、電資源的現(xiàn)象，并且易造成設施損壞和安全隱患。農(nóng)村田間管理模式較為粗獷，若灌溉不當，容易導致氨氮和總磷指標偏高，污染河道水環(huán)境。

朱家角鎮(zhèn)共有28個行政村，2015年選取10個試點村開展農(nóng)田灌溉設施長效管理工作，2017年結合農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，進一步擴大試點內(nèi)容和范圍，試點村增加到16個，基本做到全覆蓋。涉及灌區(qū)99個，灌溉面積26717畝,襯砌明渠94421m，土渠141124m，排水溝84489m，地下管道39551m，固定灌溉泵站99座。

2 改革推進過程

2.1 加強組織建設,形成工作合力

為有效推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，朱家角鎮(zhèn)成立了以鎮(zhèn)長為組長，副鎮(zhèn)長為副組長，經(jīng)管中心、資產(chǎn)公司、水務所、財政所、農(nóng)業(yè)綜合服務中心五部門負責人和16個相關村支部書記為成員的試點工作領導小組，明確了責任分工。鎮(zhèn)經(jīng)管中心和資產(chǎn)公司作為農(nóng)田灌溉設施資產(chǎn)所有人，負責對農(nóng)田灌溉設施，如電灌站、襯砌明渠、地下渠道等進行清查統(tǒng)計，建立設施動態(tài)數(shù)據(jù)庫；水務所作為行業(yè)管理單位，負責指導、監(jiān)督、考評維修養(yǎng)護的進度、質(zhì)量和臺賬資料，同時，根據(jù)各村需要，統(tǒng)籌兼顧，制定灌溉泵站維修養(yǎng)護計劃，落實維修養(yǎng)護隊伍并組織實施；鎮(zhèn)財政所負責落實資金的籌措和使用監(jiān)管，規(guī)范資金?？顚Ｓ?；鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務中心參與農(nóng)田灌溉設施維修養(yǎng)護及農(nóng)業(yè)水價綜合改革的指導、監(jiān)督和考評工作；各村負責編制方案，組織落實灌溉設施運行和巡查隊伍，具體進行田間設施的日常運行工作，同時配合開展設施統(tǒng)計、登記等基礎工作。同時，村委會建立農(nóng)田灌溉設施用水和費用收支臺賬制度，并通過村務公開等方式公開上一年度農(nóng)田灌溉設施用水總額、農(nóng)田水利設施管理養(yǎng)護收支費用、財政補貼等臺賬。

2.2 建立鎮(zhèn)、村兩級管養(yǎng)體制，優(yōu)化長效管理模式

建立鎮(zhèn)、村兩級管養(yǎng)機制，以鎮(zhèn)作為農(nóng)田灌溉設施供水管理主體，以村作為用水主體。將村兩委作為末端村民組織，由其負責協(xié)調(diào)合作社、家庭農(nóng)場以及農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)用水單位和個人，采用屬地化管理模式，村兩委對屬地內(nèi)農(nóng)田灌溉設施進行日常運行與管理工作，并對管理成效負責，鎮(zhèn)對各村進行指導、監(jiān)督與考核。具體做法為灌溉泵站設施維修養(yǎng)護由村上報計劃，鎮(zhèn)統(tǒng)一組織招投標，擇優(yōu)選擇專業(yè)養(yǎng)護維修隊伍實施；溝、渠、路維修由鎮(zhèn)實施，待農(nóng)田灌溉設施長效管理走上正軌以后，由各村委負責實施；灌溉泵站運行、溝渠路清理由經(jīng)營者(大戶)負責，或者由村委指派生產(chǎn)隊長負責，組織相對固定的大戶按年輪流打水、記錄運行表、匯報異常情況等并做好監(jiān)督工作。

2.3 制定工作方案，健全工作機制，細化養(yǎng)護制度

以“不增加農(nóng)民負擔、養(yǎng)護成本全覆蓋、屬地化運行管理、市場化維修養(yǎng)護”為原則，制定工作方案和考核辦法，以及管理網(wǎng)絡圖、工作臺賬、照片圖冊等。根據(jù)上海市相關配套政策，研究農(nóng)業(yè)水價成本和價格核定辦法，制定超定額累進加價制度、資金精準補貼和節(jié)水獎勵辦法。以“改革全覆蓋、措施再深化”為目標，按照設施現(xiàn)狀分輕重緩急，逐年制定維修計劃和方案，按照時間節(jié)點開展市場化維修養(yǎng)護招標工作，健全檢查考核機制，開展日?？己斯ぷ鳌；拘纬赊r(nóng)田水利設施“日常運行屬地化、維修養(yǎng)護市場化、檢查考核常態(tài)化”的格局[1]。同時完善設施管理養(yǎng)護臺賬，按照規(guī)定發(fā)放農(nóng)田水利工程使用證書,簽訂管護協(xié)議,落實灌溉泵站專人負責制度，定期對各個灌區(qū)放水員開展培訓，加強灌溉設施長效管理的全過程監(jiān)管，實現(xiàn)運行管理、維修養(yǎng)護和檢查考核的精細化管理。

2.4 開展灌區(qū)基本情況調(diào)查，進行農(nóng)業(yè)用水水權分配

以灌區(qū)為單元，調(diào)查每個灌區(qū)全灌水周期的用電量和用水量、灌區(qū)控制面積、種植作物類型，調(diào)查灌溉設施運行管護的成本、資金籌措方式等，并將調(diào)查成果以村為單元進行匯總。與農(nóng)業(yè)、水務、村委等部門溝通核對，對照灌區(qū)上圖情況，對灌溉面積進行逐個核定。經(jīng)核定，朱家角鎮(zhèn)共有灌區(qū)99個，灌溉面積26717畝，300畝以上灌區(qū)36個，種植類型主要為水稻和蔬菜。青浦區(qū)對朱家角鎮(zhèn)進行農(nóng)業(yè)用水水權分配，為1710.7975萬m3，結合灌溉面積、農(nóng)作物類型和其他工程條件等，朱家角鎮(zhèn)以區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水總量控制指標為基礎，將農(nóng)業(yè)用水水權分配到各村，并進行信息公開和公示。

2.5 進行標準化養(yǎng)護資金測算，建立農(nóng)業(yè)水價形成機制

參照《上海市農(nóng)田灌溉設施維修養(yǎng)護技術規(guī)程》的相關要求，朱家角鎮(zhèn)對灌溉設施的運行養(yǎng)護和維修開展標準化養(yǎng)護資金測算，統(tǒng)籌測算全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水的平均支出成本(包含維修養(yǎng)護費、日常養(yǎng)護費、灌溉電費和人工費)，指導各村成立農(nóng)民用水自治組織，對于扣除財政補貼后的資金缺口，根據(jù)用水量，通過協(xié)商定價方式向用水戶收取水費，逐步形成養(yǎng)護標準化、規(guī)范化的經(jīng)驗和做法，建立農(nóng)業(yè)水價形成機制。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施區(qū)域的資金由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級財政根據(jù)灌溉面積予以補貼。以2018年為例，朱家角鎮(zhèn)灌溉設施長效管理及農(nóng)業(yè)水價綜合改革財政補貼共計116元/畝(市、區(qū)66元/畝，鎮(zhèn)50元/畝)?？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民利益等因素，經(jīng)與各村委、用水戶協(xié)商，通過開會討論交流、舉手表決、公示等方式，明確朱家角鎮(zhèn)各村農(nóng)業(yè)用水價格。

經(jīng)測算，2018年全成本費用約為130元/畝。鑒于鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)的重視，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的方針以及不增加農(nóng)民負擔的工作原則，加上朱家角鎮(zhèn)水源充足，向用水戶大額收取用水費的條件不成熟，故核定的水價僅僅為全成本減去市、區(qū)、鎮(zhèn)三級補貼的費用支出，因此，鎮(zhèn)級農(nóng)業(yè)用水價格最終核定為 14元/畝，不足部分由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級財政資金承擔。在實際操作上，對于用水少的用水戶，將其以“投工投料”形式開展的日常養(yǎng)護折算成水費，以此方式向用水戶計收水費，對于用水多的用水戶，按照超定額累進加價制度足額計收水費[2]。

2.6 開展考核，落實精準補貼與節(jié)水獎勵

朱家角鎮(zhèn)從各責任部門抽調(diào)人員建立農(nóng)田灌溉設施長效管理及農(nóng)業(yè)水價綜合改革考核小組，每年按照現(xiàn)場實際運行情況和各村的臺賬資料，定期開展集中考核。考核結果作為農(nóng)田灌溉設施長效管理及農(nóng)業(yè)水價經(jīng)費補貼的主要撥付依據(jù)。

長效管理補貼資金按照優(yōu)秀、良好、合格、不合格四檔進行相應補貼。長效管理補貼資金主要用于電灌站日常運行管理及溝渠路清理等費用；節(jié)水獎勵補貼主要用于電灌站電費及電灌站相關管理人員節(jié)水獎勵。將各村用水(用電)定額設定為A，用水(用電)小于90%A的為優(yōu)良；(90%～100%)A的為合格；大于100%A的為不合格；節(jié)水獎勵補貼根據(jù)考核分15元/畝、10元/畝、0元/畝三檔進行相應補貼。

性質(zhì)1[5] 令n,k為兩個整數(shù),且n,k≥2,i≠j,i∈ ,j∈

3 改革成效

a.改善了農(nóng)田灌溉設施現(xiàn)狀。溝、渠、路得到了有效的維修和管理，改革區(qū)域范圍內(nèi)田間設施面貌煥然一新。泵站外觀進一步美化，灌溉基礎設施得到專業(yè)維修養(yǎng)護，泵站落實專人管理，使用年限和使用效率也大大增加，進一步提升了優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)及生產(chǎn)條件，保障了農(nóng)田灌溉需求。

b.實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水用電。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革，朱家角鎮(zhèn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價整體收支平衡。同時，根據(jù)每年用水計量情況，全鎮(zhèn)未發(fā)生超定額用水現(xiàn)象。此外,打水工作落實專人管理，在精準補貼、節(jié)水獎勵等激勵政策的驅(qū)動下，灌溉站管理人員的積極性和責任心得到提高。與2015年相比，農(nóng)業(yè)灌溉用水量和用電量明顯下降，平均管護成本也逐年下降。

c.有效控制了農(nóng)業(yè)面源污染。按照“雙控考核”方式，即農(nóng)業(yè)用水總量控制、畝均用水定額控制，有效控制灌溉用水總量，達到減少農(nóng)業(yè)面源污染的基本目標，逐步提升農(nóng)村水環(huán)境質(zhì)量。

d.減輕了農(nóng)民負擔。農(nóng)業(yè)水價改革彌補了農(nóng)田灌溉設施運行維護成本，對各村用于農(nóng)田灌溉設施的成本進行適當?shù)难a貼,一定程度上減輕了農(nóng)民的負擔。

4 改革實施經(jīng)驗

4.1 重視宣傳和培訓工作

上海市農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作宣傳會多次在朱家角鎮(zhèn)召開；東方網(wǎng)、勞動報、新民晚報等新聞媒體成員到朱家角鎮(zhèn)開展采訪工作，深入了解朱家角鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作開展情況，一定程度上加快了改革工作的推進。朱家角鎮(zhèn)通過制作系列宣傳片和宣傳手冊，普及農(nóng)業(yè)水價改革知識，凝聚民眾農(nóng)業(yè)節(jié)水共識。定期開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革培訓，進一步提高管理人員的節(jié)水意識，增強運行養(yǎng)護人員的業(yè)務水平，使農(nóng)業(yè)水價改革工作穩(wěn)步推進。

4.2 信息化管理與日常監(jiān)督相結合

4.3 村民自治與市場化運行相結合

灌溉設施長效管理及農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作開展以來，一直都得到村委和農(nóng)戶的積極響應。改革前電灌站及溝渠路管理的主體一直是村委，鑒于灌溉泵站的維修養(yǎng)護、田間溝渠路的維修具有一定的專業(yè)性，由鎮(zhèn)組織對其進行市場化管理，通過招投標方式選擇具有專業(yè)有資質(zhì)的養(yǎng)護單位進行維修養(yǎng)護，進一步提高了灌溉設施維修養(yǎng)護的質(zhì)量。另外，由于提高泵站運行管理水平是節(jié)水的關鍵環(huán)節(jié)，朱家角鎮(zhèn)通過落實精準補貼和節(jié)水獎勵制度(節(jié)水獎勵的部分資金可直接用于對有責任心、工作出色的泵站運行管理人員的個人獎勵)，進一步提高了運行管理人員節(jié)水灌溉意識，也調(diào)動了村民的積極性，可以從源頭上杜絕水資源浪費現(xiàn)象。

4.4 資金落實有保障，使用有規(guī)范

2017年農(nóng)業(yè)水價實施以后,朱家角鎮(zhèn)在市、區(qū)兩級每畝90元補貼標準的基礎上，自籌30元，使每畝投入經(jīng)費增加到120元。此后幾年，市、區(qū)每畝補貼66元，朱家角鎮(zhèn)在2018年、2019年、2020年分別自籌50元、34元、34元，使補貼資金達到116元/畝、100元/畝、100元/畝，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作提供了有力的資金保障。同時，規(guī)范資金使用情況：長效管理精準補貼和節(jié)水獎勵資金，根據(jù)考核結果由鎮(zhèn)直接撥付至各村；灌溉泵站的維修養(yǎng)護和溝渠路的維修，采用市場化招標選擇專業(yè)隊伍，根據(jù)維修項目計劃進行使用，確保資金用在刀刃上。

5 問題及建議

5.1 村委管理意識薄弱，應進一步凝聚改革共識

改革工作開展以來，管理主體發(fā)生改變，由第三方承擔了對電灌站及溝渠路的維修與養(yǎng)護，村委在管理上有了依賴，有所卸責。同時部分電灌站、溝渠路在運行中發(fā)生損壞的，村委第一時間也想依賴第三方來維修，但又不在年度維修計劃之內(nèi)，因此增加了政府部門管理的難度。建議進一步完善改革機制和獎懲措施，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各村工作的溝通和對接，加大宣傳力度,轉(zhuǎn)變農(nóng)戶傳統(tǒng)的思想意識和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，發(fā)揮村委帶頭作用,凝聚改革共識。

5.2 配套資金有限，政府應加大扶持力度

由于朱家角鎮(zhèn)灌溉設施面廣量大，老舊設施較多，而設施維修養(yǎng)護資金配套有限，每年只能根據(jù)輕重緩急安排維修計劃，與村委的期望有所差距。另外，要通過灌溉泵站“用電計量，以電折水”的方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水定量考核，需要遠程電表和配套計量設施安裝全覆蓋，而安裝這些設備也需要大量的資金。政府部門應加大資金扶持力度，完善精準補貼政策，保障改革工作順利進行。

5.3 專業(yè)性和精細化管理有待加強

基層放水員大多是聘用的當?shù)卮迕?，文化程度不高，市場化隊伍的維修養(yǎng)護專業(yè)性也不強。需要提高放水員和養(yǎng)護隊伍的運行管理水平，逐步培養(yǎng)一批專業(yè)化的隊伍，促進灌溉設施維修養(yǎng)護和運行的規(guī)范化以及管理的精細化。

6 結 語

朱家角鎮(zhèn)通過先行灌溉設施長效管理和農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，消除了上海農(nóng)村地區(qū)田間溝渠灌溉養(yǎng)護的短板，盤活了水資源，減少了農(nóng)業(yè)灌溉用水量及農(nóng)業(yè)面源污染，為實現(xiàn)最嚴格的水資源管理制度和持續(xù)改善河道水質(zhì)奠定了扎實的基礎。上海市對朱家角鎮(zhèn)農(nóng)田灌溉設施長效管理及農(nóng)業(yè)水價綜合改革取得的成效給予了高度評價，認為朱家角鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作的成功可為其他區(qū)、鎮(zhèn)提供借鑒，有效推動了農(nóng)業(yè)水價綜合改革在全市的推廣。2020年，朱家角鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革完美收官，如何保持改革成果，如何在取得一定成效的基礎上充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水價改革的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，堅持新時期水利工作方針，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和惠民利民仍然任重而道遠。