構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義政府職責(zé)體系推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化(筆談)

朱光磊，鎖利銘，宋林霖，趙聚軍，張志紅，周 望，吳曉林

主持人語：改革開放以來，關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能問題進(jìn)行了多輪實(shí)踐探索和理論反思，相關(guān)認(rèn)識(shí)雖不斷深化，但轉(zhuǎn)變政府職能工作“始終在路上”，速度和“到位率”還不夠理想。黨的十九大報(bào)告提出“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，為新時(shí)期構(gòu)建政府職責(zé)體系相關(guān)工作提供了具體指導(dǎo)。此后，十九屆三中全會(huì)明確提出要解決職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”和構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制的問題，四中全會(huì)明確提出要“優(yōu)化政府職責(zé)體系”，五中全會(huì)提出“十四五”時(shí)期“國(guó)家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮”和“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”的發(fā)展目標(biāo)。這些論述是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期不到位、行政體制改革效率不高等問題的深刻剖析。這都是在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，在積極推動(dòng)強(qiáng)化對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色的政府職責(zé)體系的正確認(rèn)識(shí)以及對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行科學(xué)部署做準(zhǔn)備。系統(tǒng)研究這些重要課題，是理論工作者的重要任務(wù)。為此，南開大學(xué)朱光磊教授團(tuán)隊(duì)對(duì)這個(gè)問題展開了研究。這些研究成果內(nèi)容首刊于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)內(nèi)部文稿》2020年第6期，根據(jù)十九屆五中全會(huì)精神修改之后刊發(fā)于《探索》，希望引起學(xué)界繼續(xù)關(guān)注和研究中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制創(chuàng)新。

轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系

朱光磊(南開大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心主任、教授)

十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的框架下，明確提出要“優(yōu)化政府職責(zé)體系”。把“政府職責(zé)體系”的概念明確提升到如此位置，是前所未有的。這是黨中央在科學(xué)總結(jié)歷次行政體制改革經(jīng)驗(yàn)和30多年持續(xù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上提出的一個(gè)重大戰(zhàn)略規(guī)劃，是央地關(guān)系調(diào)整認(rèn)識(shí)史上的重要里程碑。這對(duì)于把國(guó)家治理水平提高到新的歷史階段乃至對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，都將具有深遠(yuǎn)的意義。

1 轉(zhuǎn)變政府職能是中國(guó)行政體制改革的核心內(nèi)容

黨中央在分析民主政治建設(shè)和政府發(fā)展時(shí)，總是把轉(zhuǎn)變政府職能作為重要的實(shí)踐基礎(chǔ)和理論前置。因?yàn)?，轉(zhuǎn)變政府職能是中國(guó)行政體制改革的核心內(nèi)容，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”，也是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、機(jī)構(gòu)改革、發(fā)展社會(huì)組織等多項(xiàng)改革的重要基礎(chǔ)。如果沒有政府職能轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革就是無源之水，改了的也還會(huì)退回去；而如果職能轉(zhuǎn)變了，機(jī)構(gòu)就不可能長(zhǎng)期存續(xù)下去。

自1986年黨中央正式提出“政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能轉(zhuǎn)變”以來，轉(zhuǎn)變政府職能經(jīng)歷了30多年的歷程。進(jìn)入21世紀(jì)以來轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)入新階段，圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行的“放管服”改革和行政審批制度改革成為轉(zhuǎn)變政府職能的抓手和突破口。但是，從“問題導(dǎo)向”的角度看，政府職能的轉(zhuǎn)變依然“在路上”，速度和“到位率”不夠理想。中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)非常具有現(xiàn)代性的重大理論問題，在世界上沒有先例，也即是在沒有多少理論積累的條件下，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和中國(guó)傳統(tǒng)政治文化影響頗深的背景下來推動(dòng)的。因此，對(duì)一些問題的認(rèn)識(shí)和處理還不到位。當(dāng)前，這種認(rèn)識(shí)上的不夠準(zhǔn)確、不太清晰，存在的偏差和局限，主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，關(guān)注機(jī)構(gòu)和體制的破立較多，對(duì)邏輯起點(diǎn)、中介環(huán)節(jié)和運(yùn)行效果等問題的關(guān)注不夠。職能是機(jī)構(gòu)的邏輯起點(diǎn)，職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的主要依據(jù)，機(jī)構(gòu)是職能的載體。當(dāng)前關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的一些認(rèn)識(shí)，尚未抓住問題要害，還是就機(jī)構(gòu)談機(jī)構(gòu)，影響了改革的協(xié)同性和全局性。同時(shí)，對(duì)機(jī)制建設(shè)的重要作用認(rèn)識(shí)不充分，通過機(jī)制調(diào)整來補(bǔ)充體制改革的意識(shí)不強(qiáng)，舉措不多，改革成本過高。

第二，關(guān)注原則性問題較多，對(duì)細(xì)節(jié)和具體舉措認(rèn)識(shí)不夠?！罢笔且粋€(gè)內(nèi)涵較復(fù)雜的概念，既可指稱國(guó)家機(jī)構(gòu)的總體，又可專指行政機(jī)關(guān)；“職能”其實(shí)也是一個(gè)結(jié)構(gòu)性概念，有寬口徑的要素，也有窄口徑的要素，前者如需要政府處理的社會(huì)關(guān)系，后者如政府必須履行的具體職責(zé)。但是，長(zhǎng)期以來對(duì)“政府職能”概念不作邏輯劃分，相關(guān)說法過于籠統(tǒng)，認(rèn)識(shí)還處在“哲學(xué)化”的層次上，轉(zhuǎn)變政府職能自然就難以操作。特別是對(duì)政府縱向間關(guān)系的認(rèn)識(shí)還不算很清楚，對(duì)縱向上的核心問題抓得不夠準(zhǔn)確，實(shí)質(zhì)性改革內(nèi)容不多。這都不利于深度理解和有針對(duì)性地解決轉(zhuǎn)變政府職能的相關(guān)問題。

第三，觀念更新的速度還比較慢。轉(zhuǎn)變政府職能，既需要實(shí)踐層面的有效推動(dòng)，也需要在思想理論上更新觀念。比如，“上下一般粗”是機(jī)構(gòu)改革長(zhǎng)期不到位和“條塊矛盾”遲遲沒有化解跡象的癥結(jié)之所在，但對(duì)其體制基礎(chǔ)和思想理論根源，一直沒有進(jìn)行真正的探索。

總的來看，轉(zhuǎn)變政府職能的相關(guān)工作在一定程度上存在著顧此失彼的現(xiàn)象，系統(tǒng)性和協(xié)同性不夠。地方政府職責(zé)錯(cuò)位與五級(jí)政府“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象并存，模式調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，似乎很多事情并沒有真正想好。深化政府改革，切實(shí)加快轉(zhuǎn)變政府職能，包括推動(dòng)地方政府創(chuàng)新、推動(dòng)“放管服”改革等工作，需要具有更加系統(tǒng)性、框架性和引領(lǐng)性的理論創(chuàng)新指導(dǎo)實(shí)踐，特別是需要構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際、在法理上又講得通的、具有中國(guó)特色的政府職責(zé)體系系列。這是對(duì)新時(shí)代中國(guó)政府發(fā)展路徑的再思考。

2 建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段

構(gòu)建政府職責(zé)體系，不是為體系而體系；我們雖需要一張政府職責(zé)體系表，但目的不是為了要一張表。構(gòu)建政府職責(zé)體系是以對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變，特別是對(duì)政府主要職能的變化規(guī)律的把握為基礎(chǔ)的，因?yàn)檎氊?zé)體系在架構(gòu)上肯定是有主線、有核心的，不同的職能、職責(zé)在特定歷史時(shí)期的地位和作用是不同的，它們?cè)趫?zhí)政黨所理解和秉持的治理理念中的位置也會(huì)是不同的。在治理水平的初級(jí)階段，國(guó)家的主要治理主體可能沒有充分地意識(shí)到這個(gè)問題，但不等于這個(gè)問題不存在、不重要。

從政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐和研究歷程來看，中國(guó)是先有“轉(zhuǎn)變政府職能”的實(shí)踐要求和提法，之后才有對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的理論研究。30多年來，我們對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的課題的及時(shí)反思與總結(jié)、對(duì)職能的認(rèn)識(shí)和對(duì)“轉(zhuǎn)變”的理解在不斷深化和更加清晰。黨的十八大以來，在全面深化改革的大背景下，關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐都在不斷深化。黨的十八大對(duì)新階段的行政體制改革作出部署，提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”“穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革，健全部門職責(zé)體系”等與轉(zhuǎn)變政府職能密切相關(guān)的改革內(nèi)容。2013年的機(jī)構(gòu)改革是落實(shí)黨的十八大關(guān)于行政體制改革部署的重要內(nèi)容。“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”不僅第一次在名稱中突顯了職能轉(zhuǎn)變的地位，而且在內(nèi)容上也安排相當(dāng)篇幅作了具體安排。改革內(nèi)容涉及處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系以及行政審批制度改革、完善國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系等多項(xiàng)內(nèi)容。這表明，中央對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變概念內(nèi)涵及其與機(jī)構(gòu)改革、行政體制改革關(guān)系的認(rèn)識(shí)更為深入、更為全面，抓住了改革的“牛鼻子”。

十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡(jiǎn)稱《決定》)中專門強(qiáng)調(diào)了“加快轉(zhuǎn)變政府職能”的相關(guān)內(nèi)容，明確提出要全面正確履行政府職能，“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”“最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理”“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。這就第一次對(duì)于中央和地方的差異性職責(zé)作了區(qū)分，第一次將“公共服務(wù)”放置于地方政府職責(zé)的首位，第一次將“環(huán)境保護(hù)”作為了地方政府的一線職責(zé)。相較于此前對(duì)政府職能的十六字概括，《決定》對(duì)政府職能分作兩層次的論述，這是對(duì)于政府職能結(jié)構(gòu)與核心更為清晰的認(rèn)識(shí)，既是理論突破，也在實(shí)踐上更加貼近服務(wù)型政府建設(shè)的主題。此后，財(cái)政、國(guó)防、外交、基本公共服務(wù)等領(lǐng)域的改革方案陸續(xù)出臺(tái)，并且大多具有合理劃分政府縱向間事權(quán)和責(zé)任的內(nèi)容。

這一階段的職能轉(zhuǎn)變明顯以“放管服”改革為抓手，以行政審批制度改革為突破口，既要求做好簡(jiǎn)政放權(quán)的“減法”，又要求做好加強(qiáng)監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，實(shí)現(xiàn)審批更簡(jiǎn)、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)。同時(shí)，將清單管理制度作為鞏固職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革成效的制度保障，相繼推行了省、市、縣三級(jí)政府部門權(quán)力和責(zé)任清單、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。這表明關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的認(rèn)識(shí)由關(guān)注職能內(nèi)涵拓展到了明確核心職能與職能邊界，由關(guān)注職能本身拓展到了構(gòu)建職責(zé)體系，把服務(wù)型政府建設(shè)放到了更高的位置上。

總之，服務(wù)型政府就是以公共服務(wù)為主要職能的政府。黨的十九大對(duì)此作了這樣一個(gè)關(guān)鍵性的概括：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！痹谶@句話中，轉(zhuǎn)變職能是基礎(chǔ)，放權(quán)和監(jiān)管是手段，提高公信力和執(zhí)行力是要求，人民滿意是宗旨，建設(shè)服務(wù)型政府是方向。如果加上報(bào)告同時(shí)提出的要“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，以及本輪機(jī)構(gòu)改革方案中提出的調(diào)整優(yōu)化職能、科學(xué)設(shè)置央地事權(quán)、理順央地職責(zé)關(guān)系、合理設(shè)置配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)、規(guī)范央地權(quán)責(zé)和事權(quán)關(guān)系等內(nèi)容，構(gòu)建和優(yōu)化以公共服務(wù)為核心的政府職責(zé)體系這一戰(zhàn)略目標(biāo)就呼之欲出了。

3 書寫一張具有中國(guó)特色的“政府職責(zé)配置表”

黨的十七大以來一以貫之的關(guān)于在轉(zhuǎn)變政府職能和全面深化行政體制改革基礎(chǔ)上構(gòu)建政府職責(zé)體系的構(gòu)想，是新中國(guó)人民政權(quán)建設(shè)史上一項(xiàng)宏偉、巨大、復(fù)雜的工程，十九屆四中全會(huì)又畫龍點(diǎn)睛地把這一工程放到了提高國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的高度上。合理確認(rèn)各級(jí)政府職責(zé)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效治理和切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能的體制機(jī)制保證。構(gòu)建政府職責(zé)體系，是在新時(shí)期把轉(zhuǎn)變政府職能和國(guó)家治理水平提升到新階段的重要技術(shù)支撐，涉及領(lǐng)域眾多，系統(tǒng)性和綜合性都很強(qiáng)。在一定程度上說，就是對(duì)在歷史上林林總總交織在一起的、需要政府處理的社會(huì)關(guān)系和工作任務(wù)“去交織化”的過程?，F(xiàn)在，作為構(gòu)建政府職責(zé)體系的初期階段，重點(diǎn)需要在明確概念的基礎(chǔ)上，集中思考和理順一下若干重要關(guān)系。

一是要處理好政府職責(zé)的內(nèi)部劃分與外部劃分、橫向劃分與縱向劃分的關(guān)系。20世紀(jì)80年代以來，關(guān)于政府職能的認(rèn)識(shí)發(fā)展和改革實(shí)踐主要集中在外部劃分上，將明確政府和市場(chǎng)職責(zé)邊界劃分是關(guān)注的重點(diǎn)，近年來推動(dòng)的以“放管服”改革為代表的一系列舉措更是為做好外部劃分提供了重要實(shí)踐平臺(tái)。政府職責(zé)的內(nèi)部劃分和外部劃分同等重要。在內(nèi)部劃分中還要處理好橫向劃分和縱向劃分的關(guān)系，其中縱向劃分對(duì)中國(guó)更重要一些。長(zhǎng)期以來，關(guān)于政府職責(zé)內(nèi)部縱向劃分的認(rèn)識(shí)盲區(qū)和誤區(qū)較多，因此是首先需要研究透的內(nèi)容。

二是處理好央地權(quán)力劃分與縱向府際權(quán)力劃分的關(guān)系。之所以在縱向劃分方面進(jìn)展遲緩，一些重要關(guān)系總是理不順，政府職能遲遲不能轉(zhuǎn)變到位，關(guān)鍵在于對(duì)央地關(guān)系和縱向間府際關(guān)系的概念認(rèn)識(shí)不到位，將中央與地方關(guān)系簡(jiǎn)單理解為中央和省的關(guān)系，對(duì)省以下地方政府的特殊意義考慮不夠。實(shí)際上，就人口、面積、經(jīng)濟(jì)體量等因素而言，中國(guó)的省份大多都相當(dāng)于中等以上規(guī)模國(guó)家，省域內(nèi)需要專門解決的問題很多，每一級(jí)政府的管理層次和幅度都有差異，不能大而化之。我們要跳出只談中央和省的關(guān)系的思維定勢(shì)，將思路拓展到各級(jí)政府縱向間關(guān)系，從更開闊的視域中思考和處理縱向間府際權(quán)力劃分問題。

三是處理好“分解”與“歸堆”的關(guān)系。對(duì)政府職責(zé)作適當(dāng)分解，明確不同層級(jí)、不同類別政府在具體工作中的事權(quán)劃分，是很有必要的。但是，要防止將政府職責(zé)分得過細(xì)，避免對(duì)事權(quán)做過碎的分割。職責(zé)同構(gòu)面臨著許多難題，不少國(guó)家的職責(zé)異構(gòu)也有其局限性。但是，我們?cè)诼氊?zé)劃分和體系構(gòu)建過程中，將相鄰層次的地方政府的同類別事權(quán)適當(dāng)“歸堆”是完全必要的，也即在要保證國(guó)家政令統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，明確各層次的職責(zé)重點(diǎn)，做到既能夠各負(fù)其責(zé)，又能夠上下銜接。

四是處理好放權(quán)、收權(quán)與確權(quán)的關(guān)系。長(zhǎng)期以來，關(guān)于縱向間府際關(guān)系的認(rèn)識(shí)主要著眼于分權(quán)與集權(quán)、放權(quán)與收權(quán)這兩個(gè)方面，相關(guān)實(shí)踐探索也主要圍繞這兩對(duì)關(guān)系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，由此導(dǎo)致縱向間府際關(guān)系調(diào)整長(zhǎng)期徘徊，理論上也難有實(shí)質(zhì)性突破。實(shí)際上，改革不等于放權(quán)，集中不等于集權(quán)，簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)“放權(quán)”“收權(quán)”都不能從根本上解決問題。如果變化一個(gè)思路，不過于強(qiáng)調(diào)“放”“收”和“集”“分”，也不簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)事實(shí)上難以做到的“平衡”，而是鼓勵(lì)國(guó)家治理主體“坐下來”，在堅(jiān)持國(guó)家利益一致性的前提下，在民主和法治的框架下，以“確權(quán)”的方式確認(rèn)各級(jí)政府職責(zé)配置，實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)、職責(zé)和利益的科學(xué)合理歸位，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政府職責(zé)體系，進(jìn)而形成相應(yīng)的“政府職責(zé)配置表”。

完成這一工程需要時(shí)間、需要黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌努力，特別是需要有發(fā)展與規(guī)劃、機(jī)構(gòu)與編制、財(cái)政與稅收、政權(quán)建設(shè)與行政區(qū)劃、法制與司法事務(wù)等部門長(zhǎng)期持續(xù)的調(diào)研和工作積累，也需要有專業(yè)、嚴(yán)肅、系統(tǒng)的相關(guān)科學(xué)研究工作的穩(wěn)定配合。以2016年《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》、2018年《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》為代表，就形成“中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式”提出了很有新意的思路，后者還制定了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)清單及基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任劃分情況表》。這些重要舉措表明，政府職責(zé)體系建設(shè)的前期工作正在積極推進(jìn)中。

當(dāng)下，合理確權(quán)的一項(xiàng)重要工作是建立健全權(quán)責(zé)清單制度，從而進(jìn)一步明確政府職責(zé)外延。這是構(gòu)建職責(zé)體系的基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)和過渡性制度創(chuàng)新，是行政立法的重要補(bǔ)充。具體而言，是指在建立健全清單制度時(shí)，先做各層級(jí)、各類別政府在權(quán)責(zé)領(lǐng)域的“小清單”，梳理明確所保留的具體職權(quán)事項(xiàng)，再按照“分層歸類”的思路制定權(quán)力清單和責(zé)任清單。今后，為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)行政職權(quán)的監(jiān)督和制約，還應(yīng)探索建立監(jiān)管事項(xiàng)清單。此外，政府也要敢于向社會(huì)開出“負(fù)面清單”，明確公私邊界，方便群眾辦事生活。

構(gòu)建政府職責(zé)體系不是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)“授權(quán)”與“分權(quán)”，而是要從“集”“分”與“收”“放”的循環(huán)和職責(zé)同構(gòu)的傳統(tǒng)管理思路中解脫出來，根據(jù)需要和可能，做到在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，政府工作“有放有收，按層歸類，重理職責(zé)，形成體系”，最終書寫出一張具有中國(guó)特色的“政府職責(zé)配置表”。這是轉(zhuǎn)變政府職能工作真正到位的具體體現(xiàn)，也是中國(guó)政府發(fā)展的新方位。

數(shù)據(jù)共享驅(qū)動(dòng)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的困境與路徑

鎖利銘(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授)

十九屆五中全會(huì)明確提出，要“擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺(tái)”。自2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布《加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》以來，一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”快速推進(jìn)，使得政府透明度不斷增強(qiáng)，將在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享。但現(xiàn)階段“數(shù)據(jù)共享”在理論和實(shí)踐上仍處于摸索與攻堅(jiān)階段，需要加以深入研究。

1 數(shù)據(jù)有序共享是重要的戰(zhàn)略方向

推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享、加快全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。為適應(yīng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深度嵌入融合，新時(shí)代的國(guó)家治理體系和治理能力需要將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為重要考量。從2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出加快推進(jìn)部門政務(wù)信息聯(lián)通共用、建立共享信息平臺(tái)，到2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出要推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，再到2020年《國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》指出政務(wù)數(shù)據(jù)共享的方式要求，尤其是十九屆五中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”，都反映了政務(wù)服務(wù)一體化水平在國(guó)家治理中的重要地位，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)政務(wù)服務(wù)一體化國(guó)家治理層面的戰(zhàn)略部署。

推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享、加快全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)對(duì)于提升政府治理能力現(xiàn)代化有重要意義。促進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有序共享，是國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)方向。首先，有利于滿足公眾對(duì)政府的期待，建設(shè)高效率的服務(wù)型政府，可以切實(shí)提升大數(shù)據(jù)時(shí)代公眾的獲得感。其次，有利于提升政府決策能力，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享能最大限度地保證基礎(chǔ)決策數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、統(tǒng)一性、完整性，優(yōu)化政府決策體系。再次，有利于發(fā)揮電子政務(wù)規(guī)模效應(yīng)，通過政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的聯(lián)通與共享，能從邏輯上連接起眾多政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，發(fā)揮其集群優(yōu)勢(shì)。

加快推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享、加快全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)符合全面深化改革的迫切需要。全面深化改革要求必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，加快全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，將政府職能從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)可以進(jìn)一步打破政府的跨區(qū)域、跨部門和跨層次的行政管理方式，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同的行政管理方式創(chuàng)新。十九屆五中全會(huì)提出“擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺(tái)。提升全民數(shù)字技能，實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)全覆蓋”，已將數(shù)據(jù)有序共享推向全民深入的階段。

2 數(shù)據(jù)有序共享的本質(zhì)是府際間協(xié)同合作

數(shù)據(jù)共享本身是府際協(xié)同合作的過程。數(shù)據(jù)共享需要有可共享的數(shù)據(jù)源(數(shù)據(jù)生成過程)和業(yè)務(wù)整合(連接的行政載體)兩個(gè)條件。經(jīng)過共享后的數(shù)據(jù)，一是體現(xiàn)使用價(jià)值，服務(wù)于用戶需求與政府決策；二是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、挖掘和開發(fā)，將這兩個(gè)過程協(xié)同整合才是完整的數(shù)據(jù)共享過程，因此數(shù)據(jù)共享處于動(dòng)態(tài)化流程之中，是一個(gè)多主體協(xié)同、多環(huán)節(jié)嵌套、多目標(biāo)疊加的府際協(xié)同合作過程。

數(shù)據(jù)共享的障礙本質(zhì)上是集體行動(dòng)困境。集體行動(dòng)困境直接產(chǎn)生于單個(gè)主體之間的利益獨(dú)立性與公共事務(wù)治理整體性之間的矛盾。集體行動(dòng)困境分為橫向、縱向和職能三種情況，分別反映了國(guó)家對(duì)建設(shè)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提出的跨區(qū)域、跨層次和跨部門協(xié)同能力的問題。首先是橫向困境，不同區(qū)域之間的數(shù)據(jù)共享會(huì)有障礙，如同一個(gè)數(shù)據(jù)在不同區(qū)域之間的互認(rèn)問題。其次是縱向困境，不同層次的政府在同一個(gè)政務(wù)服務(wù)上均有職能，這種上下同構(gòu)的體系，會(huì)帶來大量資源的浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。最后是職能困境，政府部門不同性質(zhì)的部門之間以及政府部門與社會(huì)組織、企業(yè)之間的共享難題。三種困境的形成是由于協(xié)同困境和數(shù)據(jù)特性疊加。一方面，行動(dòng)者經(jīng)濟(jì)、政治地位等自身特征，以及由此帶來的潛在共享者之間的差異會(huì)顯著影響協(xié)同，業(yè)務(wù)差異會(huì)加大協(xié)同的交易成本，同時(shí)協(xié)作基礎(chǔ)也尤為關(guān)鍵，比如共享部門如果同屬一個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)則較好協(xié)調(diào)，反之則成本高昂；另一方面，數(shù)據(jù)特性也會(huì)影響共享的發(fā)生。數(shù)據(jù)提供方會(huì)考慮數(shù)據(jù)成本以及共享后的風(fēng)險(xiǎn)與安全，數(shù)據(jù)接收方無法對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性負(fù)責(zé)，難以對(duì)提供方產(chǎn)生有效信任。因此，數(shù)據(jù)共享更與相關(guān)機(jī)構(gòu)職能、責(zé)任等協(xié)同特征緊密相連。

3 一體化政務(wù)服務(wù)的推進(jìn)與數(shù)據(jù)共享困境

2019年5月以國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上線試運(yùn)行為標(biāo)志，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系基本形成，成為實(shí)現(xiàn)全國(guó)“一網(wǎng)通辦”的重要支撐。地方政府樹立“用戶思維”，高度重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，加快推動(dòng)全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和線上線下融合，將共享的政務(wù)數(shù)據(jù)充分應(yīng)用到用戶的業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)中。地方政府簡(jiǎn)審批優(yōu)服務(wù)，便利企業(yè)群眾辦事，變“群眾跑腿”為“數(shù)據(jù)跑路”。同時(shí)各地區(qū)各部門在平臺(tái)的管理體制、運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)運(yùn)維模式等方面積極探索創(chuàng)新，重點(diǎn)改革政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)服務(wù)統(tǒng)籌管理，從成本上降低了協(xié)同與共享難度。根據(jù)2020年中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告(2020)》，經(jīng)調(diào)查評(píng)估后表明各地區(qū)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)取得較大進(jìn)展，服務(wù)能力和水平持續(xù)增強(qiáng)，一體化平臺(tái)的辨識(shí)度、知曉度、美譽(yù)度顯著提升，一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)成為企業(yè)和群眾辦事的主要渠道。但數(shù)據(jù)共享在政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)的實(shí)踐發(fā)展中仍存在諸多障礙與困境。

第一，數(shù)據(jù)共享的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力相對(duì)不足。首先，數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)多為自上而下的強(qiáng)力行政推動(dòng)，各職能部門之間缺乏主動(dòng)、有序、高效的共享。其次，對(duì)于行政部門而言，參與數(shù)據(jù)共享的相關(guān)工作會(huì)帶來額外成本，共享成效又很難反映政績(jī)，進(jìn)而喪失推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的主動(dòng)性和積極性。然后政府?dāng)?shù)據(jù)共享本身帶來的收益不顯著,但競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)其目標(biāo)達(dá)成，競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系會(huì)抑制共享行為。再次，數(shù)據(jù)共享機(jī)制的不健全，使數(shù)據(jù)共享相關(guān)主體之間缺乏權(quán)限、范圍、安全、責(zé)任和邊界等明確規(guī)則，導(dǎo)致主體不敢或不愿意共享數(shù)據(jù)。

第二，數(shù)據(jù)共享的條塊問題相對(duì)突出。首先，從縱向(條)層面來看，省級(jí)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)兩種模式都存在縱向矛盾。模式一表現(xiàn)為省級(jí)統(tǒng)籌，各個(gè)市州使用省級(jí)平臺(tái)，這種方式缺失靈活性。比如國(guó)家規(guī)定辦理某一證照時(shí)間在五天之內(nèi)，省級(jí)政務(wù)平臺(tái)也規(guī)定五天的流程，但地方實(shí)際辦理可能只需一天，因此使用省級(jí)統(tǒng)籌平臺(tái)的用戶傾向于選擇線下辦理，并不能促進(jìn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的有效利用。模式二為各個(gè)市州自建政務(wù)平臺(tái)，省級(jí)統(tǒng)一建立入口和界面等。由于各個(gè)市州之間存在經(jīng)濟(jì)狀況差異，會(huì)導(dǎo)致投資不一，平臺(tái)建設(shè)外包方會(huì)導(dǎo)致各個(gè)市州的數(shù)據(jù)庫(kù)邏輯、形式、內(nèi)容不一，省級(jí)協(xié)調(diào)幾乎無法完成，比如一些省份的政府服務(wù)平臺(tái)已建成且接入了國(guó)家一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中，相應(yīng)地包含了不同于自建平臺(tái)的城市子平臺(tái)，城市自建平臺(tái)完成之后會(huì)帶來多重復(fù)雜的局面，造成資源的浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)的縱向困境。其次，是橫向(塊)的問題，各職能部門的特征不一，例如工商、公安、行政審批等部門之間的網(wǎng)上連接并未實(shí)現(xiàn)。在各個(gè)部門系統(tǒng)的數(shù)據(jù)并未開放聯(lián)通的情況下，網(wǎng)上辦理甚至可能比線下更慢。

第三，數(shù)據(jù)共享的一體化程度不足。宏觀層面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略雖然在不斷縮小區(qū)域差距，但“東強(qiáng)西弱、南強(qiáng)北弱”的總體格局尚未改變。如何促進(jìn)東中西部地區(qū)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)發(fā)展模式創(chuàng)新和數(shù)據(jù)有序共享是重點(diǎn)問題。中觀層面，政府各職能部門信息化建設(shè)在服務(wù)分工、信息化需求等方面都存在一定差異，導(dǎo)致各職能部門信息化意識(shí)及信息化發(fā)展水平層次不齊。微觀層面，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與數(shù)據(jù)的有序共享還存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不同源以及不同渠道、不同載體辦事要求不統(tǒng)一、事項(xiàng)數(shù)量不一致、信息更新不同步的現(xiàn)象。

第四，數(shù)據(jù)共享的配套措施尚未健全。數(shù)據(jù)共享還涉及制度、組織、流程等綜合性保障措施。首先，政府管理機(jī)制與政策規(guī)劃不健全?！八槠钡臄?shù)據(jù)資源和分散的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)導(dǎo)致政策統(tǒng)籌規(guī)劃不足、建設(shè)目標(biāo)分散、內(nèi)容重復(fù)交叉。其次，組織結(jié)構(gòu)還需優(yōu)化。雖然各部門在政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“物理集中”，但服務(wù)仍以部門為單位，缺乏適應(yīng)數(shù)據(jù)共享的一套組織架構(gòu)。

4 推動(dòng)數(shù)據(jù)有序共享的具體路徑

第一，完善組織領(lǐng)導(dǎo)體制，疏通上下數(shù)據(jù)共享通道。數(shù)據(jù)共享通道的打通關(guān)鍵在地方政府，需要國(guó)家層級(jí)和省級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省級(jí)以下數(shù)據(jù)管理。首先，需要充分依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，加快建立權(quán)威高效的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一受理各地區(qū)、各有關(guān)部門政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管平臺(tái)數(shù)據(jù)共享需求。其次，加快推進(jìn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))五級(jí)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，以一體化平臺(tái)放大集約建設(shè)效應(yīng)推動(dòng)服務(wù)重心向基層下移，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。

第二，健全公私合作模式，拓寬內(nèi)外數(shù)據(jù)融合渠道。全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，需要圍繞數(shù)據(jù)價(jià)值，解決數(shù)據(jù)源和數(shù)據(jù)開發(fā)問題，因而需要市場(chǎng)推動(dòng)，且與相對(duì)成熟的平臺(tái)相融合對(duì)接，以提升數(shù)據(jù)價(jià)值。進(jìn)一步形成穩(wěn)定政府與市場(chǎng)的公私合作模式，有效打通政務(wù)平臺(tái)與商業(yè)平臺(tái)的接口，疏通內(nèi)外數(shù)據(jù)融合的通道。具體來說主要是挖掘各類商業(yè)平臺(tái)，尤其是以手機(jī)信令數(shù)據(jù)、出行數(shù)據(jù)等結(jié)合的市場(chǎng)化平臺(tái)，通過其與政府協(xié)作以提升使用者收益，降低使用成本和學(xué)習(xí)成本，全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”。除此之外，為了避免由外包業(yè)務(wù)或者市場(chǎng)介入帶來的標(biāo)準(zhǔn)問題，政府還需要統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)監(jiān)督。

第三，促進(jìn)府際協(xié)同機(jī)制，降低部門業(yè)務(wù)協(xié)同成本?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提及需要優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，完善辦事流程，規(guī)范行政裁量權(quán),大幅降低制度性交易成本。首先，需要推動(dòng)各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化和全面納入全國(guó)一體化平臺(tái)管理運(yùn)行，推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基本做到整體聯(lián)動(dòng)、業(yè)務(wù)協(xié)同。其次，相關(guān)部門要樹立“數(shù)據(jù)共享增值”的理念，基于需求導(dǎo)向，不斷優(yōu)化簡(jiǎn)化政府部門內(nèi)部審批環(huán)節(jié)和跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)業(yè)務(wù)流程。再次，各部門要樹立全面標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，實(shí)現(xiàn)制定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施全過程標(biāo)準(zhǔn)化。最后，引入新型契約，規(guī)制政府?dāng)?shù)據(jù)共享，以“合同”“協(xié)議”或者“備忘錄”的書面形式或電子形式進(jìn)行締結(jié)。

第四，加強(qiáng)制度化建設(shè)，緩解數(shù)據(jù)共享潛在風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，不僅是技術(shù)和行政問題，其背后的制度化、法制化建設(shè)是重要支撐。一是國(guó)家制定數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)，使各級(jí)政府制定的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)協(xié)議必須符合國(guó)家數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，避免上下級(jí)之間的信息異構(gòu)，逐步解決各部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間兼容性不高的問題。二是完善法律法規(guī)。加快推進(jìn)國(guó)家層面政務(wù)大數(shù)據(jù)管理法制研究與制定的進(jìn)程，為政府大數(shù)據(jù)的跨部門共享、個(gè)人信息保護(hù)法律支撐建立專門的數(shù)據(jù)執(zhí)法監(jiān)管部門。三是加快制度創(chuàng)新。建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。

第五，分類分區(qū)域分步驟有序推進(jìn)數(shù)據(jù)共享。精準(zhǔn)識(shí)別數(shù)據(jù)共享難的原因是推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的前提。在實(shí)踐中應(yīng)有效識(shí)別數(shù)據(jù)共享難度，分析其是由部門間協(xié)同困難造成的，還是由于數(shù)據(jù)本身造成的，而不是采用“一刀切”的方式進(jìn)行定位。識(shí)別難度就要進(jìn)一步根據(jù)行動(dòng)者屬性、業(yè)務(wù)屬性、協(xié)同基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的安全性、復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)性，以及地方政府所在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征等進(jìn)行有效甄別，實(shí)現(xiàn)差異化對(duì)待。從中國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，分類分區(qū)域分步驟進(jìn)行。在區(qū)域?qū)用?，制定差異化目?biāo)，形成與區(qū)域一體化戰(zhàn)略相匹配的政務(wù)服務(wù)格局。建立有效的數(shù)據(jù)供需匹配機(jī)制，分批出臺(tái)國(guó)務(wù)院部門數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，將更多直接關(guān)系企業(yè)和群眾辦事、應(yīng)用頻次高的數(shù)據(jù)納入共享范圍。在此基礎(chǔ)上分步驟進(jìn)行，加強(qiáng)試點(diǎn)和政策學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)有序推廣。

深化“放管服”改革：政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐邏輯

宋林霖(天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授、南開大學(xué)中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員)

2013年以來,為不斷適應(yīng)新時(shí)代國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化，黨中央、國(guó)務(wù)院從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā),將“放管服”改革作為深化政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵舉措。深化“放管服”改革，加快推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)，已成為中央政府和地方各級(jí)政府治理實(shí)踐與改革創(chuàng)新的根本任務(wù)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界亦將“放管服”改革背景下政府職能轉(zhuǎn)變問題研究列為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重點(diǎn)探討的核心議題。

1 持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革理念革新是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動(dòng)力

一是需要促進(jìn)政府改革與改革政府之間的并進(jìn)。政府改革關(guān)鍵在于處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)以及公民的關(guān)系，而改革政府則強(qiáng)調(diào)政府治理系統(tǒng)自身整體結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化。政府改革的順利進(jìn)行需要改革政府的持續(xù)深入予以支持。改革政府的核心是機(jī)構(gòu)改革，需著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等問題，將分散的政務(wù)資源集成起來，推進(jìn)業(yè)務(wù)流程再造和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時(shí)，按照統(tǒng)籌使用的思路，以嚴(yán)控總量、盤活存量為目標(biāo)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，用好各類編制資源。此外，對(duì)于垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府關(guān)系仍需理順，賦予省級(jí)及其以下政府更多自主權(quán)。深化行政體制改革，需要實(shí)現(xiàn)政府改革與改革政府的并進(jìn)。一方面，深化轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系，進(jìn)而倒逼政府自身改革；另一方面，不斷優(yōu)化政府治理體制，以機(jī)構(gòu)改革為著力點(diǎn)，形成問題倒逼與目標(biāo)治理相統(tǒng)一、頂層設(shè)計(jì)與分類施治相統(tǒng)籌的動(dòng)態(tài)治理改革機(jī)制。

二是需要解決好西方監(jiān)管理論與中國(guó)本土實(shí)踐之間的張力。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管實(shí)踐大多始于20世紀(jì)二三十年代。西方理論界最初信奉自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但市場(chǎng)失靈所帶來的負(fù)外部性結(jié)果倒逼政府限制市場(chǎng)，從而形成規(guī)制理論。中國(guó)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府對(duì)于市場(chǎng)的控制完全依靠行政命令，全能型政府缺乏主動(dòng)監(jiān)管的理念。隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的思路由注重效率與秩序轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓脚c服務(wù)。因此，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的特殊歷程，系統(tǒng)性監(jiān)管理論較難在短期建立，難以駕馭現(xiàn)代市場(chǎng)條件下迅速產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)和新經(jīng)濟(jì)。審批和執(zhí)法是傳統(tǒng)中國(guó)式監(jiān)管主要手段，但當(dāng)前這兩種手段存在內(nèi)生不足，如監(jiān)管過度與監(jiān)管漏洞并存、以罰代管催生救火式監(jiān)管等問題，而此類監(jiān)管模式最終會(huì)導(dǎo)致政府職能的異化。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)亟待建立一套全新的政府監(jiān)管模式，著力于事前的監(jiān)管，而非事后的懲戒，這是走向適度監(jiān)管型國(guó)家的必然要求。

三是需要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)行政文化與現(xiàn)代信息技術(shù)的融合。傳統(tǒng)行政文化是產(chǎn)生于過去、經(jīng)歷社會(huì)歷史演化過程、仍對(duì)現(xiàn)今行政行為產(chǎn)生影響的文化。在中國(guó)傳統(tǒng)行政文化中，既包含“民本”思想，也包含“人治”色彩。而對(duì)于傳統(tǒng)行政文化的創(chuàng)新，技術(shù)進(jìn)步發(fā)揮了重要驅(qū)動(dòng)作用。當(dāng)下，“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)迅猛發(fā)展，新一代信息技術(shù)正逐漸改造著政務(wù)流程、技術(shù)手段以及傳統(tǒng)權(quán)力體系，正在突破傳統(tǒng)行政實(shí)踐的穩(wěn)定形態(tài)，亟待形成與信息技術(shù)相匹配的新的行政文化。網(wǎng)絡(luò)式的多層參與決策模式將成為主流；同時(shí)，在時(shí)空序位層面，新一代信息技術(shù)對(duì)個(gè)體的知識(shí)覆蓋和能力體系的擴(kuò)充發(fā)揮了積極作用，極大整合和擴(kuò)充了行政主體原有的單向度專業(yè)能力，傳統(tǒng)專業(yè)化的分工模式遭受挑戰(zhàn)?！胺殴芊备母锬繕?biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，要以行政文化的變革為基礎(chǔ)，以彌合傳統(tǒng)行政文化與數(shù)據(jù)文明訴求之間的差異，并在政府內(nèi)部產(chǎn)生新的符合“虛擬政府”發(fā)展的文化。因此，傳統(tǒng)行政文化需實(shí)現(xiàn)由集權(quán)型向參與型、由封閉型向開放型、由保守型向進(jìn)取型、由松散型向效能型、由人治型向法治型的轉(zhuǎn)變。

2 整體推進(jìn)“放管服”改革系統(tǒng)協(xié)同是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一是確保政策制定、執(zhí)行與評(píng)估之間的互動(dòng)。政策制定是從政策問題提出到政策方案確定的全過程；政策執(zhí)行是將政策方案落實(shí)到一定場(chǎng)域，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、解決政策問題的過程；政策評(píng)估是通過一定標(biāo)準(zhǔn)和程序，聚焦政策過程，對(duì)政策作出評(píng)價(jià)與預(yù)估，判斷政策的整體效益和效果優(yōu)劣的重要程序。三者均是政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅(jiān)持政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估環(huán)節(jié)的循環(huán)互動(dòng)，有利于推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。但在“放管服”改革實(shí)踐中，政府行為往往聚焦于制定政策和宣傳政策，而政策評(píng)估較為弱化，從而導(dǎo)致政策在落地時(shí)遇到多重阻力，在執(zhí)行中出現(xiàn)政策反復(fù)。除實(shí)踐中缺乏對(duì)公共政策評(píng)估的正確認(rèn)識(shí)之外，方法論和實(shí)操路徑的理論研究仍有很大空間。此外，政策評(píng)估組織的獨(dú)立性是保證政策評(píng)估運(yùn)行和實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。發(fā)展獨(dú)立的第三方政策評(píng)估不僅是政策評(píng)估歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是日趨多元的社會(huì)利益、專業(yè)化趨勢(shì)的發(fā)展要求，但也應(yīng)該看到其發(fā)展困境在于政府不夠開放。要使獨(dú)立第三方在政策評(píng)估中充分發(fā)揮作用，必須增進(jìn)政府管理的透明度，完善政策評(píng)估中第三方的行業(yè)規(guī)制。

二是注意法治剛性框架與地方政府創(chuàng)新之間的平衡。立法過程將既有社會(huì)經(jīng)驗(yàn)固化的同時(shí)，往往缺乏對(duì)社會(huì)發(fā)展的前瞻，而改革則是對(duì)既有制度的破除，因此立法滯后于改革的現(xiàn)象成為政府改革與創(chuàng)新的常見問題。目前，地方政府層面的行政審批制度改革，有些發(fā)生在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，有些則突破了法律規(guī)定。沒有法制保障的創(chuàng)新，不僅實(shí)施成效難以預(yù)測(cè)，一旦制度實(shí)踐偏離制度設(shè)想，又缺乏有效的應(yīng)對(duì)措施，難免受到問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。改革創(chuàng)新與法治之間無法消弭的矛盾要求政府應(yīng)采取有效措施緩解創(chuàng)新與法治之間的張力，使之處于一個(gè)平衡可控的范圍內(nèi)。實(shí)現(xiàn)這種動(dòng)態(tài)的平衡，一是照顧到現(xiàn)實(shí)的政治需要，即在大變革的社會(huì)背景之下發(fā)展型政府仍將是中國(guó)政府在一段時(shí)期內(nèi)選擇的道路；二是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的深化，法治缺失的困境，倒逼政府改革主體重新審視政府創(chuàng)新的合法性問題。在“放管服”改革中，規(guī)范創(chuàng)新行為，兼顧合法性、合理性與正當(dāng)性的有機(jī)統(tǒng)一是一大發(fā)展難題。政府擁有強(qiáng)制公權(quán)力，是治理參與主體中唯一能夠?qū)⒅卫砗弦馍仙秊榉梢庵镜囊环剑卫砗弦庖蕾囉谡环綄?duì)合法性的保障；由于具備專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，專家在治理過程中可以提供相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)意見；公眾是公共治理的主要對(duì)象，同時(shí)也決定了整個(gè)治理過程的價(jià)值導(dǎo)向。如何在地方政府創(chuàng)新的過程中，依托網(wǎng)絡(luò)化的治理架構(gòu)，將治理合意的合法性、合理性以及正當(dāng)性淵源有機(jī)整合是這道難題的破解路徑。

三是分領(lǐng)域深化與系統(tǒng)整體推進(jìn)之間的協(xié)同。各子系統(tǒng)的優(yōu)化，對(duì)于系統(tǒng)整體建設(shè)的推進(jìn)意義重大，但是系統(tǒng)整體并不是各個(gè)子系統(tǒng)的簡(jiǎn)單加總，子系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系和作用，能夠發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)?！胺殴芊备母锸怯珊?jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合以及優(yōu)化服務(wù)三個(gè)子系統(tǒng)組成的完整系統(tǒng)，當(dāng)前三個(gè)子系統(tǒng)改革進(jìn)度并不一致，同時(shí)子系統(tǒng)之間的協(xié)同促進(jìn)效應(yīng)不明顯，系統(tǒng)整體優(yōu)勢(shì)發(fā)揮欠佳。簡(jiǎn)政放權(quán)是中國(guó)政府率先突破的改革方式，聚焦行政審批事項(xiàng)的削減、取消、下放，目前看成效顯著?！胺拧笔紫仁切姓徟贫雀母?，在中國(guó)行政體制安排下，簡(jiǎn)政放權(quán)堅(jiān)持以中央政府主導(dǎo)、地方政府執(zhí)行的改革思路。但“管”與“服”沒有取得與“放”相應(yīng)的進(jìn)展，以致整個(gè)改革距離“放管服”三者并進(jìn)的政策目標(biāo)仍有一定距離，“放權(quán)”改革不斷深入，然而對(duì)于職責(zé)調(diào)整的法制建設(shè)相對(duì)滯后，部門和部門之間的監(jiān)管職責(zé)不清晰，同時(shí)，“放”之后相應(yīng)的監(jiān)管平臺(tái)、機(jī)制和信息的有效共享沒有形成，因而導(dǎo)致事中事后的監(jiān)管削弱甚至缺位。

3 完善“放管服”改革制度體系是政府職能轉(zhuǎn)變的治理基礎(chǔ)

一是加強(qiáng)公共服務(wù)與政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。這包括：充分行使公眾意見表決權(quán)，甚至是否決權(quán)，把公眾意見表達(dá)的權(quán)力制度化，對(duì)政府決策實(shí)現(xiàn)硬性約束；發(fā)揮專家學(xué)者的咨詢作用，鼓勵(lì)公眾積極參與、自我服務(wù)；充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，改變公共服務(wù)“粗放”式供給，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)提供“精準(zhǔn)”供給。供給主體由“一元主體”轉(zhuǎn)變成“協(xié)同供給”，即實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部相關(guān)職能部門之間、政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間在公共服務(wù)供給方面的協(xié)同。在深化“放管服”改革背景下，政府要進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高政務(wù)服務(wù)水平，以關(guān)鍵環(huán)節(jié)提升政務(wù)服務(wù)能力，打通“最后一公里”；推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范事項(xiàng)清單；推動(dòng)公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐各級(jí)行政服務(wù)中心，由“集中審批”變?yōu)椤凹蟹?wù)”；推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)信息在各級(jí)政府、各部門之間的互聯(lián)互通，提升網(wǎng)絡(luò)終端辦事服務(wù)。

二是加強(qiáng)職責(zé)體系建設(shè)與組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。明確政府的職能、權(quán)限和責(zé)任，確立科學(xué)合理的職責(zé)體系，首先是要確保政府責(zé)任清單得以真正落實(shí)。這就需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善責(zé)任清單制度相關(guān)政策。地方政府落實(shí)責(zé)任清單制度，也應(yīng)因地制宜，探索出符合本地特色的改革路徑。同時(shí)，健全法律法規(guī)體系，全面修訂與“放管服”改革思路相矛盾的法律法規(guī)及規(guī)范性文件；重新審視和定位政府與市場(chǎng)關(guān)系，完善法律法規(guī)體系；遵循動(dòng)態(tài)管理原則，對(duì)責(zé)任清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，進(jìn)而推動(dòng)責(zé)任清單的科學(xué)、高效運(yùn)行。此外，還需要鼓勵(lì)公眾參與，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力度，用公眾的力量倒逼政府責(zé)任清單的落實(shí)。其次，建設(shè)科學(xué)合理、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)合理，是政府效能提升、建設(shè)人民滿意型政府的關(guān)鍵。這需要從企業(yè)和公民的實(shí)際需求出發(fā)，提升政府服務(wù)的精準(zhǔn)性和規(guī)范性；推動(dòng)“整體性治理”，積極加強(qiáng)行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重組；明確黨和政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建新型的黨政合作機(jī)制。

三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管與社會(huì)信用體系建設(shè)。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)管理念、改進(jìn)工作方法、有效履行職責(zé)，逐步提升事中事后監(jiān)管水平；完善立法與監(jiān)管體制，對(duì)事中事后監(jiān)管方式加以規(guī)范；加強(qiáng)信息共享在事中事后監(jiān)管中的基礎(chǔ)性作用，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建監(jiān)管信息共享機(jī)制；實(shí)行監(jiān)管主體多元化，打破政府單方監(jiān)管的方式，加強(qiáng)社會(huì)主體參與的機(jī)制建設(shè)；理順事前審批與事中事后監(jiān)管的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接。在加強(qiáng)信用立法、推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)方面，需要提供相關(guān)利益主體參與該立法過程并表達(dá)其利益訴求的途徑，及時(shí)總結(jié)地方政府信用立法的經(jīng)驗(yàn)和不足，為國(guó)家層面立法奠定基礎(chǔ)。按照不同類型，對(duì)信用主體的信息進(jìn)行區(qū)分，完善相應(yīng)的保護(hù)規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)配套舉措。繼續(xù)推行“黑名單制度”，促使各類信用主體不能失信、不敢失信、不愿失信。

四是加強(qiáng)信息共享能力與智能技術(shù)融合程度。加強(qiáng)府際的信息共享，需要打破信息壁壘，對(duì)于可共享的信息不再要求重復(fù)提交材料，可走內(nèi)部流程的直接通過內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，明確部門權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)口徑一致，避免政出多門。當(dāng)前，諸多事項(xiàng)及其流程整合力度較大，因而存在部門間的數(shù)據(jù)推送不及時(shí)、不完整、不準(zhǔn)確的問題，公民辦事基本材料“重復(fù)提交”的情況屢見不鮮，群眾不但多跑腿，而且問題也未得到解決。只有做到上下一致、里外一致、部門之間一致，才能真正提高審批服務(wù)便利化。同時(shí)，需要繼續(xù)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)。一方面，要建立大數(shù)據(jù)橫縱貫通的全系統(tǒng)審批平臺(tái)，橫向上實(shí)現(xiàn)審批數(shù)據(jù)在各部門之間的暢通無阻、互聯(lián)互通，對(duì)各部門的審批資源大力整合，縱向上中央政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建設(shè)垂直縱向?qū)徟到y(tǒng)，實(shí)現(xiàn)央地審批數(shù)據(jù)交換共享；另一方面，結(jié)合人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于行政審批，簡(jiǎn)化行政審批流程，提升審批效率，提高行政審批的準(zhǔn)確性。

五是加強(qiáng)政務(wù)公開效能與績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)。首先，創(chuàng)新政務(wù)公開，從互動(dòng)式公開、全過程公開、集成化公開、服務(wù)式公開等四個(gè)方面提高政務(wù)公開的實(shí)施力度：以政府信息公開為基礎(chǔ)，推動(dòng)政務(wù)公開從單方面公開向互動(dòng)式公開轉(zhuǎn)變；健全依申請(qǐng)公開制度，進(jìn)一步完善政策解讀機(jī)制；以結(jié)果公開為導(dǎo)引，推動(dòng)政務(wù)公開從終點(diǎn)式公開向全過程公開轉(zhuǎn)變。其次，著力提升政務(wù)全過程公開意識(shí)、能力和質(zhì)量，建立健全決策預(yù)公開、專家咨詢、民意征集等制度，完善重大政務(wù)活動(dòng)和項(xiàng)目進(jìn)度通報(bào)公告制度，健全公共政策評(píng)估及其公告制度。以電子政務(wù)為依托，推動(dòng)政務(wù)公開從分散化公開向集成化公開轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)各級(jí)各部門門戶網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫(kù)的互聯(lián)互通，以及各級(jí)各部門門戶網(wǎng)站欄目建設(shè)和功能建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的深度開發(fā)。以重點(diǎn)領(lǐng)域和政務(wù)服務(wù)為抓手，推動(dòng)政務(wù)公開從知情式公開向服務(wù)式公開轉(zhuǎn)變。再次，健全“放管服”改革綜合評(píng)估體系，其中包含創(chuàng)新性評(píng)估，即衡量審批理念、審批方式和審批改革配套措施是否進(jìn)行了創(chuàng)新；效果性評(píng)估，即聚焦行政審批效率是否顯著提升、政務(wù)環(huán)境改善效果以及營(yíng)造市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境效果是否顯著；滿意度評(píng)估，即反映市場(chǎng)主體和廣大群眾對(duì)審改的滿意度；推廣性評(píng)估，即針對(duì)一地區(qū)的行政審批體制一體化改革的可移植性進(jìn)行評(píng)估。

六是加強(qiáng)透明、公平、有序的市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)。其一，進(jìn)一步推進(jìn)減稅降費(fèi)，用務(wù)實(shí)的硬舉措確保減稅降費(fèi)政策措施落地生根。保證小微企業(yè)普惠性稅收減免措施中間環(huán)節(jié)透明高效，確保減稅降費(fèi)政策真正落到實(shí)處。其二，加強(qiáng)依法治稅，提高征稅透明度，減少自由裁量權(quán)，全面加強(qiáng)稅收征管，對(duì)偷稅、逃稅、騙稅等違法行為絕不姑息并堅(jiān)決查處，確保和維護(hù)稅制的權(quán)威和公平。其三，堅(jiān)決抵制各種中介服務(wù)亂收費(fèi)現(xiàn)象，堅(jiān)決斬?cái)嗬骊P(guān)聯(lián)，破除服務(wù)性壟斷，對(duì)提供專業(yè)、規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、高效中介服務(wù)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)要予以充分支持。其四，深化“放管服”改革，激活民間投資，積極發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，營(yíng)造寬松便捷的準(zhǔn)入環(huán)境和公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其五，進(jìn)一步解決中小企業(yè)融資難、融資貴等問題，深化金融體制改革和金融創(chuàng)新。注重發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策作用，防范和懲戒破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)和增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)。

優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，夯實(shí)政府職責(zé)體系的空間基礎(chǔ)

趙聚軍(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授)

作為現(xiàn)代國(guó)家治理體系的空間載體，適時(shí)的行政區(qū)劃調(diào)整是優(yōu)化政府職責(zé)體系的基礎(chǔ)性政策工具。作為國(guó)之大政，行政區(qū)劃顯然蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的政治和行政邏輯，正如十九屆四中全會(huì)公報(bào)所指出的那樣，通過完善行政區(qū)劃設(shè)置，“實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”。黨的十八大以來，我國(guó)行政區(qū)劃工作表現(xiàn)出愈發(fā)明顯的發(fā)展和治理導(dǎo)向，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置已成為完善城市空間治理體系的重要政策工具。十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)通過“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”。十九屆五中全會(huì)則進(jìn)一步將“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”作為“優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”的重要途徑。可見，十九屆四中全會(huì)和五中全會(huì)不僅重申了行政區(qū)劃所蘊(yùn)含的政治與行政邏輯，也明確了其發(fā)展與治理邏輯，為新時(shí)代行政區(qū)劃調(diào)整指明了方向和路徑：通過以優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置為代表的空間治理手段，提升城市的綜合承載力和資源配置能力，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，同時(shí)為構(gòu)建職責(zé)明晰的中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)家治理體系奠定空間基礎(chǔ)。

1 有序調(diào)整城市行政區(qū)劃彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平在《求是》2020年第21期《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》一文中指出，“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律”。近代以來人類城市化演進(jìn)的基本態(tài)勢(shì)亦表明，人口和各種資源向大城市和城市群的聚集，本質(zhì)上是一個(gè)“用腳投票”的過程，很難人為扭轉(zhuǎn)。同樣，中國(guó)改革開放以來的城市化進(jìn)程也表明，優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)、嚴(yán)格限制大城市規(guī)模的發(fā)展思路并未取得預(yù)期的政策效果：既未能讓小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的主要目的地，也未能阻擋大城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張。反映在現(xiàn)實(shí)層面，國(guó)內(nèi)大城市近幾年紛紛上演的“搶人”大潮與撤縣(市)設(shè)區(qū)的“擴(kuò)張”局面更是與中小城市普遍面臨的發(fā)展“收縮”局面形成了鮮明的對(duì)比。一定程度上可以說，“擴(kuò)張”與“收縮”并行的態(tài)勢(shì)，顯示出我國(guó)的城市化進(jìn)程已經(jīng)步入了以區(qū)域大中城市為中心的現(xiàn)代都市圈擴(kuò)張階段。鑒于此，十九屆五中全會(huì)提出的“發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”，實(shí)際上為我國(guó)下一階段的城市化發(fā)展策略確定了基調(diào)。

在中心城市和城市群已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主要?jiǎng)恿υ吹那闆r下，大中城市通過優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，適度拓展發(fā)展空間，就成為一種必要的適應(yīng)性調(diào)整。然而在西方國(guó)家，由于行政區(qū)劃的調(diào)整程序極為繁瑣，很難普遍實(shí)施，使得城市群和都市圈范圍內(nèi)的地方政區(qū)設(shè)置普遍面臨一個(gè)結(jié)構(gòu)性難題，即政區(qū)結(jié)構(gòu)的“巴爾干化”現(xiàn)象。城市群和都市圈內(nèi)的地方政區(qū)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“零碎化”“分散化”等突出特點(diǎn)，最終難以避免地誘發(fā)諸如區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困境、施政效益低下等橫向府際關(guān)系難題。對(duì)比西方國(guó)家在城市群和都市圈治理中面臨的普遍困境，近年來我國(guó)大中城市頻繁通過行政區(qū)劃手段完善空間治理結(jié)構(gòu)，則是提升城市綜合承載力和資源配置能力、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順勢(shì)而為，是一種重要的比較制度優(yōu)勢(shì)。

2 持續(xù)優(yōu)化城市空間規(guī)模是調(diào)整的主要政策目標(biāo)

改革開放以來，我國(guó)的城市化進(jìn)程持續(xù)快速推進(jìn)，尤其是大中城市的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，形成了一批在區(qū)域發(fā)展中處于龍頭地位的中心城市和城市群，現(xiàn)代化都市圈建設(shè)大體成型。在這一過程中，適時(shí)的行政區(qū)劃調(diào)整發(fā)揮了不可或缺的作用。1997年撤縣設(shè)市審批被凍結(jié)后，撤縣(市)設(shè)區(qū)隨即取而代之，成為縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的主要類型，但撤縣(市)設(shè)區(qū)審批一直比較嚴(yán)格。2013年隨著撤縣(市)設(shè)區(qū)審批的松動(dòng)，主要圍繞大中城市周邊區(qū)域展開的撤縣(市)設(shè)區(qū)調(diào)整開始呈現(xiàn)出“井噴”態(tài)勢(shì)。在1997—2019年間全國(guó)共出現(xiàn)287個(gè)撤縣(市)設(shè)區(qū)案例，其中2014—2016年出現(xiàn)107個(gè)撤縣(市)設(shè)區(qū)案例，2017年以后撤縣(市)設(shè)區(qū)趨于平穩(wěn)，同時(shí)很多大城市下轄的二級(jí)政區(qū)已經(jīng)全部調(diào)整為市轄區(qū)，成為不轄縣(市)的城市。

圍繞城市周邊區(qū)域所進(jìn)行的行政區(qū)劃調(diào)整，主要的政策目標(biāo)是解決中心城市的發(fā)展空間不足問題，提升其承載力和資源配置能力，以及可能存在的區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。然而，城市規(guī)模的過度擴(kuò)張也有可能誘發(fā)各種“城市病”。或者說，撤縣(市)設(shè)區(qū)是否能夠有效實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，一個(gè)關(guān)鍵的影響因素就是區(qū)劃調(diào)整是否有助于提升城市空間規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的匹配度。顯然，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要建立在與之相適應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)之上，但兩者并非簡(jiǎn)單的正相關(guān)關(guān)系，而是呈現(xiàn)出比較復(fù)雜的變化曲線。一方面，城市作為現(xiàn)代社會(huì)各類生產(chǎn)要素資源的聚集地，為了更好地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和輻射作用，需要適時(shí)地通過兼并、合并等手段，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)模的必要擴(kuò)展。但是在城市空間擴(kuò)展的同時(shí)，如果教育、醫(yī)療、公共交通等重要公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施未能及時(shí)跟進(jìn)，就有可能誘發(fā)各類常見的“城市病”，乃至于導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，城市發(fā)展亦步入聚集經(jīng)濟(jì)的瓶頸期。另一方面，如果城市空間和人口規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張，并伴隨著更為科學(xué)合理的空間規(guī)劃布局，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域均衡度大幅提升，最終成長(zhǎng)為所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的絕對(duì)中心時(shí)，就會(huì)形成真正的現(xiàn)代都市圈。這種情況下，中心城市和整個(gè)都市圈的綜合承載力和資源均衡配置能力無疑都有了很大的提升，最終會(huì)逐步擺脫集聚經(jīng)濟(jì)的邊際遞減效應(yīng)等發(fā)展瓶頸問題，有效發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，真正成長(zhǎng)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力源泉。

反映在現(xiàn)實(shí)層面，雖然我國(guó)很多大中城市自20世紀(jì)90年代以來已經(jīng)通過撤縣(市)設(shè)區(qū)等形式調(diào)整行政區(qū)劃，初步拓展了城市的發(fā)展空間，推動(dòng)了一批區(qū)域中心城市的快速發(fā)展。但近年來，很多城市紛紛出現(xiàn)了諸如中心城區(qū)與郊區(qū)縣的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施非均衡狀態(tài)突出、產(chǎn)業(yè)布局不合理、交通擁堵等常見的“城市病”。從聚集經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市空間結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系來看，出現(xiàn)上述問題的大中城市，可能正處于聚集經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二個(gè)階段，即經(jīng)濟(jì)要素的聚焦與城市空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了脫節(jié)，城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)邊際效益遞減所帶來的發(fā)展瓶頸日漸突出。在此背景下，依據(jù)城市空間規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展互動(dòng)關(guān)系的變化曲線，繼續(xù)通過行政區(qū)劃調(diào)整適度擴(kuò)展大中城市的發(fā)展空間，有助于大中城市突破發(fā)展瓶頸，推動(dòng)現(xiàn)代都市圈的形成，更好地發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。

就此來看，我國(guó)近20多年來圍繞城市周邊區(qū)域展開的行政區(qū)劃調(diào)整，主要出現(xiàn)在直轄市、副省級(jí)城市和其他省會(huì)城市，存在較大的合理性。當(dāng)然，行政區(qū)劃的調(diào)整只是推動(dòng)城市群和現(xiàn)代都市圈跨越發(fā)展瓶頸的眾多政策工具之一，雖有其特定的貢獻(xiàn)，但不宜夸大。另外值得關(guān)注的是，在2018年的行政區(qū)劃調(diào)整中作為地級(jí)市的萊蕪市被整體并入副省級(jí)城市濟(jì)南市。這當(dāng)然有助于在短期內(nèi)大幅度提升濟(jì)南市的經(jīng)濟(jì)總量、擴(kuò)展其發(fā)展空間，屬于優(yōu)化中心城市行政區(qū)劃設(shè)置的最新探索，但實(shí)際的政策效果如何，還有待繼續(xù)觀察。

3 行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)優(yōu)化城市治理體系的整體性

行政區(qū)劃本身蘊(yùn)含的發(fā)展和治理邏輯與政治和行政邏輯雖然指向城市發(fā)展的不同層面，但也存在著交互影響。通過行政區(qū)劃手段完善城市的空間治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提高城市的承載力和資源配置能力，可以視為行政區(qū)劃發(fā)展邏輯的具體呈現(xiàn)。然而，城市一旦形成特定的空間結(jié)構(gòu)，就會(huì)對(duì)其治理體系產(chǎn)生基礎(chǔ)性的影響。

從時(shí)間上看，市轄區(qū)是隨著近代以來上海、天津等現(xiàn)代城市的成長(zhǎng)而出現(xiàn)的新型城市政區(qū)建制。從設(shè)置的初衷來看，最初設(shè)立的市轄區(qū)主要是為了分擔(dān)市級(jí)政府的部分職責(zé)，屬于典型的派出機(jī)構(gòu)。市轄區(qū)在設(shè)立之初之所以僅僅被定位于派出機(jī)構(gòu)，主要是考慮到城市治理體系的整體性。相較于地廣人稀的農(nóng)村地區(qū)，在城市這樣一個(gè)人口密集、資源高度集中的區(qū)域內(nèi)，為了更好地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常都是在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃的，典型如城市路網(wǎng)、軌道交通、重要體育文化設(shè)施、水電氣等自然壟斷行業(yè)設(shè)施等。因此，雖然在行政級(jí)別上與地處農(nóng)村地區(qū)的縣大致相同，但不同于縣政權(quán)施政的相對(duì)獨(dú)立性和完整性，通常真正能夠由市轄區(qū)政府主要掌控的公共事務(wù)多是一些市政府無暇顧及的事務(wù)或不存在跨區(qū)域性的事務(wù)。中華人民共和國(guó)成立以后，雖然市轄區(qū)成為一級(jí)完整的政權(quán)建制，但上述施政特點(diǎn)依然沒有發(fā)生根本改變。然而，無論是撤縣(市)設(shè)區(qū)，還是市轄區(qū)合并重組，實(shí)踐中圍繞城市周邊區(qū)域展開的各類行政區(qū)劃調(diào)整，普遍對(duì)城市治理體系的整體性特點(diǎn)關(guān)注不夠。

首先，撤縣(市)設(shè)區(qū)主要發(fā)生在大中城市的周邊區(qū)域，調(diào)整形式主要是將原郊區(qū)縣(市)整建制轉(zhuǎn)設(shè)為市轄區(qū)。為了調(diào)動(dòng)擬調(diào)整縣(市)的積極性，推動(dòng)撤縣(市)設(shè)區(qū)的順利推進(jìn)，很多城市在行政區(qū)劃調(diào)整完成后依然賦予這些新設(shè)立市轄區(qū)相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)和財(cái)權(quán)。或者說，雖然完成了撤縣(市)設(shè)區(qū)，但新設(shè)立的市轄區(qū)依然保留著原有的“縣政”色彩，施政具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。這種情況下，雖然表面上擴(kuò)展了城市的發(fā)展空間，但很多跨市轄區(qū)事務(wù)的全市統(tǒng)籌規(guī)劃依然存在一定的障礙。例如，東部某特大城市下轄某縣級(jí)市雖然早在2001年前就完成了撤市設(shè)區(qū)，但直到目前依然保留著相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)和財(cái)權(quán)，以至于市、區(qū)兩級(jí)因建設(shè)費(fèi)用分擔(dān)比例等分歧，導(dǎo)致該市至今未能建成連接機(jī)場(chǎng)和中心城區(qū)的軌道交通，教育、醫(yī)療等重要基礎(chǔ)公共服務(wù)也依然主要集中于中心城區(qū)，行政區(qū)劃調(diào)整的政策效能未能完全發(fā)揮。

其次，市轄區(qū)合并重組亦是近年來頻繁出現(xiàn)的城市行政區(qū)劃調(diào)整類型。從政策目標(biāo)來看，市轄區(qū)合并重組主要是為了完善城市發(fā)展的功能分區(qū)，解決中心城區(qū)市轄區(qū)規(guī)模偏小等問題。尤其是隨著部分大中城市通過撤縣(市)設(shè)區(qū)解決了發(fā)展空間不足的問題后，市轄區(qū)合并重組隨之開始成為進(jìn)一步優(yōu)化城市空間布局的重要政策手段。在2013—2019年7年里全國(guó)共出現(xiàn)52個(gè)市轄區(qū)合并重組案例，數(shù)量?jī)H次于撤縣(市)設(shè)區(qū)。然而，隨著市轄區(qū)在合并重組浪潮中逐步做大做強(qiáng)，百萬人口級(jí)別的市轄區(qū)不斷涌現(xiàn)，雖然依然是法律意義上的基層政府，也難免成為一級(jí)“管政府的政府”，使得推動(dòng)扁平化管理的改革嘗試更加困難。因此，從實(shí)施效果來看，市轄區(qū)合并重組雖然在短期內(nèi)快速擴(kuò)張了部分市轄區(qū)的人口和空間規(guī)模，有助于城市更為科學(xué)地實(shí)施功能分區(qū)和規(guī)劃，但調(diào)整的政策導(dǎo)向同樣對(duì)城市治理體系的整體性特點(diǎn)照應(yīng)不夠。

4 分類優(yōu)化不同等級(jí)規(guī)模城市的行政區(qū)劃設(shè)置

在繼續(xù)優(yōu)化城市和都市圈行政區(qū)劃設(shè)置的過程中，應(yīng)綜合考慮新時(shí)代行政區(qū)劃調(diào)整所蘊(yùn)含的雙重邏輯。既要重點(diǎn)考慮不同城市的經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模、在區(qū)域發(fā)展中的定位，也要兼顧城市治理體系的整體性特點(diǎn)。鑒于此，有必要分類探討不同類型和不同等級(jí)城市的行政區(qū)劃調(diào)整策略。

首先，對(duì)于大中型區(qū)域中心城市，鑒于撤縣(市)設(shè)區(qū)在提升城市的承載力和資源配置能力方面的積極作用，應(yīng)繼續(xù)有序推動(dòng)。但在調(diào)整的過程中，應(yīng)吸取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確中心城區(qū)與新設(shè)立市轄區(qū)統(tǒng)籌財(cái)權(quán)、事權(quán)的步驟與時(shí)間表，保障市級(jí)政府施政的統(tǒng)一性和整體性，推動(dòng)中心城區(qū)和郊區(qū)的統(tǒng)籌融合發(fā)展。對(duì)于市轄區(qū)合并重組，既要考察行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)于城市發(fā)展的積極影響，也要兼顧城市治理體系的整體性。市轄區(qū)合并重組主要適用于部分已經(jīng)基本完成空間擴(kuò)展且人口規(guī)模龐大、市轄區(qū)數(shù)量較多的大城市，例如4個(gè)直轄市和15個(gè)副省級(jí)城市。對(duì)于此類城市，可允許其對(duì)市轄區(qū)進(jìn)行適度的合并重組，完善城市的功能分區(qū)，同時(shí)解決市級(jí)政府下轄區(qū)縣過多、管理范圍偏大等問題。

其次，對(duì)于中小城市，則應(yīng)限制大規(guī)模的撤縣(市)設(shè)區(qū)和市轄區(qū)合并重組。相較于中心城市在區(qū)域發(fā)展中的引領(lǐng)地位，中小城市的輻射帶動(dòng)作用通常比較有限。尤其是隨著我國(guó)城市化邁入以現(xiàn)代都市圈建設(shè)為主要特征的新階段后，再輔之以高鐵等現(xiàn)代交通工具的普及，部分區(qū)域的中小城市已經(jīng)普遍開始面臨發(fā)展“收縮”問題。因此，應(yīng)以城市發(fā)展的合理空間規(guī)模為主要考察標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批中小城市的撤縣(市)設(shè)區(qū)行為。此外，考慮到中小城市下轄市轄區(qū)數(shù)量普遍偏少，通常也不存在影響城市發(fā)展的功能分區(qū)問題，因此應(yīng)適度限制中小城市的市轄區(qū)合并重組行為。

發(fā)揮央地“兩個(gè)積極性”，賦予地方更多自主權(quán)

張志紅 (南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授)

大國(guó)治理，處理好央地關(guān)系始終是政府面臨的重要挑戰(zhàn)之一。全國(guó)一盤棋，發(fā)揮中央、地方和各方面積極性，是中國(guó)政府在大國(guó)治理方面的重要?jiǎng)?chuàng)新之舉。2012年以來中央政府高度重視央地關(guān)系調(diào)整，將充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)檎降闹贫冉ㄔO(shè)。相比較于2012年之前政府改革和發(fā)展的路徑，中央政府更加強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)中央政府的宏觀事務(wù)管理”，在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的前提下，賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。這既不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中央過度集權(quán)，更不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期的向地方讓權(quán)的傾向，這是對(duì)于“兩個(gè)積極性”的更加精準(zhǔn)化的時(shí)代調(diào)整，是在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下的央地關(guān)系再平衡。

1 充分發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的制度基礎(chǔ)已經(jīng)形成

央地關(guān)系是大國(guó)政治關(guān)系中的重要政治關(guān)系之一，治理好中國(guó)這樣的大國(guó)，就必須理順中央與地方的關(guān)系?！皟蓚€(gè)積極性”本身就是處理央地關(guān)系的一個(gè)政制策略。黨的十八大以來《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》等一系列重要決定使中央政府職能和職責(zé)范圍越來越清晰，央地關(guān)系改革的路線圖正在有條不紊地形成。從制度建設(shè)的邏輯來看，央地關(guān)系建設(shè)首先抓住“財(cái)政關(guān)系”這個(gè)“牛鼻子”，從支出性事權(quán)的劃定入手，逐步明晰中央事權(quán)、央地共同事權(quán)和地方性事權(quán)。在此基礎(chǔ)上，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革從機(jī)構(gòu)設(shè)置上確保了中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且形成了上下貫通的與中央對(duì)口的組織機(jī)構(gòu)。同時(shí)，中央提出在健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制過程中，應(yīng)賦予地方更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方和基層。

黨的十八大以來，央地關(guān)系改革基本遵循“以職責(zé)定機(jī)構(gòu)、以機(jī)構(gòu)定體制”的政府發(fā)展規(guī)律。在央地關(guān)系的具體調(diào)整中，以財(cái)政事權(quán)的劃分“定于一”。中央緊緊抓住政府間財(cái)政關(guān)系這個(gè)政治運(yùn)算工具，用列舉的方式首先確定中央財(cái)政事權(quán)的范圍，以分區(qū)域、分領(lǐng)域的方式劃定央地共同財(cái)政事權(quán)，以原則性列舉方式與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財(cái)政事權(quán)?！皟蓚€(gè)積極性”的制度邊界已經(jīng)初步劃定，中央與地方的權(quán)責(zé)劃分在“放管服”改革的加持下逐步走向精準(zhǔn)化，“融合型”中央與地方關(guān)系特征開始彰顯。需要注意的是，中央與省級(jí)政府、基層政府的職責(zé)邊界的劃定，由于中間型地方政府的職責(zé)劃分不明，導(dǎo)致其改革的乘數(shù)效應(yīng)還沒有很好地體現(xiàn)出來。

十九屆五中全會(huì)上黨中央提出“十四五”期間將繼續(xù)“明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力”。這是對(duì)于夯實(shí)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理、有效履行職責(zé)的必要財(cái)政保障。同時(shí)，中央提出，“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革”。尤其需要指出的是，健全地方稅、直接稅體系，將在很大程度上突破“土地財(cái)政”的傳統(tǒng)治理瓶頸，促使地方政府更加積極地提高公共管理水平和公共服務(wù)供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人口吸附和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙推進(jìn)。

2 “兩個(gè)積極性”的改革呈現(xiàn)出“上下互動(dòng)”的雙向推進(jìn)態(tài)勢(shì)

在政府間縱向關(guān)系的不斷改革調(diào)整中，當(dāng)前的央地關(guān)系調(diào)整主要以現(xiàn)代財(cái)政制度為核心，通過中央事權(quán)的確認(rèn)，建立健全充分發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的體制機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)的推進(jìn)過程中，改革秉承謹(jǐn)慎決策、多方推進(jìn)的原則，以“上下互動(dòng)，兩頭束口”的方式雙向互動(dòng)，形成了特殊的改革閉環(huán)，力求為將來更為復(fù)雜的中間層級(jí)政府的職責(zé)體系建設(shè)，奠定必要的改革基礎(chǔ)。

首先，中央財(cái)政事權(quán)的形成劃定了地方創(chuàng)新的界限。其實(shí)，中央事權(quán)的范圍一直比較清楚，但是直到2013年之后中央事權(quán)和支出責(zé)任的概念才被提出?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出中央財(cái)政事權(quán)，將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。2016年“三個(gè)統(tǒng)一”的原則將中央專有事權(quán)的范圍列舉成完整的邏輯閉環(huán)。2018年中央與地方共同事權(quán)的制度規(guī)定出臺(tái)。由此，地方政府創(chuàng)新的權(quán)責(zé)范圍基本劃定，在實(shí)際操作的過程中被限定在中央事權(quán)、央地共同事權(quán)等未列舉的剩余部分。換言之，區(qū)域性的地方創(chuàng)新職責(zé)范圍由此形成。這是中央政府推動(dòng)的地方制度化的第一次系統(tǒng)性的“析權(quán)”和“釋權(quán)”過程。

其次，地方政府創(chuàng)新與創(chuàng)新擴(kuò)散齊頭并進(jìn)。黨的十八大以前地方政府創(chuàng)新更多是結(jié)合本地特色的自發(fā)式創(chuàng)新，創(chuàng)新的核心是地方政府想做什么或者能夠做什么，創(chuàng)新的邊界不清晰。這之后地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的擴(kuò)散速度更快、范圍更廣。這與中央政府對(duì)于地方創(chuàng)新的首肯有很大關(guān)系。地方政府創(chuàng)新更多在中央倡導(dǎo)的政策領(lǐng)域中謹(jǐn)慎推進(jìn)，創(chuàng)新的可持續(xù)性增加，甚至開始觸及地方治理的“深水區(qū)”。在面向基層的國(guó)家治理體系構(gòu)建中，中央允許基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置可以“一對(duì)多”或者“多對(duì)一”，不必完全與上級(jí)部門同構(gòu)，全面激活了基層社會(huì)治理的改革積極性。中央采取以“撬動(dòng)基層倒逼地方改革”的方式，一方面增強(qiáng)了基層對(duì)中央政府的信任感，同時(shí)也構(gòu)筑了充分發(fā)揮央地兩個(gè)積極性的社會(huì)基礎(chǔ)。

再次，基層治理改革夯實(shí)了“兩個(gè)積極性”的社會(huì)基礎(chǔ)。中央政府在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)過程中，高度重視基層治理體系建設(shè)，特別是把黨建引領(lǐng)與基層治理高度結(jié)合起來，促進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展。“十四五”規(guī)劃中提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，將為基層治理有效整合各種治理資源提供政策支撐。更為重要的是，中央提出構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級(jí)組織負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)基層社會(huì)治理隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)。這說明中央政府為打破影響基層治理的“信息玻璃板”和“技術(shù)屏障”提供了破解思路。

最后，國(guó)家監(jiān)察體制改革成為平衡“兩個(gè)積極性”的重要利器。充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)地方政府創(chuàng)新，加強(qiáng)基層治理的過程，是集權(quán)與分權(quán)的再平衡，是在維護(hù)中央權(quán)威，加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)過程中的“統(tǒng)分結(jié)合”的治理機(jī)制的構(gòu)建過程。國(guó)家監(jiān)察體制的改革重在“維護(hù)中央權(quán)威”，即推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)督機(jī)制的完善將大大減少政策推行中的“腸梗阻”，將為分權(quán)體制下的政令統(tǒng)一、令行禁止提供必要的“保駕護(hù)航”。國(guó)家監(jiān)察體制的改革形成的“央地聯(lián)動(dòng)”，減少了央地關(guān)系中太多的不確定性，推動(dòng)發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的“政治規(guī)矩”建設(shè)。國(guó)家監(jiān)察制度建設(shè)與黨內(nèi)相關(guān)規(guī)章制度的建設(shè)并駕齊驅(qū)，形成了政府間關(guān)系中“橫向到邊、縱向到底”無縫監(jiān)督體系，為央地關(guān)系的運(yùn)行提供制度化的常態(tài)監(jiān)督。

3 “確權(quán)賦能”是平衡“兩個(gè)積極性”的重要改革面向

充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)地方政府創(chuàng)新，作為矛盾關(guān)系的兩個(gè)方面，不能簡(jiǎn)單理解、任意割舍?！皟蓚€(gè)積極性”是地方政府創(chuàng)新的前提，地方政府創(chuàng)新是“兩個(gè)積極性”共同作用的目標(biāo)。黨的十八大以來地方政府創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)生了重大變化，其深度和廣度在“上下互動(dòng)”的改革鏈條中得以拓展。但是，在今后的改革中，央地關(guān)系調(diào)整依然面臨許多問題。中央與地方的財(cái)政事權(quán)劃分原則清楚，但是實(shí)際改革推進(jìn)異常艱難，雖是漸進(jìn)改革，但是既有利益格局的打破需要新的抓手。在省級(jí)政府以下，管理范圍與管理幅度的內(nèi)在矛盾導(dǎo)致相當(dāng)多的條條部門變?yōu)椤岸魇帧?，基層減負(fù)的實(shí)效還沒有體現(xiàn)出來。以財(cái)政事權(quán)的劃分能否代替政府職責(zé)體系的構(gòu)建，“兩個(gè)積極性”內(nèi)部的結(jié)構(gòu)關(guān)系尚需進(jìn)一步厘清。當(dāng)務(wù)之急，政府需要在“確權(quán)賦能”上多下功夫，尤其是通過機(jī)制體制來確保政府能力的提升，促進(jìn)地方政府創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)積極性”的全面加強(qiáng)。

第一，確權(quán)是保障“兩個(gè)積極性”和地方政府創(chuàng)新法治化的重要方面。確權(quán)是政府職責(zé)體系構(gòu)建的主要內(nèi)容，也是充分發(fā)揮“兩個(gè)積極性”、促進(jìn)地方政府創(chuàng)新的重要體制機(jī)制保障。目前的確權(quán)更多是在一個(gè)事項(xiàng)過程中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督不同環(huán)節(jié)在不同層級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)配置。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，大量的政府職責(zé)配置是通過“確責(zé)”，這個(gè)“責(zé)”不僅是干事的責(zé)任，更多的是如果出事了誰來承擔(dān)責(zé)任。在保證法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一的前提下，“確權(quán)”與“確責(zé)”是一體兩面的矛盾統(tǒng)一體。

確權(quán)關(guān)鍵是要在保障事務(wù)處理完整鏈條的情況下，進(jìn)行分類分層劃分權(quán)力，但是這種確權(quán)不能陷入傳統(tǒng)的“責(zé)、權(quán)、物”簡(jiǎn)單畫地為牢的切塊管理。確權(quán)應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)的委托代理的結(jié)構(gòu)框架下設(shè)計(jì)更加復(fù)雜的政策執(zhí)行路徑。以中央集中統(tǒng)一管理為核心，以嚴(yán)格的政府規(guī)制為行為邊界，以上下貫通的國(guó)家監(jiān)督體系為體系保障，將中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理的積極性與地方政府創(chuàng)新發(fā)展的積極性充分結(jié)合起來，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

第二，賦能關(guān)鍵在于提升與機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)的各級(jí)政府能力。能力的提升與結(jié)構(gòu)的改善高度相關(guān)，當(dāng)然也存在能力無法適應(yīng)結(jié)構(gòu)變遷的逆相關(guān)。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之后，基層行政管理機(jī)構(gòu)改革隨之全面鋪開。在央地關(guān)系視角下，各級(jí)政府在多層級(jí)的綜合結(jié)構(gòu)改革中，各種能力不適應(yīng)的情況有所抬頭。即使是中央政府，除了傳統(tǒng)的國(guó)防、外交和國(guó)家安全等傳統(tǒng)國(guó)家職能履行能力較強(qiáng)之外，涉及全國(guó)性的統(tǒng)一管理的事務(wù)如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，不僅僅是職責(zé)需要增強(qiáng)，關(guān)鍵是管理能力也需要與之匹配。

省級(jí)以下地方政府在加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，不僅黨組織機(jī)構(gòu)要與中央對(duì)口設(shè)置，同時(shí)相關(guān)工作節(jié)奏也要步調(diào)一致，這與之前偏于分散化管理有所不同，需要地方政府官員從政治素養(yǎng)等方面加強(qiáng)與中央保持高度一致的能力。同時(shí)，基層治理結(jié)構(gòu)的變化和異化的管理結(jié)構(gòu)又導(dǎo)致基層管理人員在具體工作中總感覺體制不適應(yīng)，無法確認(rèn)與自己工作對(duì)口的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是哪個(gè)部門，擔(dān)心被邊緣化。因此，能力提升成為機(jī)構(gòu)改革之后優(yōu)化央地關(guān)系的重要實(shí)踐抓手。

第三，新型治理技術(shù)的應(yīng)用將促使政府結(jié)構(gòu)更加扁平化。在中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，從國(guó)務(wù)院到基層政府，五級(jí)政府的超長(zhǎng)執(zhí)行鏈條的存在，不僅僅與人口規(guī)模、政府職責(zé)有關(guān)，同時(shí)也與治理技術(shù)高度相關(guān)。中國(guó)政府對(duì)于先進(jìn)技術(shù)的偏好遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界上其他國(guó)家的重要原因在于單一行政管理行為的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了目前中國(guó)政府官員規(guī)模所支持的范圍?；诖髷?shù)據(jù)運(yùn)算支撐的政府單一行為的標(biāo)準(zhǔn)化程序的構(gòu)建，將為基層政府減負(fù)、為居民接受政府管理和服務(wù)的成本減負(fù)?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等多種高科技支持下的數(shù)字政府建設(shè)正在各地加速展開，將深刻改變中國(guó)政府管理的版圖，政府管理扁平化趨勢(shì)更加明顯。

黨中央與中央政府利用新技術(shù)可以使中央文件及其精神迅速傳遞到基層黨委、政府和人民群眾，減少了中間層級(jí)的信息消減和曲解。這不僅彰顯了中國(guó)政府電子化建設(shè)的成就，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了信息傳輸?shù)谋馄交?。高新管理技術(shù)的廣泛應(yīng)用，實(shí)際上弱化中間層級(jí)政府的委托代理職責(zé)。長(zhǎng)此以往，中間層級(jí)政府大多數(shù)部門的“二傳手”職責(zé)空間將被高度壓縮，央地關(guān)系結(jié)構(gòu)也將發(fā)生重大變化。

第四，地方積極性和各方面積極性的細(xì)化，將有效促進(jìn)國(guó)家治理體系的創(chuàng)新。充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，在集中力量辦大事方面，中央相關(guān)部門和地方各級(jí)政府均會(huì)選擇在同一個(gè)領(lǐng)域一起發(fā)揮積極性，能夠在短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮體制的最大效應(yīng)，這恰是體制設(shè)計(jì)的出彩之處。但是，這種沒有前置條件的簡(jiǎn)單發(fā)揮，忽視了央地關(guān)系中復(fù)雜的選擇性履責(zé)。相較于中央政府集中統(tǒng)一的管理，“地方積極性”實(shí)際上是多重積極性，是省級(jí)以下四級(jí)政府的積極性。在實(shí)踐中，還應(yīng)當(dāng)高度注意“各個(gè)方面的積極性”，應(yīng)避免將中央政府引導(dǎo)激發(fā)下的地方和各方面積極性簡(jiǎn)單化，還是應(yīng)采取機(jī)制創(chuàng)新的辦法，合理細(xì)化地方和各方面積極性，才能更好地為國(guó)家治理體系的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

細(xì)化地方和各方面積極性，一方面應(yīng)逐步減少中央與地方的共同事權(quán)，對(duì)于一些涉及民生核心利益的事務(wù)，盡量讓權(quán)于基層，采取民眾監(jiān)督的方式，倒逼基層政府全面履責(zé)；另一方面，要對(duì)省級(jí)以下地方政府職責(zé)進(jìn)行進(jìn)一步的劃分，結(jié)合當(dāng)下快速城市化發(fā)展和人口的集聚，增強(qiáng)中間層級(jí)政府的區(qū)域統(tǒng)一管理職責(zé)，打破原有的行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界高度同構(gòu)的管理模式，增加區(qū)域政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)有效的城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，也要逐步解決區(qū)域發(fā)展中各地方發(fā)展差距所帶來的積極性水平的不一致問題。特別需要指出的是，黨中央在“十四五”規(guī)劃中有關(guān)“積極性”的表述有“激發(fā)全體人民積極性”“調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極性”和“更好發(fā)揮中央、地方和各方面積極性”。這說明黨中央在確立“十四五”規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)對(duì)于“積極性”的全面推進(jìn)，是對(duì)中國(guó)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的確定，也將全面激發(fā)各方面的積極性。

優(yōu)化縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置的框架性設(shè)計(jì)

周 望(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授)

優(yōu)化縱向間政府的職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置，促使各級(jí)政府機(jī)構(gòu)更為合理、高效地履行職責(zé)，一直是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制行動(dòng)框架中的一個(gè)重要板塊。歷經(jīng)長(zhǎng)期的改革實(shí)踐積累和理論提煉，尤其是黨的十八大以來，縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置的優(yōu)化調(diào)整工作持續(xù)進(jìn)階、邁入到一個(gè)全新的發(fā)展階段。

1 “三個(gè)首次”：新時(shí)代縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置的新動(dòng)向

黨的十八大以來，廣受矚目的幾次重要會(huì)議及其綱領(lǐng)性文件都對(duì)縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置提出了一系列新要求。2013年十八屆三中全會(huì)首次對(duì)中央與地方政府的職責(zé)作出了明確區(qū)分，即“兩層次職責(zé)”：加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。2018年十九屆三中全會(huì)首次提出要解決“上下一般粗”的問題，即必須抓緊解決一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗、權(quán)責(zé)劃分不盡合理的問題。2019年十九屆四中全會(huì)首次提出將“權(quán)責(zé)清晰”作為體系建設(shè)要達(dá)到的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系。這“三個(gè)首次”為新時(shí)代優(yōu)化縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置指明了方向。

近年來縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置不斷進(jìn)行新的排列組合，取得了可觀的進(jìn)展。在即將開始的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃征程中，推進(jìn)優(yōu)化縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置工作會(huì)得到接續(xù)延展，作為實(shí)現(xiàn)一系列重要目標(biāo)的硬件保障。2020年黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，將建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，列于加快轉(zhuǎn)變政府職能這一任務(wù)板塊中的首要位置。只有打造出一個(gè)更加精良的縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置，實(shí)現(xiàn)中央到地方的各層級(jí)政府更加順暢、有效地協(xié)力應(yīng)對(duì)公共事務(wù)，才能夠達(dá)成國(guó)家治理效能得到新提升這一“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，以及國(guó)家行政體系更加完善、政府作用更好發(fā)揮、行政效率和公信力顯著提升等一系列子目標(biāo)。

2 同構(gòu)與異構(gòu)：縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置的現(xiàn)實(shí)對(duì)照

中國(guó)政府的職責(zé)配置和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，最突出的一個(gè)特點(diǎn)就是“上下一般粗、左右一個(gè)樣”。從中央到基層的五級(jí)政府，在職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面“上下對(duì)口，左右對(duì)齊，橫向到邊，縱向到底”，從而使得中國(guó)政府在縱向上的職責(zé)劃分并不明確，呈現(xiàn)出“職責(zé)同構(gòu)”這一基本特征。“職責(zé)同構(gòu)”的形成，是治理的歷史延續(xù)性和現(xiàn)實(shí)功能性共同作用的結(jié)果。在部分領(lǐng)域?qū)嵤奥氊?zé)同構(gòu)”，確實(shí)有助于資源的快速吸納和集中調(diào)配使用、推動(dòng)相關(guān)政策迅速落實(shí)到位。這一治理結(jié)構(gòu)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)期運(yùn)作，已具有深厚的治理基礎(chǔ)和社會(huì)心理基礎(chǔ)，各方主體形成了對(duì)應(yīng)的思維及行為慣性。

政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置的“一應(yīng)俱全”而非“主次分明”，使得“全能”和“無能”、“都在管”和“都不管”、“都負(fù)責(zé)”和“都避責(zé)”相悖并行。所有的政府管理著所有的事務(wù)，同一項(xiàng)事務(wù)由不同層級(jí)政府共同管理，造成所有層級(jí)的政府都不具有單獨(dú)處理事務(wù)所需的統(tǒng)一權(quán)責(zé)。于是，增加溝通成本和出現(xiàn)“條塊矛盾”、重復(fù)勞動(dòng)和增加用人、轉(zhuǎn)變政府職能長(zhǎng)期不能到位也就成為必然。每一級(jí)政府都以相同的機(jī)構(gòu)管理相同的事務(wù)，難免與實(shí)際狀況格格不入。某一層級(jí)政府若存在著一些特定需求，會(huì)由于無法滿足“對(duì)口”而難以配置職責(zé)和設(shè)置機(jī)構(gòu)；而上級(jí)政府若要求設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，那么即使下級(jí)和基層政府極少或并不存在這方面的事務(wù)，也不得不想辦法與之對(duì)應(yīng)銜接。

縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置的“職責(zé)異構(gòu)”，則是各層級(jí)政府各自負(fù)責(zé)適合自身治理特點(diǎn)的公共事務(wù)，相應(yīng)地，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備亦照此邏輯。“職責(zé)異構(gòu)”模式下，各層級(jí)政府的職責(zé)內(nèi)容呈現(xiàn)出如下基本規(guī)律：中央政府通常負(fù)責(zé)制度建設(shè)、財(cái)政稅收、國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、社會(huì)保障、高等教育、國(guó)有資源保護(hù)、部分交通與通訊、大型基礎(chǔ)設(shè)施等；中間層次的政府通常負(fù)責(zé)公共安全、大部分文化事業(yè)、衛(wèi)生保健、中小學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)、部分交通、市政管理、住房建設(shè)、地域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與開發(fā)等；基層政府通常負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、幼兒教育、養(yǎng)老事業(yè)、狹義的市場(chǎng)建設(shè)與管理、娛樂與休閑等。

“職責(zé)同構(gòu)”是將每一事務(wù)拆解“分段”，每級(jí)政府各負(fù)責(zé)其中一個(gè)環(huán)節(jié)，彼此關(guān)聯(lián)?！奥氊?zé)異構(gòu)”是將所有事務(wù)歸類“分離”，每級(jí)政府各自負(fù)責(zé)其中一個(gè)組群，相對(duì)獨(dú)立。各級(jí)政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置內(nèi)容的具體安排，自然要根據(jù)公共治理的實(shí)際需求來展開，而非隨意的主觀計(jì)劃。中國(guó)縱向間各政府主體的職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置設(shè)計(jì)，若繼續(xù)完全沿襲傳統(tǒng)的“職責(zé)同構(gòu)”路徑，顯然既不符合現(xiàn)實(shí)情況，且在機(jī)構(gòu)人員編制方面亦會(huì)產(chǎn)生較大的浪費(fèi)。當(dāng)然，中國(guó)的歷史傳統(tǒng)和體制機(jī)制框架決定了我們也更不能夠完全走向域外政府所奉行的“職責(zé)異構(gòu)”模式。因此，兼具應(yīng)然性和可行性的改革策略是，找尋到一個(gè)融合同構(gòu)與異構(gòu)的設(shè)計(jì)思路及方案。

3 異同交融：優(yōu)化縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)配置的兩個(gè)框架性設(shè)計(jì)

構(gòu)筑一個(gè)現(xiàn)代化的縱向間政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)體系，當(dāng)然是一個(gè)需要做出長(zhǎng)期努力且持續(xù)化適時(shí)調(diào)整的過程。處理好縱向政府間關(guān)系，尤其是解決“上下一般粗”的問題，實(shí)現(xiàn)縱向政府間職責(zé)和機(jī)構(gòu)的科學(xué)合理配置，需要對(duì)涉及多個(gè)方面的領(lǐng)域、層次、關(guān)系、體制機(jī)制著手進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。限于篇幅，這里先就職責(zé)與機(jī)構(gòu)配置的框架性設(shè)計(jì)，提出相應(yīng)的對(duì)策性思考。通過推動(dòng)構(gòu)建中國(guó)特色的縱向間政府職責(zé)體系，在保持既有治理優(yōu)勢(shì)的前提下，切實(shí)化解“職責(zé)同構(gòu)”帶來的若干弊端，同時(shí)適度吸納“職責(zé)異構(gòu)”的合理之處，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)政府之間職責(zé)劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)立的明確化、科學(xué)化和法定化。

其一，構(gòu)建梯度式職責(zé)體系。根據(jù)中央政府、省級(jí)政府、市政府、區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這五層級(jí)政府的現(xiàn)有劃分，并結(jié)合各個(gè)職責(zé)領(lǐng)域本身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，我們可以按照“領(lǐng)域—層次”的雙維度統(tǒng)籌方法，來依次展開職責(zé)內(nèi)容的配置規(guī)劃，形成“梯度式職責(zé)體系”。 “梯度式職責(zé)體系”是在充分考慮到現(xiàn)實(shí)情況、穩(wěn)妥解決“上下一般粗”問題的前提下，并不主張和追求簡(jiǎn)單化地把“職責(zé)同構(gòu)”推向“職責(zé)異構(gòu)”，同時(shí)也不主張?jiān)谥醒爰瘷?quán)和地方分權(quán)之間反復(fù)拉扯，糾結(jié)于收權(quán)多一點(diǎn)還是放權(quán)多一點(diǎn)。正確的核心設(shè)計(jì)思想是強(qiáng)調(diào)事權(quán)、職責(zé)和利益的合理“歸位”與實(shí)際“確認(rèn)”，而非線性地認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)政府層級(jí)的遞進(jìn)關(guān)系、職責(zé)內(nèi)容口徑就需要由寬到窄或由窄到寬，即不會(huì)呈現(xiàn)出一個(gè)梯形或倒梯形這種另類化的“對(duì)口對(duì)齊”職責(zé)構(gòu)建模式。某一項(xiàng)事權(quán)，該屬于某一個(gè)或幾個(gè)層級(jí)的政府，就由其設(shè)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置，相對(duì)獨(dú)立、各負(fù)其責(zé)。權(quán)責(zé)該是誰的就是誰的，有就是有，沒有就是沒有。

一是“職責(zé)歸位”，每一級(jí)政府都有一份自己的職責(zé)目錄和手冊(cè)。按照職責(zé)本身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)需求、歷史沿革、條件支撐等要素，將現(xiàn)有的各項(xiàng)職責(zé)分別歸類為共有職責(zé)、各有職責(zé)，即確定哪些職責(zé)是所有層級(jí)政府所共同擁有的、哪些職責(zé)是部分層級(jí)政府所共同擁有的、哪些職責(zé)是單一層級(jí)政府所獨(dú)自擁有的。每一級(jí)政府作為一個(gè)梯度，職責(zé)范圍就是梯度長(zhǎng)度，具體視實(shí)際情況有短有長(zhǎng)。各級(jí)政府的梯度范圍疊加在一起，如同各種尺寸的書疊在一起，由于厚薄、大小不一，顯然并不會(huì)整齊一致。這樣的一個(gè)職責(zé)和機(jī)構(gòu)體系，可能不符合我們對(duì)政府的傳統(tǒng)“審美”和慣性認(rèn)知，卻是對(duì)真實(shí)情況的反映。

二是“層級(jí)鏈接”，構(gòu)建不同層級(jí)政府之間的多樣化協(xié)作關(guān)系。職責(zé)的各歸其類、各歸其位只是一種人為的靜態(tài)劃分，將職責(zé)事項(xiàng)布置于各個(gè)政府層級(jí)。欲使其合理高效地得到履行，還需梳理好政府間的協(xié)同履責(zé)關(guān)系。全部層級(jí)政府的共有職責(zé)、單一層級(jí)政府的獨(dú)有職責(zé)如何履行，已有豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)、域外做法可供借鑒。對(duì)于部分層級(jí)政府的共有職責(zé)，有時(shí)需跳出過去的連續(xù)性思維，構(gòu)造“跳躍式”的層級(jí)搭配及互動(dòng)鏈條。比如，在“中央—省—市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”各層級(jí)之間，既可以存在著“中央—省—市”“省—市—區(qū)縣”“市—區(qū)縣”“區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的連續(xù)性三層次、兩層次共有職責(zé)，也可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)治理需求配置出“中央—市—區(qū)縣”“省—區(qū)縣”“市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的跳躍式共有職責(zé)，進(jìn)而形成真正“錯(cuò)落有致”的職責(zé)配置多維空間化形態(tài)。從上至下，既允許“一對(duì)多”，又允許“多對(duì)一”；既可以“連續(xù)對(duì)”，也可以“跨著對(duì)”。顯然，要啟動(dòng)并推進(jìn)這項(xiàng)工程，肯定還需推出一整套更具改革魄力、更加新穎的體制機(jī)制安排，以及一系列新型的配套措施。

其二，發(fā)展上下級(jí)機(jī)構(gòu)間的契約型關(guān)系。在“上下一般粗”的格局下，各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)范圍和關(guān)系往往比較模糊化，政府間互動(dòng)就難免存在著很強(qiáng)的主觀性，上級(jí)可以沒有限度地要求下級(jí)，不斷派任務(wù)、下指標(biāo)、壓責(zé)任。由于可以理解的原因，下級(jí)不敢也不會(huì)據(jù)理力爭(zhēng)，沒有道理和余地可講。于是，下級(jí)機(jī)構(gòu)除了要承擔(dān)清晰可見的“額定”工作，亦要擔(dān)負(fù)模糊不定的“額外”工作，即“完成上級(jí)政府、業(yè)務(wù)部門交辦的其他任務(wù)”。這里的“其他任務(wù)”就是一個(gè)很大的模糊地帶，具有充裕的操作空間。下級(jí)機(jī)構(gòu)的任務(wù)內(nèi)容，除了業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的“額定”工作量，還會(huì)不定期、不定量地承擔(dān)上級(jí)政府和業(yè)務(wù)部門所下派的階段性、協(xié)調(diào)性、臨時(shí)性工作事項(xiàng)。近幾年的此類工作，主要包括扶貧攻堅(jiān)、環(huán)境治理、創(chuàng)建文明城市等評(píng)比表彰活動(dòng)、各類臨時(shí)性專項(xiàng)整治活動(dòng)等?？梢哉f，這些“額外”工作已然成為下級(jí)機(jī)構(gòu)總體工作量中相當(dāng)大的一部分。

既然是“事”，那么當(dāng)然就需要“人”來做。尤其是如若對(duì)這些“額外”工作缺乏事實(shí)上的約束和控制，那么對(duì)下級(jí)尤其是基層機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)及壓力就會(huì)越來越大。首先，基層機(jī)構(gòu)的工作時(shí)間越來越長(zhǎng)，“白加黑”“五加二”的超長(zhǎng)工作狀態(tài)已成為常見現(xiàn)象，這反過來又影響到本職工作的時(shí)間份額及效率。其次，在工作量倍增、人手總是“捉襟見肘”的情況下，基層機(jī)構(gòu)充滿了擴(kuò)編、聘人的沖動(dòng)和需求，進(jìn)一步給人員機(jī)構(gòu)編制的限控帶來挑戰(zhàn)。再次，眾多基層機(jī)構(gòu)分布于各自的專業(yè)領(lǐng)域，其與“額外”工作的專業(yè)契合度顯然各不相同，尤其是異質(zhì)性較大的部門，要么工作實(shí)際效果總是難以達(dá)致預(yù)期，要么只能是應(yīng)付為主，形式主義現(xiàn)象自然頻發(fā)。

下級(jí)尤其是基層機(jī)構(gòu)對(duì)于“額外”職責(zé)的履行，乃是優(yōu)化政府職責(zé)體系過程中一個(gè)有待于進(jìn)一步精細(xì)化的深層次議題。要把這部分模糊感極為明顯的職責(zé)內(nèi)容逐步推向清晰化、合理化。可以嘗試在職責(zé)、權(quán)限分明的縱向政府間發(fā)展建立起一種相互合作、相互依賴、相互制約、資源共享的契約型關(guān)系。作為一種全新的治理模式和治理文化，這種契約型關(guān)系是建立在政府縱向間共同利益的基礎(chǔ)之上的一種工作關(guān)系，并不取代上下級(jí)政府間政治上的等級(jí)關(guān)系，更不否定中央政府的政治權(quán)威。

一是基于容量平衡的考慮，適度控制下級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于“額外”職責(zé)的承載負(fù)荷。通過確立“職責(zé)相近度”的概念及做法，明晰各個(gè)下級(jí)機(jī)構(gòu)的工作屬性、內(nèi)容與“額外”公共事務(wù)的交疊程度，厘清緊密合作與臨時(shí)協(xié)助的邊界，只納入真正有關(guān)聯(lián)、有助益的那一部分下級(jí)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，而非一味地“求大求全”，不加區(qū)分地將任何主題的工作任務(wù)都全部分發(fā)給所有下級(jí)機(jī)構(gòu)。

二是嘗試設(shè)計(jì)并運(yùn)用“職責(zé)協(xié)議書”這一方式，規(guī)范上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。下級(jí)機(jī)構(gòu)可通過與上級(jí)機(jī)關(guān)簽訂“職責(zé)協(xié)議書”或類似的制度化文本，提前約定履責(zé)的內(nèi)容、方式、時(shí)限、成本分?jǐn)?、?jī)效認(rèn)定等關(guān)鍵條款，一事一議一簽。通過建立起規(guī)則化的“投入—回饋”正向激勵(lì)機(jī)制，能夠切實(shí)限定下級(jí)機(jī)構(gòu)的資源投入額度，且使得上下級(jí)機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)匹配、利益分享更加“名實(shí)相副”，從而有力提升縱向間政府協(xié)作履責(zé)的精細(xì)化水準(zhǔn)。

中國(guó)的政府職責(zé)體系別具一格、自成一體，源源不斷地為現(xiàn)有政府理論提供了新概念、新想法、新知識(shí)?？梢哉f，中國(guó)政府職責(zé)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)模式正處于蛻變升華、邁向煥然一新的醞釀期。從轉(zhuǎn)變政府職能、政府全面履責(zé)的中國(guó)敘事中提煉出中國(guó)方案、形成中國(guó)貢獻(xiàn)，值得期待。

建設(shè)職責(zé)明確、簡(jiǎn)約高效的基層管理體制

吳曉林(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授)

中國(guó)向來重視基層建設(shè)，將基層視為整個(gè)國(guó)家的根基。多年來基層管理體制職責(zé)超載、權(quán)責(zé)不一、不堪重負(fù)，推動(dòng)基層管理體制改革成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界熱議的話題。黨的十八大之前，關(guān)于基層治理體制改革的論述和實(shí)踐，都圍繞“街居制”展開，并且力圖通過“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接”破題。十九屆三中全會(huì)要求“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”，這超越了過往強(qiáng)調(diào)高層機(jī)構(gòu)改革的范疇，使基層管理改革成為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容?；鶎庸芾眢w制改革被納入“全面深化改革”和“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”的總目標(biāo)。十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”，十九屆五中全會(huì)繼續(xù)提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”等要求。因此，進(jìn)入新時(shí)代以來，我國(guó)的基層管理工作凸顯出體系化導(dǎo)向，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制不但是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，也是破解基層管理壓力、保持基層活力與秩序的必由之路。

1 中國(guó)基層管理體制改革的討論與探索

對(duì)于基層管理的改革，學(xué)術(shù)界先后提出“撤、轉(zhuǎn)、規(guī)、升”四種主張(如表1所示)。第一種是“撤”：在看到“街居制”困境的基礎(chǔ)上為推進(jìn)城市治理結(jié)構(gòu)扁平化、提升公共服務(wù)效率，學(xué)者們提出撤銷街道辦，實(shí)行二級(jí)政府、二級(jí)行政的主張。第二種是“轉(zhuǎn)”：基于“街居制”的發(fā)展困境，學(xué)者們主張以社區(qū)制為制度載體推進(jìn)政府、市場(chǎng)、第三部門合作治理。第三種是“規(guī)”：在看到權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政主導(dǎo)、行政壓力的逐級(jí)下壓等問題的基礎(chǔ)上，學(xué)者們主張以責(zé)任清單的方式規(guī)范上下級(jí)間、不同主體間的關(guān)系。第四種是“升”：看到街道辦本身承載的行政職責(zé)越來越多，已經(jīng)具備一級(jí)政府的形式，因而學(xué)者們主張變街道辦為一級(jí)政府，或者“虛區(qū)實(shí)街”，變?yōu)閮杉?jí)政府。

表1 黨的十八大之前基層管理體制改革的主張與做法

這四種主張中除了將“街道變?yōu)橐患?jí)政府”與《憲法》相沖突、難以實(shí)行以外，其他三種主張要么本身就是從實(shí)踐中所得，要么在不同地方進(jìn)行了試驗(yàn)。

第一，各地主流的實(shí)踐是導(dǎo)入更多的社會(huì)參與，在“街居制”的基礎(chǔ)上做加法。例如，深圳市等地在社區(qū)居委會(huì)之外加掛“社區(qū)服務(wù)站”，承擔(dān)政府服務(wù)項(xiàng)目；成都市武侯區(qū)為每個(gè)社區(qū)引入一個(gè)社工組織，以購(gòu)買公共服務(wù)的方式承接119項(xiàng)政府項(xiàng)目；廣州市在每個(gè)街道辦成立一個(gè)“家庭綜合服務(wù)中心”，引入社工組織承擔(dān)“老、弱、病、殘”等服務(wù)項(xiàng)目。但是類似的實(shí)踐，仍未從根本上解決“街居超載”的難題。

第二，越來越多的地方引入社區(qū)準(zhǔn)入制和清單制，在“街居制”的基礎(chǔ)上做減法。例如，武漢市與寧波市海曙區(qū)多年前就引入“社區(qū)準(zhǔn)入制”，減少各級(jí)政府進(jìn)入社區(qū)、由居委會(huì)(村委會(huì))承擔(dān)的工作項(xiàng)目；2017年《政府工作報(bào)告》提出“清單管理制度”之后，各地陸續(xù)出臺(tái)街道、居委會(huì)“權(quán)責(zé)清單制”。但是，清單制的隨意性較大，而且“被減掉的職責(zé)”往往通過“街道黨工委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委)—社區(qū)黨委(村支部)”的渠道重新旋轉(zhuǎn)回來。

第三，部分地區(qū)推出“撤銷街道辦”的改革，將街居制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制。取消街道辦的改革在本世紀(jì)前十年已經(jīng)在北京、南京、青島等地的個(gè)別街道推行了，有的改革又走了回頭路，比如青島市浮山所街道辦在短暫的撤銷后，又改回到街道辦體制。2010年貴陽市首先在全市范圍內(nèi)撤銷街道辦，安徽銅陵市緊隨其后“改街道辦為社區(qū)制”。盡管這樣的改革利于降低行政成本、推動(dòng)居民自治，但在講究“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”和“官級(jí)制”的體制內(nèi)，這種由下而上的改革往往遭遇權(quán)威性不足、行政編制變事業(yè)編制、公務(wù)員積極性下降等難題。在實(shí)踐中，“撤銷街道辦”的改革大多走了回頭路，以失敗告終(如表2所示)。

表2 各地撤銷街道辦的情況(截至2020年2月)

2 構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制是改革的總要求

基層管理體制的改革往往發(fā)生在行政管理與社區(qū)管理銜接互動(dòng)的情境中，黨的十八大以來，中央對(duì)基層管理體制改革的看法逐漸成熟，就是要構(gòu)建簡(jiǎn)約有效的基層管理體制。

第一，注重理順權(quán)責(zé)關(guān)系，明確構(gòu)建簡(jiǎn)約高效基層管理體制的方向。在基層，不但是行政管理體系“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”，連社區(qū)管理都要遵循這種原則，在居委會(huì)(村委會(huì))設(shè)置與街道辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn))各科室對(duì)應(yīng)的各種專干。在“職責(zé)同構(gòu)”的體系下，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))承接了很多上級(jí)部門的職責(zé)，居委會(huì)(村委會(huì))則成為街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的腿腳，事實(shí)上形成了“沙漏型”的治理結(jié)構(gòu)——上級(jí)“條條部門”的任務(wù)在街道辦“扎兜”，再由街道辦“滑流”到居委會(huì)，社會(huì)事務(wù)的處理和社會(huì)信息的傳輸被局限在“街道辦+居委會(huì)”這條狹窄的單行道上。

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，開始涉及基層管理改革，明確提出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”，并且首次提出“健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”。十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確指出“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”，明確了基層管理體制改革的方向，還指出“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”“基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，不簡(jiǎn)單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式”。2017年《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則提出，要依法“明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項(xiàng)清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項(xiàng)清單”。

第二，注重推進(jìn)政社互動(dòng)，明確構(gòu)建治理共同體為基層管理體制改革目標(biāo)。在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，社區(qū)成了基層行政管理的“救濟(jì)單元”，甚至成為基層行政單位和派出機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”，社區(qū)的資源、人事、任務(wù)安排都由上級(jí)政府來確定。離開社區(qū)管理體制的改革，基層管理體制改革就難以成功。

黨的十七大報(bào)告首次在中央文件提出“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”，其中，“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)”“發(fā)揮社會(huì)組織積極作用”“健全群眾自治機(jī)制，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，是其基本支撐。2017年《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出“依法厘清街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界”，同時(shí)，將社區(qū)建設(shè)為“幸福家園”的提法取代此前“社會(huì)生活共同體”的提法。

十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。從“社區(qū)共同體”到“治理共同體”提法的轉(zhuǎn)變，展示出中央對(duì)“基層管理與社區(qū)管理”不可割裂、互為依存的關(guān)系有了新的判斷。

第三，注重治理重心下移，明確權(quán)責(zé)一致為基層管理體制改革的原則。黨的十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”。黨的十九大報(bào)告提出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。但是，重心下移不能簡(jiǎn)單地等于職責(zé)交辦，基層管理在實(shí)踐中已經(jīng)面臨“上面千條線、下面一根針”的問題，在屬地責(zé)任的要求下，還加強(qiáng)為“上面千把錘、下面一根釘”“上面千把刀、下面一顆頭”的問題，基層管理主體有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)失調(diào)。

要切實(shí)推動(dòng)重心下移，就必須深化保障機(jī)制。十九屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人、有權(quán)、有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。黨的十九屆四中全會(huì)則提出“權(quán)責(zé)一致原則”，并且再次強(qiáng)調(diào)十九屆三中全會(huì)的具體相關(guān)要求。

3 構(gòu)建簡(jiǎn)約高效基層與社區(qū)管理體制的三個(gè)著力點(diǎn)

黨的十八大以后，在中央改革方向的指引下，各地加快推進(jìn)“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、增權(quán)減負(fù)”的基層管理體制改革。2015年以來上海、武漢、北京等地展開了街道辦體制改革和基層社會(huì)治理創(chuàng)新，取得了明顯成效。這三地的改革，核心是對(duì)街道辦和上級(jí)部門的關(guān)系做“內(nèi)科手術(shù)”，表現(xiàn)出三個(gè)共同點(diǎn)：第一，街道辦的主要職責(zé)從原來的“領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)”轉(zhuǎn)向“社區(qū)治理與公共服務(wù)”；第二，全面強(qiáng)化街道辦的“塊塊權(quán)力”，上級(jí)“條條部門”行政執(zhí)法力量下沉的同時(shí)，賦予街道辦綜合管理、統(tǒng)一指揮的權(quán)力；第三，重視包括社區(qū)治理體系的配合。基于中國(guó)基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和新時(shí)代對(duì)國(guó)家治理的新要求，未來的基層與社區(qū)管理體制改革，需要從三個(gè)方面著力。

一是分類確權(quán)，明確“以塊為主”的基層管理職責(zé)?；鶎庸芾碇黧w處于社會(huì)治理的最前沿，往往處于上級(jí)政府和基層社會(huì)的雙重壓力之中，其根子在于職責(zé)關(guān)系不順、條條專權(quán)突出，要分類確定條塊責(zé)任，明確基層管理中街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的主體權(quán)責(zé)。第一，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和公共安全主責(zé)。按照中央提出的“由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方”的要求，全面推行“分類確權(quán)、分層確責(zé)”，將公共服務(wù)和公共安全等職責(zé)全面授權(quán)給街道辦負(fù)責(zé)，街道辦剝離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，上級(jí)政府和基層管理主體確定不同層次的職責(zé)，有責(zé)必有權(quán)。第二，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))統(tǒng)一調(diào)度、安排行政執(zhí)法力量。各類行政執(zhí)法力量全面下沉，業(yè)務(wù)接受上級(jí)“條條”指導(dǎo)，具體人員、工作由街道辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn))統(tǒng)一調(diào)度、安排，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立行使有關(guān)行政執(zhí)法的權(quán)限，探索在街道實(shí)行一支隊(duì)伍管執(zhí)法。第三，其他各級(jí)條條部門的職責(zé)“一根竿子插到底”。除了街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的主責(zé)業(yè)務(wù)以及“條條”下沉的業(yè)務(wù)以外，其他“條條”的職責(zé)由本部門“一竿子插到底”、直接對(duì)基層居民負(fù)責(zé)，同時(shí)，需要綜合協(xié)調(diào)的業(yè)務(wù)接受街道辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的監(jiān)督、考核。

二是強(qiáng)化保障，依法推動(dòng)基層“屬地責(zé)任”轉(zhuǎn)向“有限責(zé)任”。屬地責(zé)任的無限擴(kuò)大，是基層管理失準(zhǔn)、失焦的重要原因，要避免基層管理的“治亂循環(huán)”，就必須依法強(qiáng)化基層管理的保障，明確基層管理屬地責(zé)任轉(zhuǎn)向“有限責(zé)任”。第一，將基層管理的有限責(zé)任引入法治軌道。依法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道管理與執(zhí)法權(quán)限，依法制定基層管理主體的權(quán)責(zé)清單，減輕基層負(fù)擔(dān)，讓基層把更多時(shí)間用在抓工作落實(shí)上，嚴(yán)格限制“條條”部門向街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))委托、轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，制定法定追責(zé)條款。第二，基層管理向上只對(duì)“一把手”負(fù)責(zé)。改革上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)方式，允許上級(jí)部門“一對(duì)多”，由一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機(jī)構(gòu)承接多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)的任務(wù)；街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))向下對(duì)居民負(fù)責(zé)，向上只對(duì)區(qū)市縣“一把手”負(fù)責(zé)，探索上級(jí)部門在區(qū)市縣“一把手”的委托下“聯(lián)合檢查”“聯(lián)合考核”，避免形式主義和職責(zé)交叉。第三，依法推進(jìn)基層管理的保障下傾。根據(jù)基層管理的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))人員、物資、技術(shù)等方面的保障，確?；鶎庸芾碛袡?quán)、有人、有物、有力量，把更多資源下沉到基層，調(diào)動(dòng)基層干部積極性，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。

三是兩維并進(jìn)，推動(dòng)“社區(qū)工作行政化”向“行政工作社區(qū)化”轉(zhuǎn)變。既要緊抓基層管理的“服務(wù)導(dǎo)向”，又要大力推進(jìn)基層管理的“社會(huì)化”工作，破解“社區(qū)工作行政化”難題。第一，優(yōu)化基層管理的公共服務(wù)。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合(便民)服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)行“一站式服務(wù)”“一門式辦理”，充分發(fā)揮綜合便民服務(wù)作用；提升基層管理智能化水平，加強(qiáng)村(社區(qū))綜合服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)，方便居民家門口服務(wù)。第二，推進(jìn)基層管理社會(huì)化?；鶎诱鸩狡瞥^度的行政依賴和片面的市場(chǎng)依賴，以自上而下的方式推動(dòng)自下而上的改革創(chuàng)新，推動(dòng)社區(qū)工作行政化向行政工作社區(qū)化轉(zhuǎn)變。首先，要正視社區(qū)社會(huì)組織的作用，以更加積極的態(tài)度支持基層群眾自治、培育社區(qū)社會(huì)組織，更多地引入社會(huì)力量承擔(dān)政府職能；其次，要引入“社區(qū)需求導(dǎo)向”機(jī)制，更好地發(fā)揮社會(huì)組織了解居民需求、服務(wù)靈活的特性，更多地推廣項(xiàng)目制的方式，讓社區(qū)社會(huì)組織參與治理；再次，建立和推廣自下而上的資源分配體制，政府各部門和基層政府單位要統(tǒng)籌規(guī)劃，列出專門預(yù)算，由社區(qū)社會(huì)組織自主提案，政府從直接配置資源轉(zhuǎn)向評(píng)估與監(jiān)督。