美國(guó)加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)動(dòng)因及策略

李玲玲，許洋，寧斌

（1.同濟(jì)大學(xué)高等教育研究所，上海 200092；2.堪薩斯州立大學(xué)院校研究辦公室，美國(guó)堪薩斯州 66506）

制造業(yè)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的主體，也是技術(shù)創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)，金融危機(jī)爆發(fā)后發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛提出“制造業(yè)回歸”發(fā)展戰(zhàn)略，美國(guó)將復(fù)興制造業(yè)視為提振經(jīng)濟(jì)的重要舉措。特朗普上任后廢棄了奧巴馬時(shí)期的多項(xiàng)政策，卻保留了“再工業(yè)化”戰(zhàn)略。然而，“再工業(yè)化”并非恢復(fù)傳統(tǒng)制造業(yè)，而是利用其長(zhǎng)期積累的技術(shù)優(yōu)勢(shì)加快促進(jìn)人工智能、數(shù)字制造、3D打印等先進(jìn)制造技術(shù)的突破與應(yīng)用?？梢哉f，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)是美國(guó)政府復(fù)興制造業(yè)戰(zhàn)略的聚焦點(diǎn)。2018年10月，白宮發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing），提出“教育、培訓(xùn)和匹配制造業(yè)勞動(dòng)力”的戰(zhàn)略。如今，“特朗普已將人才培養(yǎng)作為政府的頭等大事，并采取行動(dòng)推行這一優(yōu)先事項(xiàng)”[1]。

一、美國(guó)加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)動(dòng)因

（一）增加制造業(yè)就業(yè)率

在美國(guó)經(jīng)濟(jì)中，制造業(yè)可謂“喜憂參半”，生產(chǎn)率提升與就業(yè)率下降同時(shí)并存。美國(guó)圣路易斯聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行經(jīng)濟(jì)研究中心（Federal Reserve Bank of ST.Louis）最新數(shù)據(jù)顯示：2020年1月，美國(guó)制造業(yè)就業(yè)人數(shù)為1285萬(wàn)人，其占所有非農(nóng)就業(yè)人數(shù)的比重為8.44%。自1979年以來(lái)，美國(guó)制造業(yè)呈現(xiàn)出就業(yè)人數(shù)與就業(yè)比重雙重下降的趨勢(shì)（見圖1）。[2]眾所周知，制造業(yè)一直都是就業(yè)崗位的重要來(lái)源，對(duì)低學(xué)歷群體而言尤為如此。20世紀(jì)70年代，高中及以下學(xué)歷群體在制造業(yè)中占據(jù)近80%的崗位，僅高中輟學(xué)者就占了其中的43%。[3]然而，自動(dòng)化的降臨使“高中文憑”幾乎成了美國(guó)制造業(yè)失業(yè)者的代名詞，國(guó)際貿(mào)易和離岸外包更加劇了制造業(yè)就業(yè)的萎縮，制造業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸轉(zhuǎn)向受過更高教育的群體，高收入的制造業(yè)崗位也越來(lái)越偏向那些接受過更高程度教育和專業(yè)學(xué)習(xí)的勞動(dòng)力。因此，制造業(yè)的雇員由生產(chǎn)工人向非生產(chǎn)工人轉(zhuǎn)移，制造業(yè)的性質(zhì)由工業(yè)時(shí)代的離散型傳統(tǒng)制造業(yè)向智能化、數(shù)字化與網(wǎng)絡(luò)化的先進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)變，高科技工作技能需求與日俱增，加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)勢(shì)在必行。

圖1 美國(guó)制造業(yè)就業(yè)人數(shù)與就業(yè)比重（1979—2019年）

（二）應(yīng)對(duì)“技能短缺”問題

2019年9月，德勤和制造業(yè)研究所聯(lián)合發(fā)布《2018年制造業(yè)與未來(lái)就業(yè)技能差距》（2018 Deloitte and The Manufacturing Institute Skills Gap and Future of Work Study）的數(shù)據(jù)顯示，2018年8月，美國(guó)制造業(yè)有50.8萬(wàn)個(gè)空缺崗位需要填補(bǔ)，其中不乏歷年最佳就業(yè)崗位。[4]2018—2028年間，預(yù)計(jì)將產(chǎn)生240萬(wàn)個(gè)制造業(yè)職位缺口[5]，這是嬰兒潮一代退休和經(jīng)濟(jì)膨脹共同作用的結(jié)果。然而，制造商普遍認(rèn)為現(xiàn)有工作技能與21世紀(jì)制造業(yè)所需技能存在差距才是職位空缺的根本原因，學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)制造業(yè)的負(fù)面看法是重要因素，嬰兒潮一代的退休則加劇著經(jīng)驗(yàn)型員工的流失。目前，數(shù)字化人才、熟練生產(chǎn)者、運(yùn)營(yíng)經(jīng)理人等都是制造業(yè)行業(yè)急缺的人才類型，一旦技能緊缺型人才缺失，企業(yè)不僅無(wú)法及時(shí)交付未結(jié)訂單，也難以擴(kuò)大生產(chǎn)。于是，“基于人才驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新是競(jìng)爭(zhēng)力的第一要素”成為制造商的不二共識(shí)。然而，技能短缺不易填補(bǔ)，而且越來(lái)越難（見圖2）①根據(jù)德勤和制造業(yè)研究所2019年9月發(fā)布的報(bào)告，80%的制造商聲稱填補(bǔ)技術(shù)制造職位的合格申請(qǐng)者數(shù)量中等或嚴(yán)重不足，雇主很難找到合適的技術(shù)工人，因而填補(bǔ)空缺職位所需時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，而且未來(lái)三年技能短缺問題可能進(jìn)一步加劇。。因此，通過教育和培訓(xùn)提升制造業(yè)工人適應(yīng)先進(jìn)技術(shù)崗位的能力是大勢(shì)所趨。

圖2 2015年和2018年填補(bǔ)空缺職位的平均時(shí)間（天）

（三）適應(yīng)工作性質(zhì)的變革

技術(shù)的變革往往伴隨勞動(dòng)力需求的變動(dòng)，當(dāng)今技術(shù)的發(fā)展速度對(duì)工作世界的影響是史無(wú)前例的，自動(dòng)化、數(shù)字平臺(tái)和其他創(chuàng)新正在改變工作的基本性質(zhì)。美國(guó)全國(guó)制造商協(xié)會(huì)（National Association of Manufacturers）將制造業(yè)工作的轉(zhuǎn)變描述為從“在黑暗、骯臟和危險(xiǎn)的設(shè)施中從事低收入、低技能的工作”到“高薪、具有向上流動(dòng)性的技術(shù)性工作”。那個(gè)僅靠“一雙手、一個(gè)強(qiáng)壯的背影和具備良好的職業(yè)道德”就能找到一份高薪工作的時(shí)代早已一去不復(fù)返?！拔磥?lái)的工作要求人具有具體的技能，即技術(shù)知識(shí)、問題解決能力和批判性思維的組合，以及諸如毅力、協(xié)作和移情能力等軟技能”[6]，而美國(guó)現(xiàn)有的大部分工人還不具備這種技能。另一方面，機(jī)器人、人工智能和其他技術(shù)進(jìn)步對(duì)不同類型工人的影響是不平等的，高技能者將從中受益，而那些從事“可編碼的”重復(fù)性勞動(dòng)者最容易成為“受傷”的群體。這種不平等將進(jìn)一步加大貧富差距，助長(zhǎng)階層間的矛盾，甚至可能滋生嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此，在工作性質(zhì)發(fā)生變革的過程中，對(duì)于個(gè)體、制造商以及政府來(lái)說，最有意義的投資應(yīng)當(dāng)是人力資本投資，加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)是眾望所歸。

二、美國(guó)加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)策略

（一）增強(qiáng)制造業(yè)職業(yè)的社會(huì)認(rèn)同感

克服職業(yè)偏見是促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)面臨的首要挑戰(zhàn)。[7]盡管絕大多數(shù)美國(guó)人都認(rèn)為制造業(yè)對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)家安全至關(guān)重要，但很少將其列為職業(yè)選擇。德勤和制造業(yè)研究所發(fā)布的《2017年公眾對(duì)制造業(yè)看法調(diào)查報(bào)告》顯示：只有27%的人會(huì)鼓勵(lì)自己的孩子從事制造業(yè)，33%的人表示反對(duì)或強(qiáng)烈反對(duì)。[8]然而，對(duì)制造業(yè)熟悉程度高的群體對(duì)制造業(yè)更有好感，他們鼓勵(lì)自己孩子從事制造業(yè)的可能性是那些不熟悉制造業(yè)的人的兩倍。[9]究其原因，多數(shù)美國(guó)人對(duì)制造業(yè)的認(rèn)識(shí)還僅停留于以往“重復(fù)性勞動(dòng)、低工資、沒有前景”，甚至“不安全、不穩(wěn)定”等負(fù)面印象上，以致錯(cuò)過許多從事高薪、高技能要求的先進(jìn)制造業(yè)的機(jī)會(huì)。美國(guó)學(xué)生與家長(zhǎng)對(duì)技術(shù)職業(yè)的誤解以及對(duì)熟練技術(shù)勞動(dòng)力日益增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求的低估，同樣使他們?cè)谏鐓^(qū)學(xué)院和職業(yè)技術(shù)學(xué)校中忽視了許多有價(jià)值的選擇。[10]

為改變公眾對(duì)制造業(yè)職業(yè)的認(rèn)知偏差，鼓勵(lì)更多美國(guó)年輕人投身先進(jìn)制造業(yè)，美國(guó)政府和制造商可謂殫精竭慮。一是宣傳國(guó)家制造日（Manufacturing Day）。2018年10月4日，特朗普宣布確立2018 年10 月5 日為“國(guó)家制造日”①“國(guó)家制造日”始于2012年，是美國(guó)一年一度的盛事。每年10月第一個(gè)星期五，全國(guó)制造商都將對(duì)社區(qū)進(jìn)行現(xiàn)代制造業(yè)教育，向公眾展示引人注目的新興技術(shù)，增強(qiáng)公眾對(duì)該行業(yè)的認(rèn)識(shí)，并向年輕人宣講制造業(yè)職業(yè)的吸引力及其對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要作用，激發(fā)年輕一代對(duì)制造業(yè)的興趣。，呼吁全體美國(guó)人關(guān)注制造業(yè)。2012年以來(lái)，每屆國(guó)家制造日活動(dòng)數(shù)量迅速增加，增幅超過1000%（見圖3）。2019年國(guó)家制造日舉辦的活動(dòng)超過了3000個(gè)，吸引了超過32.5萬(wàn)名學(xué)生、教師和家長(zhǎng)參與。[11]二是舉辦先進(jìn)制造夏令營(yíng)。裝配與制造工程師協(xié)會(huì)基金會(huì)（Foundation of the Fabricators & Manufacturers Association）每年夏天資助舉辦先進(jìn)制造夏令營(yíng)（Summer Manufacturing Camps），旨在為12～16歲高中生提供為期一周的制造業(yè)職業(yè)體驗(yàn)，包括參觀制造業(yè)工廠、在密切監(jiān)督下操作機(jī)器、與頂尖行業(yè)專家交流等，使學(xué)生及家長(zhǎng)了解行業(yè)所需技能的同時(shí)鼓勵(lì)年輕人選擇制造業(yè)職業(yè)。三是發(fā)起“創(chuàng)造者獵英”行動(dòng)。2019年12月，美國(guó)全國(guó)制造商協(xié)會(huì)和制造業(yè)研究所共同發(fā)起一項(xiàng)“創(chuàng)造者獵英”行動(dòng)（Creators Wanted Campaign），旨在重塑大多數(shù)美國(guó)人對(duì)先進(jìn)制造業(yè)的看法，讓更多新興工人視制造業(yè)為職業(yè)選擇，最終目標(biāo)是到2025年，填補(bǔ)美國(guó)60萬(wàn)技能人才缺口，增加25%的技術(shù)學(xué)校和職業(yè)學(xué)校入學(xué)人數(shù)，使學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)制造業(yè)行業(yè)的積極看法從之前的27%提升到50%。[12]

圖3 2012-2018年美國(guó)制造日活動(dòng)數(shù)量增長(zhǎng)情況

（二）加強(qiáng)以制造業(yè)為重點(diǎn)的STEM 教育

美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)在創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)力方面面臨的所有挑戰(zhàn)，歸根結(jié)底在于缺乏具備先進(jìn)制造業(yè)工作所需的科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）知識(shí)和技術(shù)技能的人才。[13]因此，STEM教育對(duì)未來(lái)美國(guó)勞動(dòng)力的發(fā)展至關(guān)重要，它能為學(xué)生在教育和工作之間建立強(qiáng)有效的聯(lián)結(jié)，避免教育和工作實(shí)踐脫節(jié)的問題。然而，2017年德勤和制造業(yè)研究所第六次美國(guó)制造業(yè)輿論調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)美國(guó)人傾向于認(rèn)為教育系統(tǒng)在讓孩子接觸制造業(yè)方面做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠：一是學(xué)校并沒有鼓勵(lì)學(xué)生從事制造業(yè)，二是學(xué)校所教授的知識(shí)與制造業(yè)就業(yè)所需技能類型之間存在嚴(yán)重脫節(jié)，三是學(xué)校提供的從事制造業(yè)所需的STEM技能教育不足。[14]基于此，特朗普強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)?shù)腟TEM教育和培訓(xùn)需要從小學(xué)、中學(xué)到大學(xué)直至研究生階段一以貫之，從技術(shù)培訓(xùn)、再培訓(xùn)到學(xué)徒培訓(xùn)直至獲取行業(yè)資質(zhì)證書全面覆蓋”[15]。優(yōu)先發(fā)展高質(zhì)量的STEM教育以提升勞動(dòng)者就業(yè)能力已經(jīng)成為美國(guó)朝野上下的共識(shí)。

首先，提高STEM教育的優(yōu)先級(jí)。一是資金投入增加。2017年9月特朗普簽署“總統(tǒng)備忘錄”確定聯(lián)邦政府每年至少投入2 億美元用于STEM 和計(jì)算機(jī)科學(xué)教育。[16]2018 財(cái)年實(shí)際投入2.79億美元，到2019財(cái)年增至5.4億美元。[17]二是總統(tǒng)親自支持。為促進(jìn)STEM教育，特朗普常親自過問全美科學(xué)碗（National Science Bowl）、美國(guó)數(shù)學(xué)奧林匹克競(jìng)賽、國(guó)際機(jī)器人挑戰(zhàn)賽等全國(guó)性競(jìng)賽。2017年7月，特朗普將自己第二季度薪水捐給教育部為學(xué)生舉辦STEM夏令營(yíng)。三是預(yù)算優(yōu)先保障。特朗普指示教育部部長(zhǎng)2020財(cái)年預(yù)算優(yōu)先考慮STEM勞動(dòng)力教育和培訓(xùn)，《2020財(cái)年政府研發(fā)預(yù)算優(yōu)先事項(xiàng)》明確規(guī)定“聯(lián)邦研發(fā)資金主要用于基礎(chǔ)和早期應(yīng)用研究，以及專門針對(duì)STEM教育和勞動(dòng)力發(fā)展的資助”[18]。

其次，強(qiáng)化K-12階段STEM教育。一是改善幼兒STEM 教育。2019 年12 月，特朗普簽署《STEM法案建構(gòu)模塊》（Building Blocks of STEM Act），旨在責(zé)成國(guó)家科學(xué)基金會(huì)在提供以幼兒STEM 為重點(diǎn)的研究經(jīng)費(fèi)時(shí)實(shí)現(xiàn)公平分配，并改善學(xué)校幼兒早期STEM的學(xué)習(xí)與教學(xué)，注重縮小STEM學(xué)習(xí)的性別差距。[19]二是加強(qiáng)中小學(xué)STEM教育。2017年1月特朗普簽署“激勵(lì)下一代女性太空先鋒者、創(chuàng)新者、研究者和探索者法案”（Inspiring the Next Space Pioneers, Innovators, Researchers and Explorers Women Act），鼓勵(lì)青少年特別是女孩選擇STEM學(xué)科領(lǐng)域開展學(xué)習(xí)，培養(yǎng)中小學(xué)生的興趣并激發(fā)其潛能，使其將來(lái)可以從事航空航天工作。[20]三是推動(dòng)高中STEM職業(yè)教育。2018年7 月特朗普重新授權(quán)《卡爾·D·帕金斯職業(yè)和技術(shù)教育法》（Carl D. Perkins Career and Technical Education Act），每年為各州提供超過10 億美元的資助用于以職業(yè)為重點(diǎn)的教育項(xiàng)目。例如，職業(yè)技術(shù)學(xué)院高中預(yù)備學(xué)校項(xiàng)目（Pathways in Technology Early College High School），其課程設(shè)置主要集中在STEM學(xué)科，意在幫助高中生在就學(xué)期間攻讀職業(yè)教育的副學(xué)士文憑，從而為日后就業(yè)作好準(zhǔn)備。

最后，鼓勵(lì)企業(yè)參與STEM教育。聯(lián)邦政府注重聯(lián)合利益相關(guān)者建立合作伙伴，“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系可以更好地將勞動(dòng)力實(shí)際需求與教育準(zhǔn)備工作結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)基于工作的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，進(jìn)而使STEM 教育在實(shí)踐檢驗(yàn)中始終保持較高質(zhì)量”[21]。美國(guó)各大企業(yè)積極響應(yīng)特朗普參與STEM教育的倡議，谷歌、亞馬遜和微軟等多家知名企業(yè)為STEM 教育投資5 千萬(wàn)美元并啟動(dòng)教育計(jì)劃。值得一提的是，2019年5月亞馬遜向西雅圖大學(xué)（Seattle University）捐贈(zèng)300萬(wàn)美元用于增加女性和少數(shù)族裔學(xué)生獲得STEM與計(jì)算機(jī)科學(xué)教育的機(jī)會(huì)?！拔磥?lái)工程師”（Future Engineer）計(jì)劃則是亞馬遜參與計(jì)算機(jī)科學(xué)和STEM教育的“經(jīng)典杰作”，每年教授1000萬(wàn)來(lái)自不發(fā)達(dá)社區(qū)的弱勢(shì)群體學(xué)生計(jì)算機(jī)科學(xué)與編程知識(shí)，向100所學(xué)校提供機(jī)器人技術(shù)補(bǔ)助金，資助50 個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)1000 多所高中的計(jì)算機(jī)科學(xué)課程，并向100名大學(xué)生提供4萬(wàn)美元的獎(jiǎng)學(xué)金。[22]

（三）大力推廣學(xué)徒制與行業(yè)證書制度

在瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，讓工人作好技能準(zhǔn)備顯得比以往任何時(shí)候都重要，然而高等教育通道由于學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)加重及收入保障功能式微而變得越來(lái)越窄。于是，特朗普政府提出將學(xué)徒制作為銜接教育與勞動(dòng)力培訓(xùn)的新途徑。2017年6月特朗普簽署總統(tǒng)行政命令《擴(kuò)大美國(guó)學(xué)徒制》，要求成立“學(xué)徒擴(kuò)展工作組”以落實(shí)具體策略。美國(guó)學(xué)徒制是將在職培訓(xùn)與課堂教學(xué)相結(jié)合，使學(xué)徒能在有經(jīng)驗(yàn)的人員或?qū)I(yè)人士的指導(dǎo)下學(xué)習(xí)高技能職位的相關(guān)理論知識(shí)和實(shí)踐操作方法。與普通勞動(dòng)力培訓(xùn)不同，學(xué)徒培訓(xùn)有四大標(biāo)志性特征：一是培訓(xùn)期間雇主向?qū)W徒提供報(bào)酬，二是學(xué)徒獲得與職業(yè)相關(guān)的教學(xué)或技術(shù)指導(dǎo)，三是學(xué)徒在雇主方員工的指導(dǎo)下進(jìn)行在職學(xué)習(xí)，四是培訓(xùn)后獲得可證明職業(yè)能力的資質(zhì)證書。[23]事實(shí)證明，“邊賺邊學(xué)”的學(xué)徒模式的確為美國(guó)高技能人才的培養(yǎng)發(fā)揮了關(guān)鍵作用，學(xué)生可以獲得合適的工作崗位且無(wú)須背負(fù)傳統(tǒng)四年制大學(xué)所面臨的沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。勞工部代理部長(zhǎng)帕特里克·皮澤拉（Patrick Pizzella）指出“學(xué)徒制是培養(yǎng)高技能勞動(dòng)力最有效的模式之一”[24]，特朗普高度肯定學(xué)徒制的價(jià)值并將支持經(jīng)費(fèi)從奧巴馬時(shí)期的9000 萬(wàn)美元增至2億美元[25]。

首先，兩種學(xué)徒制并行實(shí)施。聯(lián)邦政府支持學(xué)徒制發(fā)展的作用集中體現(xiàn)在注冊(cè)學(xué)徒制管理上，勞工部或其批準(zhǔn)的州立學(xué)徒機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估學(xué)徒計(jì)劃，以確定其是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和聯(lián)邦法規(guī)，只有符合要求才能注冊(cè)，完成注冊(cè)的學(xué)徒計(jì)劃方可獲得國(guó)家認(rèn)可的證書。近年來(lái)，聯(lián)邦政府以競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助的方式支持?jǐn)U大注冊(cè)學(xué)徒制這一勞動(dòng)力發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是特朗普?qǐng)?zhí)政后國(guó)會(huì)每年向勞工部撥出的資金逐漸增加以“擴(kuò)大學(xué)徒制”。2017—2019財(cái)年，政府撥款分別為9500萬(wàn)美元、1.45億美元、1.6億美元。[26]除了增加“學(xué)徒擴(kuò)展補(bǔ)助金”外，特朗普政府也加強(qiáng)了非政府實(shí)體在擴(kuò)大學(xué)徒制上的作用。2019年6 月勞工部在聯(lián)邦公報(bào)中公布一項(xiàng)擬議規(guī)則，旨在建立一種新的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別實(shí)體（Standards Recognition Entities，以下簡(jiǎn)稱SRE），并授權(quán)其核準(zhǔn)高質(zhì)量的行業(yè)認(rèn)可的學(xué)徒培訓(xùn)計(jì)劃，該認(rèn)證系統(tǒng)與原有政府部門執(zhí)掌的注冊(cè)學(xué)徒系統(tǒng)并行且互不影響?；诓煌袠I(yè)部門和職業(yè)領(lǐng)域的學(xué)徒計(jì)劃形式不同，新的認(rèn)證系統(tǒng)并未設(shè)置特定標(biāo)準(zhǔn)，這使雇主、工會(huì)和其他利益相關(guān)者能設(shè)計(jì)出最適合自身需求的學(xué)徒計(jì)劃。

其次，推廣行業(yè)證書制度。“高質(zhì)量”是行業(yè)認(rèn)可學(xué)徒制的最顯著標(biāo)志。[27]完成行業(yè)學(xué)徒計(jì)劃并通過考試可獲得行業(yè)認(rèn)可的證書，以此提高學(xué)徒的流動(dòng)性，而增強(qiáng)勞動(dòng)力流動(dòng)性本身正是有效解決技能差距的重要路徑。當(dāng)然，要確保行業(yè)證書具有明顯的勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)值，就要從源頭上保障行業(yè)計(jì)劃的質(zhì)量。凡是SRE認(rèn)可的行業(yè)計(jì)劃必須基于客觀的標(biāo)準(zhǔn)，而且禁止SRE認(rèn)可自己的學(xué)徒計(jì)劃。行業(yè)認(rèn)可的學(xué)徒制與注冊(cè)學(xué)徒制并行不悖且側(cè)重于“缺乏注冊(cè)學(xué)徒機(jī)會(huì)”的領(lǐng)域，在目前注冊(cè)學(xué)徒機(jī)會(huì)不多的情況下，行業(yè)認(rèn)可學(xué)徒制的出現(xiàn)無(wú)疑使更多工人受益?！俺晒ν瓿蓪W(xué)徒計(jì)劃的個(gè)體累積的職業(yè)生涯總收入明顯高于未參與者的收入?！盵28]不僅如此，學(xué)徒擴(kuò)展工作組在提交特朗普的最終報(bào)告中指出“聯(lián)邦政府可以為學(xué)徒制建立框架并提供支持，但擴(kuò)大學(xué)徒制的關(guān)鍵還在于行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的伙伴關(guān)系”[29]。言外之意，最適合于確定學(xué)徒工人所需職業(yè)技能的是私營(yíng)企業(yè)而不是政府，行業(yè)主導(dǎo)的學(xué)徒制將為雇主靈活設(shè)計(jì)方案以滿足特殊業(yè)務(wù)所需的技能。基于此，特朗普政府借助行業(yè)認(rèn)可學(xué)徒制將優(yōu)質(zhì)學(xué)徒制擴(kuò)展到各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

最后，擴(kuò)展關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)W徒制。美國(guó)勞工部堅(jiān)信學(xué)徒制是一種在勞動(dòng)力供給側(cè)和需求側(cè)都同步發(fā)力的培訓(xùn)策略。為進(jìn)一步落實(shí)特朗普的行政命令，2019年6月勞工部額外撥款1.84億美元用于擴(kuò)展信息技術(shù)、先進(jìn)制造及醫(yī)療保健等依賴H-1B簽證行業(yè)領(lǐng)域的學(xué)徒制。[30]值得注意的是，以往這些重要行業(yè)領(lǐng)域通常是不采用學(xué)徒制的。但是，“當(dāng)找不到合適的美國(guó)人填補(bǔ)空缺職位時(shí)，使用H-1B簽證雇傭外籍人士可以做到”[31]?；诖?，該撥款以H-1B簽證費(fèi)的形式資助，旨在鼓勵(lì)更多行業(yè)部門部署學(xué)徒制，進(jìn)而增加美國(guó)學(xué)徒工人的數(shù)量和類型。然而，“技能短缺”問題要得到根本解決需要建立一個(gè)能持續(xù)供應(yīng)豐富人才資源的學(xué)徒驅(qū)動(dòng)機(jī)制。因此，美國(guó)勞工部撥款用于支持新擴(kuò)展學(xué)徒計(jì)劃中參與培訓(xùn)的8.5萬(wàn)多名學(xué)徒的同時(shí)，也在努力增加所有美國(guó)人參與學(xué)徒制的機(jī)會(huì)，包括退伍軍人、軍人配偶和向文職人員過渡的服務(wù)人員以及在學(xué)徒制中代表性不足的群體（婦女、有色人種等）。[32]2019年8月美國(guó)勞工部向伊利諾伊州、弗吉尼亞州和威斯康星州撥款150萬(wàn)美元，以鼓勵(lì)更多女性參與高質(zhì)量的學(xué)徒計(jì)劃并從事先進(jìn)制造、醫(yī)療保健等相關(guān)行業(yè)的職業(yè)。[33]

三、美國(guó)加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)成效與挑戰(zhàn)

（一）美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)成效顯著

2019年12月31日，特朗普在任職3年政績(jī)清單中總結(jié)了人才培養(yǎng)的成效：一是增加工作崗位，自其當(dāng)選以來(lái)，已為美國(guó)增加超過700萬(wàn)個(gè)工作崗位；二是有記錄以來(lái)職位空缺首次超過失業(yè)人數(shù)，空缺職位比求職者人數(shù)多100萬(wàn)；三是2019 年失業(yè)率達(dá)到半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的最低水平，過去21個(gè)月一直不超過4%；四是在特朗普的領(lǐng)導(dǎo)下，婦女的失業(yè)率達(dá)到70年來(lái)的最低水平，非裔、亞裔、拉丁裔等少數(shù)族裔，退伍軍人以及沒有高中文憑的人的失業(yè)率均創(chuàng)下了歷史新低；五是兌現(xiàn)了振興美國(guó)制造業(yè)的承諾，增加了超過50萬(wàn)個(gè)制造業(yè)工作崗位；六是致力于擴(kuò)大學(xué)徒計(jì)劃，其任職以來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)聘用近70萬(wàn)名學(xué)徒。[34]2020年2月4日，特朗普在國(guó)情咨文演說中就振興制造業(yè)問題特別提到，他執(zhí)政的3年中有350萬(wàn)人（適齡工人）加入了勞動(dòng)力隊(duì)伍，增加了1.2萬(wàn)個(gè)新工廠。此外，2019年9月美國(guó)制造協(xié)會(huì)發(fā)布2018年度報(bào)告指出，由美國(guó)商務(wù)部、國(guó)防部、能源部贊助的14家研究院將“促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)加以分解并進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)量化評(píng)價(jià)，為超過20萬(wàn)名學(xué)生、教師和工人提供幫助。[35]

（二）美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)仍面臨隱性挑戰(zhàn)

特朗普政府在先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)方面成效顯著，但同時(shí)也面臨著隱性挑戰(zhàn)。首先，民眾觀念的改變很難一蹴而就。一是對(duì)制造業(yè)行業(yè)的偏見，過去一二十年制造業(yè)一直是離岸外包行業(yè)，因此很多家庭和家長(zhǎng)都不鼓勵(lì)孩子進(jìn)入制造業(yè)。盡管白宮啟動(dòng)“美國(guó)制造”宣傳周和制造日等活動(dòng)，但僅吸引了8%的美國(guó)人關(guān)注。[36]二是對(duì)職業(yè)教育的輕視，雖然美國(guó)長(zhǎng)期力推職業(yè)教育，但從總體來(lái)看職業(yè)教育在美國(guó)獲得的認(rèn)可度和實(shí)踐深度還非常有限，不少美國(guó)人視職業(yè)教育為“二等教育”。其次，雇主難以參與勞動(dòng)力發(fā)展計(jì)劃。一是經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本，特別是小企業(yè)很難抽出時(shí)間為工人提供培訓(xùn)；二是考慮效益和價(jià)值，雇主認(rèn)為付出超過了預(yù)期回報(bào)；三是擔(dān)心員工跳槽，雇主認(rèn)為為員工提供培訓(xùn)和技能認(rèn)證可能導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手挖人。加上申請(qǐng)人才培訓(xùn)項(xiàng)目本身耗時(shí)、繁瑣，所以只有20%的制造商表示愿意參與。[37]最后，學(xué)徒制不是那么“容易推銷的”。縱然特朗普大力推廣學(xué)徒制，但學(xué)徒制僅占美國(guó)勞動(dòng)力的0.2%，遠(yuǎn)低于加拿大（2.2%）、英國(guó)（2.7%）和德國(guó)（3.7%）。[38]究其原因，企業(yè)成功培育1名學(xué)徒的費(fèi)用從2.5萬(wàn)美元到25萬(wàn)美元不等[39]，而美國(guó)99%以上的企業(yè)都是中小型企業(yè)（規(guī)模不足500人），無(wú)力承擔(dān)高昂的培訓(xùn)成本。

四、結(jié)語(yǔ)

綜觀特朗普政府先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)的策略，不難發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含諸多理念。一是“終身教育”理念。特朗普優(yōu)先發(fā)展STEM教育，使其公民從幼兒到退休都可以獲得高質(zhì)量的STEM和計(jì)算機(jī)科學(xué)課程的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，不僅僅是為“高薪工作鋪路”，更是關(guān)注美國(guó)人自身的STEM素養(yǎng)，體現(xiàn)了從“搖籃到墳?zāi)埂钡慕K身教育理念。二是“全民教育”理念。不論是STEM教育還是學(xué)徒制，特朗普都強(qiáng)調(diào)包容性，為所有美國(guó)人尤其是代表性不足和服務(wù)不足群體提供相應(yīng)的教育與培訓(xùn)機(jī)會(huì)，這既是教育機(jī)會(huì)平等的實(shí)現(xiàn)路徑，也是確保個(gè)體獲得生存發(fā)展所需技能的基本手段。三是“學(xué)以致用”理念。通過鼓勵(lì)學(xué)校和工作場(chǎng)所以及更廣泛的社區(qū)相互協(xié)作，為K-20階段學(xué)生提供包括學(xué)徒制在內(nèi)的“基于工作的學(xué)習(xí)”，將勞動(dòng)力實(shí)際需求與教育培訓(xùn)相結(jié)合，能為美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)培養(yǎng)適用對(duì)路的科技人員和熟練勞動(dòng)力。四是“合作共贏”理念。要使“學(xué)以致用”落到實(shí)處離不開利益相關(guān)者的共同努力。美國(guó)聯(lián)邦政府鼓勵(lì)包括學(xué)校、家庭、雇主、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在內(nèi)的成員建立合作伙伴關(guān)系，提供無(wú)縫的、全面的支持，共同為培育先進(jìn)制造業(yè)未來(lái)勞動(dòng)力作好準(zhǔn)備。