農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制調(diào)查研究

王孝亮，肖 翔

（山東省水利廳農(nóng)村水利處，山東 濟(jì)南250014）

“民以食為天，食以水為先”。能否喝上潔凈衛(wèi)生的安全水，直接關(guān)系到人民群眾的身體健康和美好生活。習(xí)近平總書記多次就農(nóng)村飲水安全做出重要指示批示，明確要求不能把飲水不安全問題帶入小康社會(huì)。按照黨中央、國務(wù)院部署要求，2020 年底要按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)全面解決農(nóng)村人口飲水安全問題。省委、省政府高度重視農(nóng)村飲水工作，將農(nóng)村飲水安全工程列入為民辦實(shí)事的重要內(nèi)容，寫入政府工作報(bào)告。2018 年11 月省政府啟動(dòng)實(shí)施全省農(nóng)村飲水安全兩年攻堅(jiān)行動(dòng)，累計(jì)投資近270 億元，著力解決無集中供水設(shè)施、飲水型氟超標(biāo)等飲水安全問題，取得顯著成效。截至目前，山東省農(nóng)村自來水普及率達(dá)到97%，集中供水率達(dá)到97.5%，近7 000 萬群眾因農(nóng)村飲水工程受益，197.9 萬貧困人口飲水得到高質(zhì)量保障。在2020 年10 月份，省扶貧辦遍訪核查4 萬戶，市縣扶貧辦遍訪核查全覆蓋，第三方暗訪7 500 戶，飲水安全全部達(dá)標(biāo)。11 月份，16 位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)開展脫貧攻堅(jiān)省級(jí)評(píng)估驗(yàn)收，查訪5 000 戶，三保障和飲水安全各得8 分，16 市飲水安全全部滿分。

為加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管護(hù)，持續(xù)保證農(nóng)村群眾喝上穩(wěn)定水、方便水、放心水，省水利廳組成專題調(diào)研組，圍繞“農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制”課題，深入全省農(nóng)村供水一線開展調(diào)查研究，摸實(shí)情、聽意見、尋對(duì)策，同時(shí)認(rèn)真對(duì)標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)省份經(jīng)驗(yàn)做法，找準(zhǔn)差距不足和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地提出對(duì)策建議，形成調(diào)研報(bào)告如下。

1 山東省農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管護(hù)現(xiàn)狀

按照“政府主導(dǎo)、公益屬性、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、強(qiáng)化管理”思路，以縣為單位成立農(nóng)村供水公司，由專業(yè)公司實(shí)施統(tǒng)一管理、專業(yè)化管理，是山東省破解農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管護(hù)難題、打通“最后一公里”的關(guān)鍵舉措。根據(jù)經(jīng)省政府同意，水利、發(fā)改、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、住建、衛(wèi)鍵等六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)的實(shí)施意見》（魯水規(guī)字〔2019〕8 號(hào)）要求，2020年底要基本完成以縣（市、區(qū)）為單位組建農(nóng)村供水公司，全面建立水價(jià)形成和水費(fèi)收繳機(jī)制，保障維修養(yǎng)護(hù)資金，確保農(nóng)村供水工程建得成、管得好，群眾長(zhǎng)受益。

根據(jù)前期摸排和實(shí)地調(diào)研情況，當(dāng)前全省已成立農(nóng)村供水公司191 家，占總計(jì)劃的100%；現(xiàn)有供水公司服務(wù)人口占比達(dá)到70%。其中，德州、菏澤、濱州等平原地區(qū)，濰坊、濟(jì)寧、煙臺(tái)等丘陵地區(qū)，臨沂、日照、泰安等偏遠(yuǎn)山區(qū)，結(jié)合實(shí)際、因地制宜，在“農(nóng)村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化”發(fā)展思路上積極探索，形成了一批可復(fù)制可推廣的新模式新路徑。

1.1 平原區(qū)形成“一縣一網(wǎng)一公司”建管模式

德州市以平原水庫為水源，大力發(fā)展城鄉(xiāng)供水一體化，每個(gè)縣都建立“雙庫雙廠一網(wǎng)”的供水保障格局，即2 座千萬方水庫、2 個(gè)萬噸以上規(guī)?；畯S，黃河水長(zhǎng)江水“雙水源”，全縣供水一張網(wǎng)；該市農(nóng)村水價(jià)控高補(bǔ)低，規(guī)定農(nóng)村水價(jià)最高不得超過城市水價(jià)，縣級(jí)財(cái)政年均補(bǔ)貼200 萬元以上，其中平原縣、禹城市按1 元/m3、1.1 元/m3補(bǔ)貼，武城縣、慶云縣財(cái)政承擔(dān)原水費(fèi)用。菏澤、聊城、濱州、東營(yíng)等市平原區(qū)全部成立高標(biāo)準(zhǔn)的縣級(jí)農(nóng)村供水公司，負(fù)責(zé)管理平原水庫配套水廠，供水工程建成后，移交縣自來水公司統(tǒng)一管理、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，城鄉(xiāng)供水的人才、技術(shù)、設(shè)備也實(shí)現(xiàn)了一體化運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)、同監(jiān)管”。

1.2 丘陵區(qū)形成“一域一網(wǎng)多公司”建管模式

濟(jì)寧市扎實(shí)推進(jìn)“一個(gè)部門主管+一個(gè)公司運(yùn)營(yíng)”管理模式改革，38 處規(guī)模水廠1 954 個(gè)村莊全部由供水公司負(fù)責(zé)運(yùn)行管護(hù)，農(nóng)村飲水保障水平得到大幅提升。該市任城區(qū)水價(jià)核算后，財(cái)政按每人每年10 元水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)，對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)、維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行兜底，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)村飲水安全有保障、供水企業(yè)有利潤(rùn)”。濰坊市通過高標(biāo)準(zhǔn)的信息化建設(shè)加強(qiáng)農(nóng)村供水工程管理，在按流域完成規(guī)?；┧こ探ㄔO(shè)基礎(chǔ)上，由市政府印發(fā)農(nóng)村飲水安全管理信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分縣實(shí)施，通過信息化手段實(shí)現(xiàn)市級(jí)、縣級(jí)、規(guī)?；畯S、管網(wǎng)、村頭等供水信息化工程聯(lián)網(wǎng)，做到實(shí)時(shí)監(jiān)控、在線監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程控制，人員數(shù)量和管理成本大幅降低。

1.3 偏遠(yuǎn)山區(qū)形成“統(tǒng)管為主、鎮(zhèn)村補(bǔ)充”建管模式

臨沂市按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一水價(jià)、統(tǒng)一應(yīng)急保障的“六統(tǒng)一”工作思路，逐縣組建國有農(nóng)村供水公司，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村供水設(shè)施全部劃歸公司管理。供水公司在融資貸款、工程建設(shè)、運(yùn)行管理等方面發(fā)揮主體作用，該市兩年攻堅(jiān)行動(dòng)累計(jì)完成投資55.9 億元，新改建水廠35 處，4 813 個(gè)村莊實(shí)現(xiàn)規(guī)?；┧?，規(guī)?；┧蔬_(dá)到92.41%，在革命老區(qū)成功走出市場(chǎng)化建管新路子。日照市探索推進(jìn)農(nóng)村水管員、河道管理員、水庫安全員“三員整合”，市縣財(cái)政預(yù)算安排一定資金，用于農(nóng)村水管員補(bǔ)助，福利待遇提高，工作職責(zé)明確，考核獎(jiǎng)懲嚴(yán)格，農(nóng)村水管員由“業(yè)余化”走上“職業(yè)化”的軌道，村內(nèi)工程管護(hù)缺失問題得到有效解決。

2 國內(nèi)先進(jìn)省份經(jīng)驗(yàn)做法

廣東、甘肅、寧夏等省區(qū)采取的合同式管理、規(guī)?；l(fā)展、信息化運(yùn)營(yíng)等經(jīng)驗(yàn)做法為山東省提供了有益啟示和借鑒。

2.1 廣東省合同式管理模式

積極發(fā)揮村“兩委”作用，推進(jìn)供水單位和受益村“合同”管理，做好農(nóng)村飲水工程管護(hù)“最后一公里”。主要做法是由供水單位按照村頭總表向受益村計(jì)量收費(fèi)，村組按照用戶水表向用水戶收取水費(fèi)，村內(nèi)管網(wǎng)漏損水量由村集體出資補(bǔ)齊，保證了水費(fèi)回收率和供水單位水費(fèi)收益。實(shí)施“合同”管理，一是有效發(fā)揮了村集體植根農(nóng)村、貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，通過村規(guī)民約積極引導(dǎo)，并輔以群眾工作，營(yíng)造有償用水的良好氛圍；二是明晰事權(quán)劃分，減輕供水企業(yè)負(fù)擔(dān)，極大提高了供水企業(yè)延伸管網(wǎng)的積極性。

2.2 甘肅省規(guī)?；l(fā)展模式

張家川縣按照“以水源定規(guī)模、按地勢(shì)建工程、規(guī)劃一次到位、分年組織實(shí)施”的建設(shè)思路，突出規(guī)?；l(fā)展，先后建成6 處跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨流域的集中供水工程，集中供水率、常住人口入戶率達(dá)到100%。該縣統(tǒng)一實(shí)行3.9 元/m3水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，先交費(fèi)、后用水，一次刷卡繳費(fèi)117 元，超用續(xù)交，水費(fèi)全額上繳財(cái)政專戶管理使用，水費(fèi)收繳率達(dá)到98%以上。

2.3 寧夏回族自治區(qū)信息化運(yùn)營(yíng)模式

彭陽縣積極打造“智慧云”水利，通過實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村供水”管理，對(duì)各類供水信息進(jìn)行實(shí)時(shí)采集、分析、處理，實(shí)現(xiàn)電腦、手機(jī)遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)、調(diào)度，減少了工作人員，降低了運(yùn)行費(fèi)用，提高了水費(fèi)收繳率；此外，該縣還成立專門水務(wù)公司作為投融資平臺(tái)，采取“EPC+O”（設(shè)計(jì)、采購、施工+運(yùn)維）模式，由長(zhǎng)江設(shè)計(jì)院承擔(dān)工程建設(shè)3年施工和12 年運(yùn)維任務(wù)，確保了供水工程長(zhǎng)效運(yùn)行。

3 存在的困難問題

3.1 農(nóng)村供水存在發(fā)展不平衡、不充分的問題

一是供水保障能力不足。山東省作為北方缺水省份，連續(xù)多年干旱，農(nóng)村飲用水供水水源不穩(wěn)定問題時(shí)有發(fā)生。春節(jié)等用水高峰期因返鄉(xiāng)人員突增，少數(shù)地區(qū)容易出現(xiàn)水量不足、供水保證率不高問題。早期建設(shè)的農(nóng)村村內(nèi)供水工程標(biāo)準(zhǔn)較低，部分處于超期服役狀態(tài)，跑冒滴漏現(xiàn)象突出。二是水質(zhì)保障程度不高。農(nóng)村供水水源受本地條件差、保護(hù)不到位、水環(huán)境污染等因素影響，農(nóng)村飲用水原水存在水質(zhì)超標(biāo)問題，區(qū)域性水質(zhì)問題復(fù)雜。中小型供水工程凈化消毒設(shè)施設(shè)備不完善，個(gè)別供水工程微生物指標(biāo)超標(biāo)。三是工程可持續(xù)性不強(qiáng)。農(nóng)村供水水價(jià)形成和水費(fèi)征收機(jī)制尚不健全，水商品觀念尚未完全形成，群眾付費(fèi)喝健康水、安全水意愿不強(qiáng)。

3.2 農(nóng)村供水可持續(xù)發(fā)展面臨資金、管理等新挑戰(zhàn)

一方面，工程建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)資金缺口較大。隨著近年來各級(jí)財(cái)政緊縮，資金投入逐漸減少，按照正在編制的全省“十四五”農(nóng)村供水規(guī)劃，匡算農(nóng)村飲水工程投資200 余億元，資金缺口大已成為制約農(nóng)村供水工程建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)的主要因素。另一方面，中小規(guī)模供水工程管護(hù)力量分散薄弱問題突出。農(nóng)村供水工程建設(shè)與管理涉及面廣，由于工作環(huán)境差、工作任務(wù)重、薪資待遇低等原因，難以吸引和留住專業(yè)人才。

3.3 農(nóng)村供水長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制不健全

一是村內(nèi)工程運(yùn)行管護(hù)責(zé)任不清問題突出。現(xiàn)階段供水企業(yè)維修養(yǎng)護(hù)負(fù)責(zé)輸水到村頭總表，村內(nèi)工程建成后多數(shù)直接交由村莊自行管理，工程產(chǎn)權(quán)不明晰，管理主體責(zé)任落實(shí)缺位問題較為突出。少數(shù)薄弱村供水工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用全靠政府兜底，一旦出現(xiàn)問題便追究政府部門責(zé)任，基層干部意見較大。二是新組建的縣級(jí)農(nóng)村供水公司監(jiān)管存在多龍治水問題。縣級(jí)農(nóng)村供水公司隸屬單位多為國有資產(chǎn)管理部門，但行業(yè)監(jiān)管卻分屬水利、住建、公用事業(yè)等多個(gè)部門，如德州市共有13 家農(nóng)村供水公司，其中8 家由水利部門監(jiān)管，3 家由住建部門監(jiān)管，2 家由公共事業(yè)部門監(jiān)管，市級(jí)水利部門協(xié)調(diào)難度較大。三是原有老舊供水設(shè)施評(píng)估劃轉(zhuǎn)阻力較大。早期部分農(nóng)村供水工程由社會(huì)資本（民營(yíng)資本）投資建設(shè)，在水廠資產(chǎn)和管理權(quán)劃轉(zhuǎn)至縣級(jí)國有水務(wù)公司的過程中，部分個(gè)體投資人要價(jià)過高，增加了資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)成本和時(shí)間。

4 對(duì)策措施與建議

4.1 毫不動(dòng)搖推進(jìn)農(nóng)村供水工程縣級(jí)統(tǒng)管

一是推進(jìn)農(nóng)村供水公司標(biāo)準(zhǔn)化管理。使用國有資金投資或者國家融資建設(shè)的供水工程，按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求建立農(nóng)村供水公司，通過現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行專業(yè)化管理。市級(jí)政府或主管部門出臺(tái)農(nóng)村供水公司企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理指南，通過標(biāo)準(zhǔn)化管理提高縣級(jí)供水公司的管控能力。二是提升供水公司服務(wù)人口比例。繼續(xù)實(shí)行以政府或國有投資為主的工程改造補(bǔ)助政策，集中力量實(shí)施一批聯(lián)村并網(wǎng)改造、供水管網(wǎng)延伸項(xiàng)目，擴(kuò)大工程供水規(guī)模和覆蓋人口，降低供水成本，提高工程抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力和供水保障率。鼓勵(lì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，采用產(chǎn)權(quán)管理權(quán)劃轉(zhuǎn)、政府購買服務(wù)、租賃承包等方式，將單村聯(lián)村等中小型供水工程交由縣級(jí)供水公司實(shí)行統(tǒng)一管理、專業(yè)化管理。三是加強(qiáng)供水管理單位能力建設(shè)。按照“三定”方案，進(jìn)一步賦予水利部門對(duì)農(nóng)村供水監(jiān)管相應(yīng)職能，明確縣級(jí)供水公司由國資部門管理公司資產(chǎn)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)由水利部門負(fù)責(zé)。同時(shí)強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，注重引進(jìn)人才和培訓(xùn)人才，提升專業(yè)化管理能力和服務(wù)水平。四是完善執(zhí)法體制機(jī)制。鑒于機(jī)構(gòu)改革后大部分縣級(jí)水利部門行政執(zhí)法行政強(qiáng)制劃轉(zhuǎn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)盡快完善水行政執(zhí)法體制機(jī)制，建立縣級(jí)水行政主管部門和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，為依法懲處破壞農(nóng)村公共供水設(shè)施行為提供支撐。

4.2 科學(xué)編制實(shí)施全省農(nóng)村供水“十四五”規(guī)劃

一是根據(jù)不同發(fā)展階段科學(xué)劃定供水分區(qū)。將全省農(nóng)村供水分為達(dá)標(biāo)提質(zhì)攻堅(jiān)區(qū)、規(guī)模供水提升區(qū)及城鄉(xiāng)一體鞏固區(qū)。其中達(dá)標(biāo)提質(zhì)攻堅(jiān)區(qū)包含煙臺(tái)、泰安等市，主要提升供水工程標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)模供水提升區(qū)包含臨沂等革命老區(qū)，主要改造提升規(guī)?；┧こ?；城鄉(xiāng)一體鞏固區(qū)包含菏澤在內(nèi)的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，主要任務(wù)是水廠工藝升級(jí)和村內(nèi)工程改造。二是以城鄉(xiāng)供水一體化為目標(biāo)分階段推進(jìn)實(shí)施。按照初、中、高的層次分三個(gè)階段實(shí)施：初級(jí)發(fā)展階段推進(jìn)區(qū)域供水規(guī)?；岣咭?guī)?；こ谈采w比例；中級(jí)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，實(shí)現(xiàn)一縣幾網(wǎng)、網(wǎng)網(wǎng)互通；高級(jí)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水城市化，城鄉(xiāng)供水實(shí)現(xiàn)同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)、同監(jiān)管。三是多渠道保障規(guī)劃資金需求。山東省“十四五”規(guī)劃農(nóng)村供水工程匡算投資200 余億元，引導(dǎo)通過專項(xiàng)債券、銀行貸款、社會(huì)融資等方式解決大部分資金需求。同時(shí)，建議省級(jí)資金按地方投資給予一定比例獎(jiǎng)補(bǔ)，保障規(guī)劃項(xiàng)目落地見效。

4.3 全面推廣供水單位和用水戶合同管理

一是通過用水合同明確村內(nèi)工程管護(hù)責(zé)任主體。指導(dǎo)縣鄉(xiāng)政府組織供水單位和受益村委會(huì)簽訂用水管理合同或供水設(shè)施保護(hù)協(xié)議，明確供水設(shè)施保護(hù)責(zé)任主體、保護(hù)范圍及職責(zé)。進(jìn)村管網(wǎng)以上供水設(shè)施保護(hù)責(zé)任主體為供水單位，村級(jí)管網(wǎng)及附屬設(shè)施保護(hù)責(zé)任主體為受益村委會(huì)，入戶設(shè)施保護(hù)責(zé)任主體為用水戶。二是通過用水合同建立完善水價(jià)水費(fèi)計(jì)收機(jī)制。配套完善計(jì)量設(shè)施，加大村內(nèi)戶表改造力度，加強(qiáng)信息化建設(shè)，新建工程推廣一戶一表、智能水表、遠(yuǎn)程抄表，實(shí)行基本水價(jià)與計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)等水費(fèi)收繳模式。全面落實(shí)供水單位和用水戶合同管理，明確雙方責(zé)任義務(wù)，用水單位和個(gè)人不繳納水費(fèi)按合同停水。三是建立完善財(cái)政資金補(bǔ)助機(jī)制。對(duì)水資源稟賦差、遠(yuǎn)距離引調(diào)水、高揚(yáng)程輸配水等水費(fèi)收入不能覆蓋供水成本的“特殊工程”，建立財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，將供水工程運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，足額補(bǔ)助兜底，促進(jìn)農(nóng)村供水服務(wù)均等化，保障基本用水需求。

4.4 完善農(nóng)村供水水質(zhì)檢測(cè)監(jiān)測(cè)機(jī)制

建立健全衛(wèi)健部門飲用水水質(zhì)檢測(cè)、生態(tài)環(huán)境部門水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水利部門農(nóng)村供水水質(zhì)抽撿巡檢、萬人水廠水質(zhì)化驗(yàn)室日常檢測(cè)的水質(zhì)檢測(cè)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)信息共享與管理合作，配備完善凈化消毒設(shè)施設(shè)備并規(guī)范運(yùn)行管理，進(jìn)一步提升水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。