后疫情時(shí)代基層社區(qū)治理現(xiàn)代化問題研究

劉華景

(中共亳州市委黨校， 安徽 亳州 236800)

社區(qū)是城市社會(huì)治理的基本細(xì)胞，是黨群關(guān)系融合的“最后一公里”，是鏈接各類行為主體的重要平臺(tái)。新型冠狀病毒肺炎爆發(fā)以來，社區(qū)在防疫工作中彰顯“防護(hù)網(wǎng)”的保障防線作用。應(yīng)該說，能否構(gòu)筑“群防群治”嚴(yán)密營(yíng)壘，基層社區(qū)扮演著關(guān)鍵角色，這也是檢驗(yàn)社區(qū)治理效能水平和現(xiàn)代化的試金石。目前，疫情防控已形成常態(tài)化態(tài)勢(shì)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了后疫情時(shí)代。在后疫情時(shí)代，基層社區(qū)仍需筑牢群防群治的常態(tài)化機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化向縱深發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中基層社區(qū)在防疫過程中仍暴露出諸多問題，如何探尋“非常規(guī)時(shí)態(tài)”基層社區(qū)治理現(xiàn)代化的有效機(jī)制，是當(dāng)前面臨的重要課題。

一、后疫情時(shí)代與社區(qū)治理現(xiàn)代化的理論闡釋

(一) 后疫情時(shí)代的內(nèi)涵

后疫情時(shí)代是基于前期規(guī)模疫情結(jié)束后做出的一種重要判斷，是基層社區(qū)治理現(xiàn)代化的新定位和新坐標(biāo)。2019年底，新型冠狀病毒肺炎爆發(fā)。黨中央堅(jiān)持科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策的基本原則，廣泛組織動(dòng)員人民群眾，迅速打響疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，用一個(gè)多月的時(shí)間初步遏制疫情蔓延勢(shì)頭，用二個(gè)月左右的時(shí)間將本土每日新增病例控制在個(gè)位數(shù)以內(nèi)，用三個(gè)月左右的時(shí)間取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)的勝利，進(jìn)而又接連打了幾場(chǎng)局部地區(qū)聚集性疫情殲滅戰(zhàn)，奪取了全國(guó)抗疫斗爭(zhēng)重大戰(zhàn)略成果[1]。從此，中國(guó)的疫情防控形勢(shì)開始進(jìn)入后疫情時(shí)代。理解后疫情時(shí)代，可以從時(shí)間和空間兩種維度進(jìn)行思考。關(guān)于時(shí)間上的認(rèn)定，目前學(xué)界比較認(rèn)同的是觀點(diǎn)是2020年3月12日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)布會(huì)上，作為新聞發(fā)言人的米鋒表示，總體上，高峰期流行疫情在我國(guó)業(yè)已翻過篇章，新確診病例比例連續(xù)走低，疫情基本上保持在個(gè)位數(shù)水平。這意味著全國(guó)多個(gè)省區(qū)市的新增確診病例全部清零。關(guān)于空間上的認(rèn)定，主要體現(xiàn)在兩個(gè)常態(tài)的出現(xiàn)：一是最早遭受疫情影響的中國(guó)，基本阻斷了國(guó)內(nèi)疫情的蔓延擴(kuò)散，暴發(fā)偶然性的和個(gè)別地方區(qū)域的疫情會(huì)以一種常態(tài)化現(xiàn)象出現(xiàn)。二是新冠肺炎疫情在全世界的大流行，我國(guó)開始面臨境外輸入疫情的壓力，而且必將長(zhǎng)期存在，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民正常生活和疫情防控相互之間，必然形成了一種新的常態(tài)。

(二) 社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

探討社區(qū)治理現(xiàn)代化的概念，首先應(yīng)該從主體要素、基本屬性和主要功能著手研究。一是主題要素。這屬于社區(qū)治理現(xiàn)代化的本源性問題，涉及到政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、社區(qū)居民相互之間利益關(guān)系的處理，社區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)歸根到底是基層社區(qū)不同利益主體之間的理性價(jià)值行為選擇問題，是國(guó)家和社會(huì)參與社區(qū)公共事務(wù)的一種新型關(guān)系。二是基本屬性。由于社區(qū)具有基層政權(quán)屬性，因此社區(qū)治理現(xiàn)代化的特征一方面是通過一系列的制度安排，如民主、法治、德治、公共政策、信息科技手段等治理技術(shù)嵌入社區(qū)治理的場(chǎng)域中形成體系現(xiàn)代化制度；另一方面是作為非制度化主體的社區(qū)居民本身自動(dòng)融入到社區(qū)治理的場(chǎng)域中，通過公共利益和個(gè)人利益的需求側(cè)結(jié)構(gòu)性變化要求基層政權(quán)提供供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，加上內(nèi)在的自覺性的改造，滿足社區(qū)居民的社區(qū)精神和社區(qū)情感共同體格局的構(gòu)建。三是主要功能。主要針對(duì)的是社區(qū)治理現(xiàn)代化的終極指標(biāo)而設(shè)定，“實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體能力現(xiàn)代化、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化以及治理權(quán)能現(xiàn)代化”[2]。綜上所述,社區(qū)治理現(xiàn)代化是指基層社區(qū)不同利益主體之間運(yùn)用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和需求側(cè)結(jié)構(gòu)性滿足，嵌入社區(qū)治理和社區(qū)居民場(chǎng)域中形成的成熟定型并能促進(jìn)社區(qū)成員自我改造和提升的多元規(guī)則、機(jī)制、制度的總和，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的自主性創(chuàng)新和現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)體系。

二、后疫情時(shí)代基層社區(qū)治理現(xiàn)代化面臨的新問題

疫情期間，我國(guó)始終堅(jiān)持以人民為中心的理念，科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策、全民參與，采取自上而下和自下而上的兩種防控體系。一方面，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制實(shí)現(xiàn)黨委統(tǒng)籌的省、市、縣(區(qū))、街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)五級(jí)防治力量;另一方面，以基層社區(qū)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮基層的自治性功能，開展入戶宣傳、全面排查、區(qū)域封閉、逐級(jí)上報(bào)，形成了群防群治的抗疫格局。應(yīng)該說，兩種不同的防控體系褒貶不一，自上而下的防疫受到世界公認(rèn)贊譽(yù)，但自下而上的防控體系卻顯得良莠不齊，這無形中導(dǎo)致后疫情時(shí)代基層社會(huì)治理的壓力劇增，在應(yīng)對(duì)小規(guī)模疫情和零星疫情過程中必然暴露出一系列新的問題。

(一) 基層社區(qū)黨組織的堡壘作用有待加強(qiáng)

后疫情時(shí)代，全國(guó)絕大部分社區(qū)都成立了社區(qū)大黨委、網(wǎng)格黨支部、紅色物業(yè)、樓棟黨小組等新的基層組織形態(tài)，進(jìn)一步延伸了黨組織疫情防控向下的觸角。然而，有的基層黨組織之間相互配合和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠，信息傳遞并非完全通暢，往往會(huì)因?yàn)樾畔⒉患皶r(shí)、不準(zhǔn)確導(dǎo)致防疫政策落地出現(xiàn)偏差。同級(jí)基層社區(qū)組織之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)、責(zé)任分工、治理效率也存在一定的不明確性，這就使得基層干部在權(quán)力界分上變的模糊，某種程度上一定會(huì)衍生出形式主義、官僚主義作風(fēng)問題。面對(duì)來源多重、頭緒繁多、壓力繁重的防疫工作任務(wù)，基層社區(qū)工作者工作千頭萬(wàn)緒，導(dǎo)致其精力分散、難以聚焦于服務(wù)功能。有的干部對(duì)防疫政策理解不到位，執(zhí)行政策搞“一刀切”，導(dǎo)致部分群眾產(chǎn)生不滿情緒；有的干部擔(dān)當(dāng)精神不夠，對(duì)于群眾的合理訴求當(dāng)“旁觀者”，在部門之間相互推諉、不敢擔(dān)責(zé)；有的干部作風(fēng)漂浮，一味地坐在辦公室里指揮，缺乏深入一線調(diào)研的腳力。最讓基層工作人員頭痛不已的恐屬“表格抗疫”，統(tǒng)計(jì)、填寫、上報(bào)“三板斧”。在征詢信息過程中因要求的口徑不同，致使相當(dāng)多的數(shù)據(jù)重復(fù)填寫，同一數(shù)據(jù)重復(fù)性填報(bào)問題較為嚴(yán)重。過分注重表格數(shù)據(jù)，勢(shì)必導(dǎo)致基層干部疲于應(yīng)付，無法集中精力做好防治疫情工作。

(二) 社區(qū)居民參與意識(shí)薄弱且自主治理能力不強(qiáng)

“群防群控”背后隱含著要發(fā)揮基層群眾自治的足夠力量，例如居民隔離的自覺性、幫助監(jiān)督的相互性，社區(qū)志愿者按戶分配防疫物資和生活必需品的需求性等。但是，居民參與及自主治理意識(shí)不足，是基層社區(qū)長(zhǎng)期沒有突破的瓶頸問題。隨著城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)的聯(lián)結(jié)方式由過去的“熟人社區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳吧松鐓^(qū)”，人際交往和人際關(guān)系缺乏共同的情感基礎(chǔ)，世俗化、表面化、陌生化趨勢(shì)比較明顯，同一社區(qū)的居民不能積極主動(dòng)參與社區(qū)公共事務(wù)，甚至一些社區(qū)居民偏向于“搭便車”行為，在涉及的公共利益抑或社區(qū)共同體的治理上出現(xiàn)“沉默的大多數(shù)”現(xiàn)象，難以形成社區(qū)的凝聚力、向心力、戰(zhàn)斗力。另外，即使有部分活躍的社區(qū)居民愿意參與基層社區(qū)治理，但是治理渠道卻非常單一且不夠順暢，諸如“社區(qū)居民議事大廳”“樓道協(xié)商委員會(huì)”“議事監(jiān)督委員會(huì)”等新的治理方式仍留有較大空白。

(三) 基層社區(qū)應(yīng)急管理體系、機(jī)制、制度不健全

面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要建立基層社區(qū)應(yīng)急管理常規(guī)體系。從大多數(shù)基層社區(qū)來講，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)制定的相關(guān)預(yù)案尚顯準(zhǔn)備不足，有的雖已建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系，但更多的是停留在文字層面，最終流于形式,缺乏實(shí)際可操作的疫情應(yīng)對(duì)措施?；鶎由鐓^(qū)政府與社會(huì)組織溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，缺乏與社會(huì)組織、企業(yè)和社會(huì)資本的合作意識(shí)，在應(yīng)對(duì)過程中，習(xí)慣性地以社區(qū)工作人員為中心下達(dá)工作指令，缺乏必要的政社合作，甚至有的疫情防控的包區(qū)干部從未下到基層調(diào)研、溝通。從制度、法律層面，社區(qū)有權(quán)采取措施應(yīng)對(duì)突發(fā)的公共危機(jī)事件，然而，個(gè)別基層社區(qū)缺乏對(duì)法律和國(guó)家政令的必要敬畏，出現(xiàn)了“去隱私化”“方法極端化”“行為暴力化”等違法管理現(xiàn)象。例如，河南有人民群眾因?yàn)橥獬鐾骺谡侄环酪呷藛T捆綁,嚴(yán)重侵犯了公民的合法權(quán)利；安陸一家四口在家中打撲克,被公開訓(xùn)誡,懲罰的力度遠(yuǎn)超過應(yīng)罰的力度。

三、后疫情時(shí)代基層社區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐機(jī)制

(一) 第一層次：治理主體上，要構(gòu)建疫情防控的“社會(huì)治理共同體”

社區(qū)黨委、政府是治理社區(qū)的組織者和主導(dǎo)者，要注重發(fā)揮黨委、政府在公共管理中的“管治”功能，通過體制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、服務(wù)功能強(qiáng)化、運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新，整體全方位地加強(qiáng)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的體系建設(shè)，更要特別注意規(guī)避黨的領(lǐng)導(dǎo)的行政命令色彩和黨的建設(shè)虛化、淡化、邊緣化傾向，切實(shí)實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)的多層次、多極化、系統(tǒng)化的社區(qū)治理格局。社區(qū)黨組織書記是社區(qū)治理的重要中介者，要以增權(quán)賦能為著力點(diǎn)，增強(qiáng)其領(lǐng)導(dǎo)核心、統(tǒng)籌各方的職能。社區(qū)居民在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中發(fā)揮了重要的主體作用，要采取一些喜聞樂見的形式、充分激發(fā)他們的主人翁治理熱情，積極引導(dǎo)黨員和“兩代表一委員”下沉到社區(qū)內(nèi)樓棟、單元，建立社區(qū)教育培訓(xùn)體系，大力培育社區(qū)居民志愿服務(wù)習(xí)慣，定期開展志愿者活動(dòng)，以微心愿、微公益激發(fā)社區(qū)居民自治活力，切實(shí)實(shí)現(xiàn)有序“自治”。社會(huì)組織是社區(qū)治理最重要的伙伴力量，通過市場(chǎng)資源配置力量，建立健全政府財(cái)政外外購(gòu)服務(wù)，采用資金激勵(lì)補(bǔ)償方式，引入“第三方”競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估機(jī)制，發(fā)展專業(yè)社會(huì)組織積極主動(dòng)參與“共治”，優(yōu)化社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革，堅(jiān)決取締和打擊非法社會(huì)組織，深入推動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(二) 第二層次：制度規(guī)范上，要加強(qiáng)社區(qū)各項(xiàng)規(guī)章制度的修訂與完善

在基層社區(qū)治理場(chǎng)域中，制度呈現(xiàn)多元化特征，通過一系列制度安排，不斷形成具有新時(shí)代特點(diǎn)的社區(qū)治理的制度性。按照信息公開透明、一級(jí)公示一級(jí)的原則，建立信息公開制度，在規(guī)范信息公布模板及明確信息公開范圍和渠道的前提下，每日將疫情動(dòng)態(tài)情況向小區(qū)、樓院、樓門等小區(qū)治理單元縱向延伸。建立疫情防控業(yè)務(wù)工作定期培訓(xùn)制度，培訓(xùn)內(nèi)容可以為基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)重大疫情防控演練工作布置、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)常規(guī)管理、應(yīng)急機(jī)制、現(xiàn)場(chǎng)處置、后續(xù)管理等。強(qiáng)化監(jiān)督檢查制度的執(zhí)行，成立專門性的工作組，不定期依法對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)檢分診、發(fā)熱門診、消毒區(qū)域、醫(yī)療廢棄物處置等進(jìn)行監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)賓館、超市、商場(chǎng)、洗浴等重點(diǎn)公共場(chǎng)所落實(shí)清洗、消殺、控防措施的監(jiān)督檢查。建立疫情防控基層治理志愿服務(wù)體系，將疫情防控期間的志愿服務(wù)制度化，多形式、多渠道征集疫情防控工作所需的志愿服務(wù)資源，制定詳細(xì)的服務(wù)資源清單，實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源與服務(wù)需求精準(zhǔn)對(duì)接，實(shí)行志愿服務(wù)積分管理，區(qū)分不同類別的志愿者參與疫情防控的具體情況予以積分，志愿者可憑借累計(jì)積分享有相應(yīng)的服務(wù)回饋,具體回饋方式由社區(qū)自行決定。此外，社區(qū)必須規(guī)范應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情事件的標(biāo)準(zhǔn)化處理程序，從摸底排查統(tǒng)計(jì)、清晰管控上報(bào)、 信息發(fā)布反饋、協(xié)調(diào)指揮處置、后勤供給保障等方面制定詳細(xì)流程，提高社區(qū)應(yīng)急處突的能力。

(三) 第三層次：資源配置上，注重社區(qū)“硬資源”和“軟資源”的運(yùn)用

要發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，如利用好大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能識(shí)別、智慧社區(qū)應(yīng)用等平臺(tái)和載體，從傳統(tǒng)的被動(dòng)角色演變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)的回應(yīng)角色，開發(fā)適用于社區(qū)日常工作及應(yīng)急管理工作各環(huán)節(jié)的應(yīng)用系統(tǒng)，不間斷開展疫情監(jiān)測(cè)分析和溯源核查工作，全面開展人員排查、溯源核查、預(yù)警監(jiān)測(cè)和態(tài)勢(shì)分析。以社區(qū)地理信息為基礎(chǔ),以社區(qū)居民個(gè)人、法人等信息為信息源,構(gòu)建個(gè)人信息、 法人信息、地理信息、統(tǒng)計(jì)信息四庫(kù)合一的社區(qū)基礎(chǔ) 數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，建立信息采集、傳遞、存儲(chǔ)、分析、保密等環(huán)節(jié)的大數(shù)據(jù)使用機(jī)制，構(gòu)筑起人防、物防、技防、智防相結(jié)合的社區(qū)防線，以大數(shù)據(jù)引領(lǐng)基層社區(qū)治理“智治”之路[3]。最后，要著力抓好隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)事有人管。人才是社區(qū)治理效能的關(guān)鍵，一方面可重點(diǎn)面向大學(xué)畢業(yè)生挑選人才，不斷吸納高素質(zhì)的社區(qū)工作者；另一方面注重吸引思想覺悟高、政治立場(chǎng)堅(jiān)定、忠情社區(qū)服務(wù)事業(yè)、熱心服務(wù)群眾、享有一些基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人到基層社區(qū)工作，在人事、社保、提拔重要崗位、職稱評(píng)聘、人才交流等方面的各類政策進(jìn)行相應(yīng)完善，真正建立起一支素質(zhì)高、水平強(qiáng)、作風(fēng)實(shí)、肯為民的社區(qū)工作者隊(duì)伍。