建設用地集約利用評價思路
——以江門市開平市為例

陳惠敏 廣東華地自然空間規(guī)劃研究有限公司

城鎮(zhèn)化初期，隨著各項建設工作的有序推進，國有建設用地供應面積急劇增加。但是，近年來受到各類現(xiàn)實因素的約束，國有建設用地供應面積大大減少。開平市在近幾年的工業(yè)化和城市化的進程中，對建設用地的需求不斷增加，土地供需矛盾越來越嚴重。特別是對城市基礎設施、開發(fā)區(qū)、生活區(qū)和其他建設用地的需求正在增加，各類建設需求給開平市建設土地的利用帶來了很大的壓力。在開平市城市化進程中，建設用地的粗放經(jīng)營模式必須向集約利用方向轉變。

一、土地集約利用的內涵

通常而言，我們一般認為土地集約利用這一概念，最早源于對農業(yè)用地的集約利用研究中。而建設用地相較于傳統(tǒng)的農業(yè)用地來說，其集約利用的內涵更加多元化，這主要是由于建設用地的功能多樣性決定了土地集約利用的多樣性和復雜性。目前國內外針對建設用地集約化利用的內涵有以下兩種普遍認同的觀點：一部分學者認為，建設用地的集約化利用，實質上就是通過加大對土地的成本投入，從而獲取土地更多維的生產(chǎn)或經(jīng)營方式；而另一部分的研究人員則認為，盡管前者將建設用地的集約化利用，理解為加大對土地的投入和開發(fā)已經(jīng)抓住了這一概念的實質，但卻忽略了在進行土地集約化利用前的條件和前提。因此這一部分學者認為，在考慮在對建設用地進行集約化利用前，需要統(tǒng)籌到能夠影響土地集約化利用的各方面因素，諸如土地的利用結構和布局優(yōu)化等。通過深入優(yōu)化土地的利用結構，將地區(qū)內的土地資源進行統(tǒng)籌合理配置，能夠更快更好地實現(xiàn)對建設用地的集約化利用?，F(xiàn)階段上述兩個觀點中的后者，已經(jīng)成了對于建設用地集約化利用的主流認知。

二、開平市中心城區(qū)建設用地集約利評價分析

（一）評價對象

按照《城市建設用地節(jié)約集約利用評價操作手冊》（以下簡稱《使用手冊》）的要求，以開平市中心城區(qū)的現(xiàn)狀建成區(qū)為對象，即為經(jīng)法定程序批準的城市中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃，劃定的城鎮(zhèn)規(guī)模邊界內的所有現(xiàn)狀建設用地。

（二）工作任務

評價工作的主要任務是在資料收集與調查基礎上，完成對開平市中心城區(qū)建設用地經(jīng)濟密集利用潛力的評價。在對開平市建設用地經(jīng)濟集約利用現(xiàn)狀調查的基礎上，對開平市中心城區(qū)建設用地的節(jié)約集約利用進行了評價，指明了開平市城市建設用地經(jīng)濟集約利用的方向，探討了建設用地規(guī)?？辈?、結構調整和優(yōu)化布局優(yōu)化的建議，有效提高開平中心城區(qū)建設用地的利用效率。

（三）工作內容

依據(jù)相關標準規(guī)范，并結合開平市實際用地情況，改善城區(qū)建設用地密集利用潛力評價工作內容包括數(shù)據(jù)調查和數(shù)據(jù)處理、中心城區(qū)建設用地現(xiàn)狀定性分析、中心城區(qū)建設用地現(xiàn)狀定量評價、中心城區(qū)建設用地潛力測量和中心城區(qū)建設用地現(xiàn)狀評價綜合分析結果等方面。

三、開平市城區(qū)城市建設用地密集利用情況的綜合分析

從宏觀意義上來講，城市區(qū)域內的土地集約化利用，就是指在特定的城市區(qū)域范圍內，實現(xiàn)對城市體系中的土地集約利用?；诖耍覀兙涂梢詫τ诮ㄔO用地的建設土地集約化利用，簡單的理解為對城鎮(zhèn)某一區(qū)域內的建設用地集約化利用水平進行綜合化的測評。

某一區(qū)域內的建設用地集約化利用水平，是通過多個維度的評價指標分析后得出的一個相對公正的結果。由于不同區(qū)域的地理環(huán)境、城鎮(zhèn)的規(guī)模以及土地資源的利用情況都存在著顯著的差異，因此在針對不同區(qū)域進行建設用地集約化利用水平的評價時所使用的評價指標也都會存在著較大差異，這也說明在對幾個區(qū)域的建設用地集約化利用水平進行比較時，只能對各區(qū)域間相同或相近的部分指標進行比較，而區(qū)域間的綜合評價水平則無法客觀公正的進行比較。因此，我們在對開平市的土地集約利用水平進行綜合評價時，決定采用多指標的組合評價方法，這一方法可以從多個維度對開平市的土地集約化利用情況進行全面的反饋，并得出開平市內不同區(qū)域內土地集約利用水平的差異。需要特別說明的是，我們借助多指標組合評價方法，對開平市的土地集約利用情況進行評價的過程中，并不將這些指標最終轉化為某一個統(tǒng)一性的指標。因為這樣既能夠克服單一指標的片面性，又能夠將不同區(qū)域的土地集約利用情況真實客觀的反映出來。根據(jù)指標具有代表性并且便于定量的基本原則，我們最終選擇土地利用強度、土地利用效益以及土地的潛力分布情況等，三個指標對開平市建設用地的集約化利用水平進行了多維度的分析和比較，最終獲得開平市的建設用地集約化利用水平。

（一）土地利用強度

通過分析計算，得出評開平市中心城區(qū)綜合容積率為0.94，建筑密度32.01%，住宅用地綜合地塊比1.69，建筑密度36.14%，商業(yè)用地綜合地塊比1.24，建筑密度40.55%，工業(yè)用地綜合地塊比0.53，建筑密度31.11%，行政辦公用地綜合容積率為0.90，建筑密度為17.00%，教育用地綜合容積率為0.44，建筑密度為15.83%。開平市評價工作地域整體容積率低于1，且建筑密度低于35%，說明中心城區(qū)整體而言高層建筑較少，存在大量低、多層建筑，在集約用地方面存在極大的潛力空間?？傮w而言，開平市中心城區(qū)土地利用強度偏低，有較大的提升空間。

（二）土地利用效益

據(jù)統(tǒng)計，開平市區(qū)人均建設用地面積為100.07平方米，人均住宅用地面積38.75平方米。按照《城市土地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011），開平市人均城市建設用地規(guī)模規(guī)劃范圍為65.0~85.0平方米，人均住宅用地規(guī)劃范圍為23.0~36.0平方米，開平市中心城區(qū)兩指標均超過規(guī)劃標準，人口密度偏低，土地利用呈現(xiàn)出粗放類型；工作地域單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值890546.43萬元/公頃，土地利用經(jīng)濟效益較高。

（三）潛力分布情況

對于土地利用總體規(guī)劃而言，目前雖然能夠確保開平市規(guī)劃的全覆蓋，但就規(guī)劃重點而言主要集中在耕地保護上，對于建設用地的管理較為粗放，主要對其規(guī)模、范圍進行管控。由此可以看出，用地性質沒有明確，且沒有對存量集體經(jīng)營性建設用地進行專項統(tǒng)計，比如用地邊界、規(guī)模以及權屬等相關指標。另一方面，從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃沒有完成全覆蓋，且詳細規(guī)劃覆蓋面積相對較少。同時，規(guī)劃編制過程中將工作重點主要放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，進而無法導致全域整體管控效果得不到有效提升。本次評價工作地域面積2503.72hm2，基于全面改造的用地潛力中的絕對規(guī)模潛力853.39hm2，經(jīng)濟潛力3340356.68萬元，基于現(xiàn)實條件改造的用地潛力的絕對規(guī)模潛力176.16hm2，經(jīng)濟潛力為24356.55萬元，土地節(jié)約率7.04%。

四、促進建設用地集約利用和挖潛的建議

（一）以規(guī)劃為先導，優(yōu)化用地結構和布局

規(guī)劃對于城市建設用地的節(jié)約集約利用具有重要影響，根據(jù)本次潛力測算工作可知，綜合開發(fā)的規(guī)模潛力高于基于實際情況的規(guī)模潛力。針對開平市用地結構和布局的現(xiàn)狀問題，須首先以規(guī)劃為先導，科學地調整用地結構，并對用地的布局進行優(yōu)化，才能達到充分挖掘開平市建設用地潛力的目的。

（二）盤活存量建設用地、內部挖潛

對于土地條約使用率較低的開平地區(qū)，如住宅功能區(qū)、工業(yè)功能區(qū)、教育功能區(qū)、行政辦公功能區(qū)等功能區(qū)，通過舊城改造和城市土地整理，根據(jù)城市規(guī)劃、提高其建筑容積率，充分利用現(xiàn)有城市土地的潛力，加強建成區(qū)土地的集約利用。

在符合城市規(guī)劃要求的前提下，總結一些分散的地塊，使其規(guī)模得以發(fā)展，提高規(guī)模效率，并優(yōu)化環(huán)境、舊城改造等騰退出來的土地進行再開發(fā)；充分挖掘舊城區(qū)土地利用潛力，通過城市土地整理，提升土地集約利用水平，提高土地利用的綜合效益。

（三）實行各功能區(qū)潛力開發(fā)時序的責任制

結合各功能區(qū)潛力開發(fā)時序安排結果，實行潛力開發(fā)責任制，并實施激勵機制。督促各功能區(qū)的潛力開發(fā)，分別從空閑地利用、部分改造地的改造及特別功能區(qū)的整體改造三方面展開。對低效用地單位和企業(yè)，進行實地考察，對低效利用的原因進行論證分析，建立對各低效用地單位和企業(yè)的監(jiān)督管理機制。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃職能，提升土地利用總體規(guī)劃地位

現(xiàn)階段我國的國土資源部門，針對土地資源的劃分并沒有一個完善的規(guī)劃體系，而是將規(guī)劃職能進行分散。這樣一來就難以讓土地利用的總體規(guī)劃起到應有的宏觀調控作用，在此背景之下，構建一套成熟完善的土地利用總體規(guī)劃體系，對于建設用地的集約化利用具有重要的現(xiàn)實意義。

土地利用總體規(guī)劃應當在對某一區(qū)域的地理環(huán)境，以及經(jīng)濟發(fā)展綜合考慮的基礎上，對該區(qū)域的土地資源進行合理分配，同時對該區(qū)域的土地利用結構進行優(yōu)化。應當明確指出的是，某一地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃，應該高于其他一切用地規(guī)劃，一旦確定土地利用總規(guī)劃方案后應當嚴格按照相關標準執(zhí)行，任何土地規(guī)劃不得越過土地利用總體規(guī)劃。為了確保土地利用總規(guī)劃的法律地位，國家有關部門應當出臺相應的法律對土地利用總體規(guī)劃進行保護，從而為后續(xù)的建設用地集約化利用奠定基礎。

（五）加強管理，定期更新

對于在建設用地集約利用評價考核中未達標，但仍在運營的建設項目，必須按照土地出讓合同約定的有關條款追究土地使用者的責任。具體做法是要求建設項目所屬土地使用者，在規(guī)定時間內提供土地集約利用程度，到土地出讓合同規(guī)定的集約利用控制標準。若在規(guī)定時間未達到要求的、要求建設項目限期整改，對于仍不能達到要求的、可以和建設項目所屬企業(yè)協(xié)商，通過土地置換等手段，引導建設項目達到節(jié)約集約利用標準。

有意識增加投資或生產(chǎn)強度的建設項目，高于規(guī)定要求的建設項目，主管機關得根據(jù)建設用地集約利用的情況，與當?shù)氐膶嶋H情況，給予相應的土地利用和稅收優(yōu)惠政策，鼓勵多層工廠建設。并鼓勵標準廠房建設，增加土地的容積率。鼓勵利用荒地、廢棄的土地和閑置土地建設，并在土地利用總體規(guī)劃的框架中，優(yōu)先為集約利用程度高的土地使用者辦理農用地轉用、土地征用審批等手續(xù)，綜合提高建設用地集約利用程度。

五、建設用地集約利用完善對策

（一）做好土地調查工作

首先，要明確土地調查的基本目的和具體操作，土地調查的具體做法是明確每塊土地的分布，并詳細登記調查信息，搭建信息共享平臺，實現(xiàn)信息互通。其次，建立一套自動化的信息和數(shù)據(jù)管理機制，進行統(tǒng)計和監(jiān)測土地資源變化信息，并進行快速、實時的更新。因此，在明確土地調查工作的目的和具體工作的前提下，無論建設用地集約利用是否修改或調整改善，規(guī)劃結果都是準確真實的，需要從基礎數(shù)據(jù)入手確認，要反映客觀情況，全面抓好各類土地調查相關工作。

（二）縮短規(guī)劃周期

土地利用總體規(guī)劃滯后嚴重，主要是規(guī)劃周期長。為解決這一問題，在對整個土地利用規(guī)劃進行具體修訂時，結合國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展趨勢，可以將當前較長的規(guī)劃周期縮短為適當?shù)哪攴?，實現(xiàn)不同的規(guī)劃周期的統(tǒng)一性。最后，在信息技術飛速發(fā)展的背景下，也可以利用這些信息技術建立相應的地理信息系統(tǒng)，加強土地跟蹤和管理，積極應用高科技手段，可以最大限度地控制土地利用，確保各土地利用變化合理，科學地調整建設用地集約利用，有效實現(xiàn)建設用地集約利用的調整和完善。

（三）建立和完善土地市場，通過市場運作優(yōu)化資源配置

現(xiàn)階段開平市的土地市場已經(jīng)基本形成，但政府所發(fā)揮的主導作用并沒有完全顯現(xiàn)，同時在土地供應的公開透明工作方面也有待加強，在此背景下開平市的土地總體利用情況并不十分理想，仍然有部分區(qū)域存在土地荒置的問題，這明顯不利于實現(xiàn)土地的集約化利用。因此，政府部門充分發(fā)揮宏觀調控作用，對土地市場不斷進行完善，通過市場運作實現(xiàn)對資源配置的優(yōu)化，最終在開平市形成一個公開公正的土地市場。另外，政府部門還應當積極探索城市區(qū)域土地進行有償使用的全新策略，例如通過向土地使用者收取地價、租金等手段實現(xiàn)對土地資源的最優(yōu)化配置，并且制訂符合市場發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過土地市場進一步提高城市空間內土地的流動性，提升城市建設用地的集約化利用水平。

（四）集約利用管控措施分析

首先，在建設用地集約利用時期，應重點做好專題研究工作，進一步明確建設用地集約利用布局與規(guī)模，同時還要做好現(xiàn)狀調查以及規(guī)模預測等工作。通過對建設用地的規(guī)模做出深入的調研，可以結合實際情況做好建設用地集約利用評估，并明確上市規(guī)模。其次，在專項規(guī)劃階段，應結合總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，制定相應的實施方案。在確定用地來源時，要對存量建設用地、增量建設用地做出分析。最后，進入到詳細規(guī)劃階段之后，結合以往試點地區(qū)的經(jīng)驗，應當對詳細規(guī)劃進行完善。在此期間，應加強詳細規(guī)劃編制，實現(xiàn)詳細規(guī)劃全覆蓋。除此之外，應當結合國土空間規(guī)劃的相關規(guī)定與要求，積極做好建設用地集約利用編制等工作。在進行年度實施計劃的編制時，要將片區(qū)作為基本單位，進行控制性詳細規(guī)劃的編制。這一過程中，既要明確用地性質、建筑密度與高度，同時還要給出綠地率以及容積率等控制指標要求。要著手開展修建性詳細規(guī)劃的編制，合理開展總平面圖設計，進而為后續(xù)的施工提供依據(jù)。

（五）探討制定有利于集約用地的產(chǎn)業(yè)政策

制訂符合集約用地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，是提高建設用地集約化利用水平的有效手段。首先，在企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)結構調整的過程中應當優(yōu)先考慮那些占地少、產(chǎn)能高、技術要求較高的高新技術產(chǎn)業(yè)，對于占地面積廣、產(chǎn)能效率低而技術水平又不高的產(chǎn)業(yè)要學會適時淘汰，避免造成大規(guī)模的土地資源浪費，從而更好的實現(xiàn)集約化用地。其次，在進行產(chǎn)業(yè)空間的布局時，企業(yè)應當盡可能的發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集效應，努力實現(xiàn)區(qū)域內工業(yè)園區(qū)的集中化布局，各企業(yè)之間也要打造過硬的品牌產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，防止企業(yè)之間發(fā)生惡性競爭。由于產(chǎn)業(yè)聚集對于集約用地起到了很好的促進作用，因此政府部門在進行用地的規(guī)劃和部署時，也應當為產(chǎn)業(yè)聚集創(chuàng)造便利，不斷壯大高新產(chǎn)業(yè)的規(guī)模。

六、結語

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城市化的快速發(fā)展，人們的物質需求逐漸增加，也追求精神文明的滿足。建設用地集約利用是改善城市發(fā)展要素現(xiàn)狀、實現(xiàn)城市發(fā)展目標的重要途徑，特別是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有顯著的外溢效應。通過對城市發(fā)展要素的組合升級，激發(fā)城市發(fā)展的內在動力，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟、社會、生態(tài)、景觀、文化等效果。在城市化不斷推進中的大背景下，建設用地需求持續(xù)增長，土地供需矛盾越來越嚴重，通過對開平市建設用地利用進行詳細分析，以期提供借鑒。