鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的鎮(zhèn)級內(nèi)審工作實施路徑分析

駱連虎 重慶市渝北區(qū)審計局青年理論學(xué)習(xí)小組

黨的十九屆五中全會提出，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年8月，審計署《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強(qiáng)審計監(jiān)督的意見》印發(fā)，明確提出審計機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的總體要求、審計監(jiān)督重點(diǎn)和工作要求。強(qiáng)化指導(dǎo)鎮(zhèn)級內(nèi)審工作作為審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督的重要組成部分，是落實習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上關(guān)于“要加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強(qiáng)審計監(jiān)督合力”講話精神的根本所在，是實現(xiàn)審計監(jiān)督成效、促進(jìn)內(nèi)審目標(biāo)落到實處的關(guān)鍵所在；從助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地生根角度而言，強(qiáng)化指導(dǎo)鎮(zhèn)級內(nèi)審工作是促進(jìn)村級經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動村級集體經(jīng)濟(jì)壯大，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮的必然要求。

一、背景

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，大量資金和項目涌入農(nóng)村，原本處于最基層的村干部掌握了越來越多的涉農(nóng)資金使用權(quán)和項目建設(shè)分配權(quán)。然而，因村級管理薄弱、人員法規(guī)意識淡薄等問題造成的“蠅貪蟻腐”典型案件叢生，村干部失職、瀆職現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)不完全統(tǒng)計，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年公布的村干部違紀(jì)違規(guī)案件都在1萬件以上。村居管理粗放和村干部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督缺失所帶來的“蒼蠅式”腐敗現(xiàn)象已經(jīng)成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推進(jìn)的一大社會障礙，同時還對基層百姓的根本利益造成了極大的傷害，作為最基層的群眾組織，村居儼然成了違紀(jì)違法案件的高發(fā)地，而當(dāng)前“村財鎮(zhèn)管”背景下，村級監(jiān)督作為鎮(zhèn)級內(nèi)審管理的最重要部分，上述問題的產(chǎn)生與鎮(zhèn)級內(nèi)審工作“空心化”“形式化”的現(xiàn)狀是密不可分的，內(nèi)審工作流于形式，對村級財務(wù)、建設(shè)管理的監(jiān)督乏力，與項目資金大量進(jìn)村、亟待強(qiáng)化監(jiān)管的現(xiàn)狀存在較大脫節(jié)。鎮(zhèn)級內(nèi)審質(zhì)量不高除了各單位對內(nèi)審工作的認(rèn)識不夠、不重視之外，主要是因為基層審計機(jī)關(guān)對鎮(zhèn)級內(nèi)審工作監(jiān)督不到位、指導(dǎo)方式過于單一。

二、鎮(zhèn)級內(nèi)審工作的現(xiàn)狀及薄弱環(huán)節(jié)

隨著審計署《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》的出臺實施，各單位開始逐步強(qiáng)化內(nèi)部審計工作，內(nèi)部審計在規(guī)范單位財務(wù)收支、強(qiáng)化內(nèi)部控制、提升經(jīng)濟(jì)效益、防患化解風(fēng)險等方面起到了不可替代的作用。但目前，我國內(nèi)審工作仍處于較為邊緣化的位置，部分單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)審工作的認(rèn)識和重視度不夠，內(nèi)審制度不健全、不完善，內(nèi)審工作缺乏規(guī)范性、權(quán)威性、獨(dú)立性，無法充分發(fā)揮相應(yīng)的職能和應(yīng)有的效果。

（一）內(nèi)審效果不明顯，內(nèi)審環(huán)境需進(jìn)一步改善

一是內(nèi)部審計定位不明、權(quán)責(zé)不清。單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)審工作的認(rèn)識和重視程度不夠，缺乏利用內(nèi)審來規(guī)范單位運(yùn)行的意識，認(rèn)為內(nèi)審就是自己找自己的麻煩、挑自己的毛病、只是為了應(yīng)付上級審計機(jī)關(guān)任務(wù)的觀念。審計署《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，明確規(guī)定內(nèi)部審計工作應(yīng)當(dāng)在本單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展，向其負(fù)責(zé)并報告，實際上，大部分單位內(nèi)審工作并不直接由單位主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，而是由副職領(lǐng)導(dǎo)分管，內(nèi)審沒有被賦予足夠的權(quán)限，監(jiān)督職能缺失。

二是內(nèi)審機(jī)構(gòu)不健全，難以充分發(fā)揮作用。大部分單位未建立專職的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，也未配備專職的內(nèi)審人員，內(nèi)審機(jī)構(gòu)和內(nèi)審人員更多的是以其他部門成員兼職為主或者直接聘請社會第三方審計來代替內(nèi)部審計。因社會審計對于政府機(jī)關(guān)運(yùn)行規(guī)范認(rèn)知偏差，使得審計效果難以充分發(fā)揮。

三是內(nèi)審獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠。因大部分單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)是抽調(diào)財務(wù)、法務(wù)、紀(jì)檢等職能人員組成的非專職內(nèi)審機(jī)構(gòu)，內(nèi)審人員需要同時兼任財務(wù)、紀(jì)檢等其他臨時性工作，內(nèi)審機(jī)構(gòu)話語權(quán)不足，處于邊緣化地帶，且內(nèi)審人員易受工作環(huán)境影響，從而弱化內(nèi)審效果。加上內(nèi)審對象跨專業(yè)、跨領(lǐng)域、數(shù)量大的特點(diǎn)，非專職的內(nèi)審機(jī)構(gòu)難以有針對性的開展監(jiān)督指導(dǎo)。

四是內(nèi)審隊伍建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。因人員編制數(shù)量受限，內(nèi)審人員嚴(yán)重不足，專職內(nèi)審人員更少，與審計任務(wù)量大、工作負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)狀脫節(jié)，導(dǎo)致內(nèi)審工作的開展難以實施到位。其次是內(nèi)審人員年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)經(jīng)驗結(jié)構(gòu)不合理，在崗內(nèi)審人員以老年職工為主，且專業(yè)集中于財務(wù)審計，缺少工程造價、金融風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)控等專業(yè)知識職工。

五是對內(nèi)審工作認(rèn)識不到位，職能越位。內(nèi)審的職能一般包括監(jiān)督和服務(wù)，但部份內(nèi)審人員存在“審計至上”的思維方式，認(rèn)為審計的主要職責(zé)是監(jiān)督，審計服務(wù)是“份外”之事，二者有機(jī)結(jié)合不好，難以自覺將內(nèi)審工作融入促進(jìn)單位規(guī)范運(yùn)行全局，只注重從微觀入手揭示和反映問題，重審計查處，未從宏觀著眼，從“治理”角度入手，發(fā)揮促進(jìn)規(guī)范運(yùn)行的“助推器”作用。

（二）內(nèi)審工作機(jī)制不健全，內(nèi)審作用發(fā)揮有限

一是內(nèi)審業(yè)務(wù)質(zhì)量仍需加強(qiáng)。內(nèi)審程序欠規(guī)范，如，未嚴(yán)格發(fā)出審計通知書和制定審計實施方案，審計過程中也沒有充分取得相關(guān)審計證據(jù)和編制審計工作底稿，審計報告未征求被審計單位或個人意見等，部分項目雖然執(zhí)行了部分程序，但仍存在審計程序執(zhí)行不嚴(yán)格、取證及中間過程留痕不清晰等問題，影響了內(nèi)審工作的質(zhì)量和效果；其次部分內(nèi)審執(zhí)行過度依賴中介機(jī)構(gòu)，對中介機(jī)構(gòu)出具的審計報告簡單套用，未出具經(jīng)單位內(nèi)審小組審核后的內(nèi)審報告；還存在內(nèi)審報告問題事實表述不準(zhǔn)確，混淆財務(wù)收支審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計概念，問題定性依據(jù)不充分等問題。

二是內(nèi)審范圍較狹窄。大多數(shù)以財務(wù)收支審計為主，有的年初制定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任、投資審計的計劃，但實際審計過程中均按財務(wù)收支審計進(jìn)行，缺乏在內(nèi)控、合規(guī)、風(fēng)控等方面開展內(nèi)審工作的意識，內(nèi)審價值創(chuàng)造性不強(qiáng)，內(nèi)審效果有限。

（三）內(nèi)審結(jié)果未得到充分運(yùn)用，問題整改難

一是缺乏內(nèi)審成果運(yùn)用機(jī)制。各單位內(nèi)審工作較多的是應(yīng)付檢查式開展，未充分運(yùn)用內(nèi)審成果，較少將內(nèi)審成果作為考核、任免、獎懲干部的依據(jù)，也未將內(nèi)審結(jié)果納入干部廉潔檔案。

二是對內(nèi)審整改工作認(rèn)識不到位。整改對象認(rèn)為審計問題與業(yè)務(wù)發(fā)展無關(guān)緊要，審計整改采取選擇性整改、應(yīng)付式整改、教條式整改現(xiàn)象普遍，整改措施不力、責(zé)任未落實到人、整改進(jìn)度慢、整改不全面不徹底；還有的認(rèn)為審計整改就是內(nèi)審部門的職責(zé)，與業(yè)務(wù)部門無關(guān)，難以發(fā)揮內(nèi)審的監(jiān)督指導(dǎo)作用。

三是覆蓋面廣、歷史遺留問題整改難。有的問題涉及多個部門，需要相關(guān)部門共同參與整改，或者從更高層面進(jìn)行整改，非單一部門之力可完成整改，部門聯(lián)動差導(dǎo)致整改不力；還有的是由于歷史原因、社會發(fā)展水平以及機(jī)制制度缺陷形成的疑難問題，難以在法定整改期限內(nèi)完成整改。

四是新問題整改難度大。內(nèi)審機(jī)構(gòu)查處的普遍性、常規(guī)性問題，在整改時可以有以往的整改標(biāo)準(zhǔn)借鑒，及時整改；但對于一些新內(nèi)容新問題，尤其是改革創(chuàng)新過程中的體制機(jī)制問題，內(nèi)審人員在問題定性、意見建議上因缺乏完善清晰的法律法規(guī)依據(jù)，導(dǎo)致定性不準(zhǔn)確，意見建議也可能難以理解、缺乏可操作性，增加整改難度。

三、審計機(jī)關(guān)強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)審工作指導(dǎo)路徑分析

前文所述當(dāng)前內(nèi)審工作存在的問題和原因，若從各單位自身來看，是內(nèi)審工作制度不健全和內(nèi)審人員能力不足的問題；若從審計機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)內(nèi)審工作層面來看，是指導(dǎo)方式單一、未建立健全指導(dǎo)機(jī)制長效機(jī)制的問題。規(guī)范村居運(yùn)行，使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)落到實處，需要審計機(jī)關(guān)與各鎮(zhèn)內(nèi)審機(jī)構(gòu)同時發(fā)力，各鎮(zhèn)要提高認(rèn)識、加強(qiáng)內(nèi)審管理，審計機(jī)關(guān)更應(yīng)創(chuàng)新內(nèi)審監(jiān)督指導(dǎo)方式，探索國家審計與內(nèi)部審計協(xié)同機(jī)制，多維度、全方位提升鎮(zhèn)級內(nèi)審質(zhì)量。

（一）建立國家審計與內(nèi)部審計協(xié)同機(jī)制

一是計劃協(xié)同。審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)各單位按照審計機(jī)關(guān)對內(nèi)部審計工作有關(guān)要求，結(jié)合國家審計計劃，統(tǒng)籌編制各單位內(nèi)部審計計劃，重點(diǎn)關(guān)注重大政策落實、資金分配及績效、工程招投標(biāo)及政府采購、土地開發(fā)和流轉(zhuǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生保障和改善等重點(diǎn)領(lǐng)域，及時發(fā)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實過程中存在的損害國家和人民利益、重大違紀(jì)違法、重大履職不到位、重大資源浪費(fèi)、重大環(huán)境污染、重大風(fēng)險隱患等問題；指導(dǎo)各單位推動內(nèi)管干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋，實行定期輪審制度，原則上實行三年輪審制；并加強(qiáng)對各單位年度內(nèi)審計劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

二是“審計問題清單”協(xié)同。審計機(jī)關(guān)結(jié)合國家審計發(fā)現(xiàn)的問題，按行業(yè)梳理典型性、普遍性、傾向性問題，動態(tài)編制問題清單下發(fā)至各單位，要求各單位以清單列舉的問題為重點(diǎn)開展內(nèi)部審計工作，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，重點(diǎn)關(guān)注各單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)對問題清單列舉問題的審計情況及審計整改情況，對未按要求開展內(nèi)部審計工作，或內(nèi)部審計效果不明顯、整改不到位的單位進(jìn)行通報和責(zé)令整改。

三是創(chuàng)新內(nèi)審人員指導(dǎo)方式，建立“國家審計人員參與內(nèi)審項目”“抽調(diào)內(nèi)審人員參與國家審計項目”常態(tài)化機(jī)制。各單位內(nèi)審項目開展以“單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)自主實施審計為主，社會中介機(jī)構(gòu)協(xié)助參與審計為輔”的模式為主，審計機(jī)關(guān)可根據(jù)單位需求委派國家審計人員參與指導(dǎo)重點(diǎn)項目內(nèi)審工作；各單位統(tǒng)籌安排不同技術(shù)專長的內(nèi)審人員參與國家審計項目，加強(qiáng)國家審計人員在審計程序、疑點(diǎn)查證、審計方式等方面做好對內(nèi)部審計人員的“傳幫帶”作用。

四是審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)各單位按照有機(jī)構(gòu)、有人員、有經(jīng)費(fèi)、有制度、有項目、有作用的“六有”標(biāo)準(zhǔn)建立內(nèi)部審計常態(tài)化、規(guī)范化、制度化工作機(jī)制?！坝袡C(jī)構(gòu)”即各鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人頂層推動，積極建立健全本單位專職內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)；“有人員”即按照政治強(qiáng)、紀(jì)律嚴(yán)、作風(fēng)優(yōu)、業(yè)務(wù)精的標(biāo)準(zhǔn)合理配備內(nèi)審人員，全面提升內(nèi)審隊伍的能力和素質(zhì)，打造一支內(nèi)審精兵強(qiáng)將；“有經(jīng)費(fèi)”即嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理規(guī)定，按照財政資金保障范圍和經(jīng)費(fèi)保障政策，統(tǒng)一將內(nèi)審經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，為內(nèi)審機(jī)構(gòu)提供足夠的財政支持；“有制度”即進(jìn)一步建立健全內(nèi)部管理和監(jiān)督機(jī)制，完善內(nèi)控管理制度，切實提高內(nèi)審機(jī)構(gòu)效能建設(shè)和依法審計水平；“有項目”即統(tǒng)籌編制內(nèi)部審計計劃，堅持問題導(dǎo)向原則，突出審計重點(diǎn)，及時揭露風(fēng)險，補(bǔ)足短板；“有作用”即強(qiáng)化內(nèi)審結(jié)果的整改運(yùn)用，加強(qiáng)整改落實情況自我監(jiān)督，對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，及時分析研究，確保問題整改見實效。

（二）建立動態(tài)化的內(nèi)部審計組織體系

審計機(jī)關(guān)分專業(yè)、分領(lǐng)域建立內(nèi)審人員庫，統(tǒng)籌安排其中人員參與“交叉審”或抽調(diào)其中人員參與國家審計項目，發(fā)揮內(nèi)部審計前沿優(yōu)勢；加強(qiáng)各單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)、內(nèi)審人員的溝通交流，結(jié)合審計質(zhì)量檢查、專項指導(dǎo)、專題調(diào)研以及國家審計項目，指導(dǎo)和監(jiān)督各單位開展內(nèi)審工作；建立“上傳下達(dá)”機(jī)制，以內(nèi)審簡報等創(chuàng)新形式，及時將內(nèi)審新規(guī)定、新政策資訊、問題整改情況等傳達(dá)至各單位，建立功能全面和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動態(tài)內(nèi)審監(jiān)督組織體系。

（三）建立內(nèi)部審計成果運(yùn)用機(jī)制

審計機(jī)關(guān)充分評估被審計單位內(nèi)審工作開展情況，積極運(yùn)用被審計單位內(nèi)部審計成果。對內(nèi)部審計已發(fā)現(xiàn)并整改到位的問題，可不在國家審計報告中反映；但對問題整改不及時、不到位的，將依法提出處理意見并督促整改落實。對各單位內(nèi)審工作有效性進(jìn)行評估，將其作為確定審計機(jī)關(guān)對該單位實施審計全覆蓋頻次的重要依據(jù)；對內(nèi)部制度健全有效、內(nèi)部審計工作基礎(chǔ)好、成效大的單位，可在審核內(nèi)部審計有關(guān)證據(jù)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)內(nèi)部審計成果運(yùn)用，減少重復(fù)性工作。

（四）制定整改標(biāo)準(zhǔn)

針對審計整改難，屢審屢犯問題，審計機(jī)關(guān)根據(jù)“審計問題清單”制定出臺“常見審計查出問題整改標(biāo)準(zhǔn)清單”，為審計整改責(zé)任單位提供一般性參考，切實解決整改過程中存在的整改結(jié)果認(rèn)定模糊、界定困難等問題，有效促進(jìn)審計建議和審計決定落實。