財(cái)政專項(xiàng)資金管理風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

崔平 遼寧省交通高等專科學(xué)校

一、引言

財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)際上由國家財(cái)政以及上級(jí)管理部門下?lián)苡米魈厥庥猛疽约爸付ㄓ猛镜馁Y金，期間需要要求下屬部門對(duì)其進(jìn)行管理和單獨(dú)核算，由此為實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金的合理分配運(yùn)用提供基礎(chǔ)保障。近年來，由于財(cái)政專項(xiàng)資金管理的流程不斷復(fù)雜化，由此將使得管理標(biāo)準(zhǔn)難以得到落實(shí)，同時(shí)由于資金管理人員缺乏較為完備的法律意識(shí)，由此將使得資金管理人員的犯罪概率不斷提升，同時(shí)也將使得資金管理的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。因此為了更好地提升財(cái)政資金管理的整體效率水平，就需要切實(shí)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控策略，促使資金能夠更大限度上提升經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)效益。

二、強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金管理的實(shí)踐意義

因?yàn)閷ｍ?xiàng)基金所涉及的部門多、領(lǐng)域廣，對(duì)我國公共事業(yè)產(chǎn)生巨大影響，通過加強(qiáng)其管理，合理規(guī)劃和提高財(cái)政資金使用效益，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，這一點(diǎn)體現(xiàn)在：一是對(duì)財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)的防范，即通過加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，增強(qiáng)單位對(duì)財(cái)政資金管理的科學(xué)性、科學(xué)性、有效性。二是有利于提高單位財(cái)政資金的使用效率，即加強(qiáng)財(cái)政?？罟芾恚浞职l(fā)揮跨部門合作作用，解決一批專業(yè)化、復(fù)雜化、專業(yè)化的管理難題，有效提高資金使用效率。第三，從國家層面來看，有利于實(shí)施國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，將專項(xiàng)資金的重點(diǎn)投入領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在國家具體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略方向上，因此，加強(qiáng)財(cái)政專款管理，實(shí)質(zhì)上就是實(shí)施國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)具體過程。

三、當(dāng)前我國在財(cái)政專項(xiàng)資金管理過程中存在的主要問題

財(cái)政專項(xiàng)資金風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的因素是多種多樣的，因此以下將對(duì)我國財(cái)政專項(xiàng)資金管理中存在的問題進(jìn)行分析：

（一）財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算管理源頭不合理

預(yù)算外資金配置的核心和根源在于預(yù)算管理，其科學(xué)性、合理性直接關(guān)系到財(cái)政專款的使用效益。實(shí)務(wù)中，大多數(shù)單位對(duì)財(cái)政專項(xiàng)基金的預(yù)算管理都存在著不合理的現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在預(yù)算編制中存在幾個(gè)方面的不合理問題：一是無法根據(jù)單位實(shí)際需要準(zhǔn)確預(yù)測(cè)預(yù)算編制情況，仍然存在以歷史基數(shù)為基礎(chǔ)的加速增長(zhǎng)的預(yù)算方法，未實(shí)現(xiàn)完全意義上的零基預(yù)算，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金的分配不合理；第二，專項(xiàng)資金在預(yù)算編制過程中缺乏比較統(tǒng)一的編制范圍和標(biāo)準(zhǔn)，造成預(yù)算編制的規(guī)范性不足。兩者都存在缺陷，易導(dǎo)致后續(xù)財(cái)政專項(xiàng)資金管理出現(xiàn)剛性約束不足、資金使用效率不高的消極問題。第三，當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的最大問題就是各業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門在目標(biāo)、人員、流程、制度等方面的整合，以及財(cái)務(wù)部門在傳統(tǒng)預(yù)算模式下主導(dǎo)預(yù)算管理方向和工作模式融合的過程。由于傳統(tǒng)預(yù)算以事后控制為主，缺乏對(duì)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的整合，這將使得公立事業(yè)單位難以基于現(xiàn)代的業(yè)務(wù)發(fā)展模式以及信息狀態(tài)優(yōu)化預(yù)算管理效果，進(jìn)而將使得預(yù)算管理模式的成果難以得到凸顯。期間針對(duì)明確的事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)，將能夠更好地規(guī)范事業(yè)單位的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，進(jìn)而打動(dòng)提高事業(yè)單位管理水平、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的。

（二）財(cái)政專項(xiàng)資金沉淀大且風(fēng)險(xiǎn)較高

受制于國庫集中支付改革不徹底、專項(xiàng)資金審批流程長(zhǎng)、部分項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢等因素的影響和制約，我國行政事業(yè)單位的財(cái)政專項(xiàng)資金在撥付和使用過程中因缺乏合理的預(yù)算安排和撥付程序，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金分散存放于各商業(yè)銀行中，形成了單戶金額小，但總量較大的資金沉淀，從而導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金游離于預(yù)算體制外，不僅嚴(yán)重影響了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率。

（三）對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理缺乏有效的過程監(jiān)督

盡管目前對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政?？罟芾泶嬖诒容^嚴(yán)格的獨(dú)立核算制度和審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，但從整體上看，這一監(jiān)督方式主要為事后監(jiān)督，且事前和事中監(jiān)督所涉較少，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，一是對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行必要的審批和控制，但對(duì)項(xiàng)目支出決策和執(zhí)行過程中的參與程度較低，導(dǎo)致其與項(xiàng)目進(jìn)度管理脫節(jié)；二是對(duì)財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)督部門在財(cái)政專項(xiàng)資金使用過程中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問題，因而不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金在使用過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問題，同時(shí)也給財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率帶來一定不利影響。三是事業(yè)單位的資金來源相對(duì)廣泛，因而在貨幣資金的管理上極易出現(xiàn)一定的混亂性，同時(shí)由于沒有建立完善的貨幣資金業(yè)務(wù)處理崗位責(zé)任制，進(jìn)而導(dǎo)致出納工作出現(xiàn)不按賬款分管混亂現(xiàn)象的出現(xiàn)。除此之外，事業(yè)單位的會(huì)計(jì)和出納經(jīng)常出現(xiàn)混崗的現(xiàn)象，由此將使得不同崗位之間的監(jiān)督和制約作用難以得到凸顯，進(jìn)而將不利于財(cái)政專項(xiàng)資金管理的安全性。再者，缺乏完善的貨幣資金管理制度也將為事業(yè)單位人員貪污以及挪用公款等不良行為提供了便利，進(jìn)而將提升資金管理的風(fēng)險(xiǎn)性。

（四）財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效考評(píng)機(jī)制不健全

建立健全有效的財(cái)政專項(xiàng)基金績(jī)效考核機(jī)制，將有助于提高基金使用的剛性約束和效率。實(shí)務(wù)上，財(cái)政?？羁?jī)效考核機(jī)制不完善，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是考核內(nèi)容上，只注重是否合法合規(guī)使用資金、資金是否安全、是否超預(yù)算，而很少涉及專項(xiàng)資金使用效率和效益的考核。二是考核獎(jiǎng)懲力度不夠，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的績(jī)效考核不夠規(guī)范，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的績(jī)效考核多數(shù)流于形式，剛性約束不強(qiáng)，因此對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的評(píng)價(jià)不夠科學(xué)。

四、優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)資金管理的對(duì)策

如上問題的出現(xiàn)使得我國的財(cái)政專項(xiàng)資金效能難以得到提升，進(jìn)而導(dǎo)致資金管理風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，因此以下將對(duì)其應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行分析：

（一）強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算管理

實(shí)際工作中要加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)基金預(yù)算的管理，可以把預(yù)算管理的每一步都結(jié)合起來：第一，從實(shí)行規(guī)范、科學(xué)的零基預(yù)算開始，在統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序的基礎(chǔ)上進(jìn)行資金分配，提高財(cái)政專款預(yù)算編制的精細(xì)度和有效性度：二是在預(yù)算執(zhí)行過程中嚴(yán)格按照各級(jí)人大、政府審批的預(yù)算來執(zhí)行，堅(jiān)決杜絕超預(yù)算、無預(yù)算使用財(cái)政資金的現(xiàn)象，而且在預(yù)算執(zhí)行過程中要實(shí)行有效的分析機(jī)制、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制掛鉤的考核機(jī)制等，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過程控制力度；三是要定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行通報(bào)，及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行的偏差情況，進(jìn)而將對(duì)預(yù)算的偏差性。

加強(qiáng)預(yù)算編制，確保資金的撥付和使用及時(shí)。首先，政府部門要提前做好項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)的準(zhǔn)備工作，并注意預(yù)算內(nèi)編制進(jìn)度及資金下達(dá)情況，爭(zhēng)取使工程進(jìn)度和資金最大限度地匹配。對(duì)于需要跨若干年的項(xiàng)目，可按項(xiàng)目編制預(yù)算資金，并按工程年度進(jìn)度發(fā)放，控制財(cái)政資金增長(zhǎng)，確保財(cái)政存量資金最大限度地增加，將財(cái)政資金用于更需要的項(xiàng)目或社會(huì)領(lǐng)域。第二，已實(shí)際開始建設(shè)的項(xiàng)目要加快財(cái)政資金的撥付，避免由于資金不足而導(dǎo)致資金跟不上工程進(jìn)度的情況。尤其是在項(xiàng)目立項(xiàng)前需要財(cái)政資金到位后，要加快資金審批速度，及時(shí)下?lián)茴A(yù)算內(nèi)資金，確保財(cái)政資金可以用到項(xiàng)目當(dāng)年建設(shè)進(jìn)度上，減少財(cái)政資金審批撥付環(huán)節(jié)。另外，在預(yù)算案中，要充分考慮上一年結(jié)轉(zhuǎn)的資金，對(duì)基金的總體需求進(jìn)行全面梳理。

（二）建設(shè)財(cái)政專項(xiàng)制度盤活沉淀資金

對(duì)專項(xiàng)資金的管理，要不斷優(yōu)化制度建設(shè)，確保有法可依，一是要改變補(bǔ)助形式，避免現(xiàn)金回籠；二是可以采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，避免過去的現(xiàn)金劃撥形式，以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式來避免對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的依賴，這就是為了避免相關(guān)部門騙取專項(xiàng)資金的行為。二是變更補(bǔ)助制度，實(shí)行事后補(bǔ)貼。財(cái)務(wù)處在劃撥專款的時(shí)候，始終堅(jiān)持業(yè)務(wù)部門先做，財(cái)政部門驗(yàn)收后再撥付資金的原則，是為了使專款能夠準(zhǔn)確執(zhí)行。三是實(shí)行統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一管理資金；部分職能部門將單獨(dú)控制專項(xiàng)資金，從而滋生腐敗，從而使專項(xiàng)基金可單獨(dú)設(shè)立部門專款進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

與此同時(shí)，還需要做好金融資金專項(xiàng)清理的工作，進(jìn)而更好地降低財(cái)政資金的儲(chǔ)存數(shù)量，期間大部分的金融資產(chǎn)存量主要由金融專戶中非稅收收入賬戶形成，在此過程中更加需要優(yōu)化對(duì)賬戶的摸底管理工作，切實(shí)將政府、財(cái)政、稅務(wù)等部門充分聯(lián)合起來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金存量的全面排查和清點(diǎn)，由此更好地優(yōu)化提升財(cái)政專項(xiàng)資金管理的水平。在此過程中還需要引導(dǎo)審計(jì)部門參與其中，對(duì)對(duì)發(fā)現(xiàn)有問題的財(cái)務(wù)專戶請(qǐng)求予以撤銷，存量資金轉(zhuǎn)入其他財(cái)政賬戶，將非稅收直接納入國庫統(tǒng)一安排，避免財(cái)政資金游離于可控制賬戶而造成閑置浪費(fèi)。

（三）實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金動(dòng)態(tài)監(jiān)督

強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，提高資金使用效益。首先，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃與相應(yīng)的財(cái)政資金執(zhí)行情況進(jìn)行對(duì)比匹配，資金使用滯后于工程進(jìn)度的重點(diǎn)監(jiān)管。了解基金使用情況不佳的原因，如有需要可以通知或與之交談。第二，要把下一年的財(cái)政存量資金與下一年的預(yù)算相聯(lián)系，削減存量資金，鼓勵(lì)部門加大對(duì)財(cái)政資金的利用力度。除此之外，還需要強(qiáng)化存量資金監(jiān)管，及時(shí)把握資金變動(dòng)情況。首先，需要建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，摸清存量資金，形成定期統(tǒng)計(jì)、分析制度；同時(shí)還需要密切關(guān)注存量資金的大量流入，及時(shí)督促資金使用，控制存量資金。其次，要加強(qiáng)統(tǒng)籌使用結(jié)轉(zhuǎn)資金，并按規(guī)定分情況結(jié)轉(zhuǎn)資金。關(guān)注未結(jié)清的項(xiàng)目存量資金，對(duì)已經(jīng)完成、撤銷的剩余資金要做出判斷，然后進(jìn)行處理?；蛘呤栈鼗蛘弑粶?zhǔn)許轉(zhuǎn)用其他項(xiàng)目，對(duì)長(zhǎng)期掛賬的資金要清理干凈，然后進(jìn)行歸集，以此更好地提升資金運(yùn)用的整體效率水平。撥款完成后，特別是結(jié)轉(zhuǎn)的資金，要留到下一年再用。如果得不到監(jiān)督結(jié)轉(zhuǎn)資金的情況，很可能會(huì)繼續(xù)保持結(jié)轉(zhuǎn)狀態(tài)，期間通過動(dòng)態(tài)監(jiān)管的方式將能夠更好地對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用和結(jié)余情況作出分析，以此更好地促使資金管理水平得以提升。與此同時(shí)，要把財(cái)務(wù)結(jié)余資金的管理作為對(duì)財(cái)務(wù)資金持有者的考核和配合檢查、通報(bào)、談話等，提高資金持股單位對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)資金的重視，使財(cái)政資金用活，本應(yīng)發(fā)揮作用。對(duì)此，可考慮引進(jìn)外部第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，進(jìn)行定期審計(jì)監(jiān)督，確保監(jiān)督公正、客觀。

（四）健全財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效考評(píng)體系

實(shí)踐中要實(shí)現(xiàn)財(cái)政專款績(jī)效考核制度的健全與完善，可以從幾個(gè)方面著手：第一，要在考核指標(biāo)體系中列入與資金使用效率、效益有關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并據(jù)此實(shí)行嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施，提高專項(xiàng)資金績(jī)效考核的剛性約束；二是針對(duì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系中的定性指標(biāo)，必須制訂嚴(yán)格統(tǒng)一的評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，降低管理部門的個(gè)人主觀判斷，提高績(jī)效考核的公平水平。成立專款管理要有明確的法律、法規(guī)、政策支持，業(yè)務(wù)部門要向財(cái)務(wù)部門提出申請(qǐng)，財(cái)務(wù)部門還要對(duì)經(jīng)營單位提交的項(xiàng)目可行性計(jì)劃及業(yè)績(jī)目標(biāo)論證進(jìn)行全面審核。同時(shí)，財(cái)務(wù)處也要組織稅務(wù)、績(jī)效、預(yù)算等各部門共同討論，進(jìn)一步提高預(yù)算案成立前的效率和質(zhì)量，最重要的是確保財(cái)政部門在初審階段就充分履行審評(píng)職責(zé)，避免傳統(tǒng)走過場(chǎng)。另外，要建立專項(xiàng)基金的到期退出、提前終止機(jī)制。由于不可避免的原因，部分專項(xiàng)基金需延長(zhǎng)實(shí)施年限時(shí)，則需重新對(duì)項(xiàng)目可行性與必要性進(jìn)行論證，避免財(cái)政專項(xiàng)資金浪費(fèi)。

五、結(jié)束語

總而言之，對(duì)于用作特殊用途以及指定用途的財(cái)政專項(xiàng)資金而言，其管理效率將直接影響國家政策的落實(shí)效果，因此強(qiáng)化對(duì)其中常見問題的分析，并作出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略將是提升其整體利用效率的重要基礎(chǔ)。期間需要強(qiáng)化對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算、監(jiān)管、核算以及績(jī)效考核等力度，進(jìn)而促使其能夠更好地提升財(cái)政專項(xiàng)資金管理的整體水平。