區(qū)縣級城投公司的融資問題及對策分析

邵豪 寧波濱江新城置業(yè)有限公司

相較于傳統(tǒng)企業(yè)，地方城投公司是地方政府設(shè)立的項(xiàng)目公司，主要目標(biāo)是面向政府履行市場發(fā)展的職能。很多投資項(xiàng)目均為本地的公益性項(xiàng)目，或以改善城市基礎(chǔ)設(shè)施為建設(shè)目的的項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)。地方城投企業(yè)要承擔(dān)更大的責(zé)任，必須要通過融資促進(jìn)工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

一、融資戰(zhàn)略及區(qū)縣級城投公司概述

融資戰(zhàn)略主要指企業(yè)為滿足資本、財(cái)務(wù)資源配置及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制要求所開展的融資籌劃和制度建設(shè)工作。企業(yè)融資決策與管理中，需確定融資決策權(quán)限及程序，規(guī)劃融資規(guī)模、資本結(jié)構(gòu)，控制融資風(fēng)險(xiǎn)，靈活應(yīng)用多種融資方式。融資方式主要指企業(yè)融資過程中所采取的方法。而城投公司即城市投資建設(shè)公司，也是我國地方政府投資和融資的重要平臺(tái)。

區(qū)縣級城投公司融資起始于2008年，國家出臺(tái)4萬億元投資的刺激政策后，商業(yè)銀行也緊隨其后，宣布支持國家重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。多數(shù)城投公司并不具備盈利能力，是國有制類公益性企業(yè)。政府補(bǔ)貼是盈利的主要方式，是一種帶有政府性質(zhì)的特殊市場經(jīng)營主體。城投公司融資的目標(biāo)是為地方政府重點(diǎn)項(xiàng)目和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過銀行借款、發(fā)行債券、融資租賃和信托等方式取得資金，以推動(dòng)各項(xiàng)工作的有序開展。

二、區(qū)縣級國有城投公司融資中的問題

（一）資產(chǎn)流動(dòng)性不足，融資難度大

區(qū)縣級城投公司的資產(chǎn)主要涵蓋政府投入的儲(chǔ)備土地、公益性項(xiàng)目的建設(shè)成本。城投公司不具備儲(chǔ)備土地的處置權(quán)，公益性項(xiàng)目建設(shè)成本需引入到基礎(chǔ)設(shè)施道路管網(wǎng)工程、安置房建設(shè)工程，建成后，及時(shí)移交給政府部門管理。但建成后依然是公司資產(chǎn)的重要組成部分。區(qū)縣級政府無法明確此類公益項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，權(quán)責(zé)劃分不夠清晰，該類資產(chǎn)無法轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Ψ€(wěn)定的現(xiàn)金流，流動(dòng)性較差，公司財(cái)務(wù)指標(biāo)無法滿足融資需要，增加了融資的難度。

（二）信用評級有待提高

區(qū)縣級城投公司融資渠道缺乏多樣性，無法如其他區(qū)縣級城投公司落實(shí)資產(chǎn)證券化融資和企業(yè)債券融資，這是由于信用評級較低，不能滿足多種融資方式的基本要求。以往，政府可發(fā)行保證函和承諾函來提升自身的信用度。但采取上述方式獲得籌資現(xiàn)已是不符合法律規(guī)范的行為。當(dāng)前，區(qū)縣級城投公司具有政府背景，經(jīng)營的業(yè)務(wù)以公益性項(xiàng)目為主，盈利能力差，是信用評級不高的主要原因。從而導(dǎo)致區(qū)縣級城投公司無法豐富籌資渠道，可以說，信用評級也是諸多區(qū)縣級城投公司發(fā)展中十分普遍的問題。

（三）項(xiàng)目儲(chǔ)備質(zhì)量有待提高

區(qū)縣級城投公司發(fā)展中，發(fā)行債券是降低融資成本、擴(kuò)大融資規(guī)模的有效融資方式。但我國區(qū)縣級政府項(xiàng)目管理部門無法按照規(guī)范要求完成部門設(shè)置，同時(shí)管理重疊現(xiàn)象顯著，無法有效落實(shí)長遠(yuǎn)的項(xiàng)目規(guī)劃。上述原因使得區(qū)縣級城投公司申報(bào)債券的儲(chǔ)備項(xiàng)目受到了較大影響，企業(yè)無法發(fā)行債券獲得長期限的融資。

（四）公司吸收、盤活資金的能力不足

區(qū)縣級城投公司以城市建設(shè)為主要業(yè)務(wù)，所以投資企業(yè)承接的多為土地整理、市政道路建設(shè)、安置房建設(shè)等公益性建設(shè)項(xiàng)目。此類項(xiàng)目需要大規(guī)模的投資，資金回籠的周期長，政府是主要的投資主體，資金需求的集中程度較高，削弱了公司現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。若想實(shí)現(xiàn)獲利，就必須依靠政府補(bǔ)助。從上可以看出區(qū)縣級城投公司吸收、盤活資金的能力較差，缺乏對社會(huì)資本的吸引力。

三、解決區(qū)縣級國有城投公司融資問題的對策

（一）明確產(chǎn)權(quán)、權(quán)責(zé)清晰，確保公司擁有充足的現(xiàn)金流

區(qū)縣級政府需先確定承接政府委托，依據(jù)權(quán)責(zé)對等的基本原則，與開展項(xiàng)目建設(shè)的城投公司，就公益性項(xiàng)目建設(shè)簽訂服務(wù)合同協(xié)議，以此確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)也可結(jié)合合同協(xié)議的要求履行自身的職責(zé)，為公司現(xiàn)金流提供應(yīng)有的保障。

（二）完善項(xiàng)目準(zhǔn)備與規(guī)劃，理性思考融資規(guī)模及資金來源

區(qū)縣級政府項(xiàng)目管理部門務(wù)必高度重視機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，關(guān)注項(xiàng)目前期規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本戰(zhàn)略及政策支持，做好項(xiàng)目整合分析，編制完善的項(xiàng)目融資規(guī)劃和償債來源保障計(jì)劃，合理控制企業(yè)融資規(guī)模與結(jié)構(gòu)，從而有效把控融資成本。

（三）合理優(yōu)化收入體系，充分利用好城投債發(fā)行

首先，地方政府應(yīng)建立科學(xué)完善的租稅體系，豐富政府的收入來源，使其不再過度依賴土地融資。另外，采取有效措施提高政府財(cái)政的透明度，以此減少債務(wù)發(fā)行人與投資者之間的信息不對稱問題，規(guī)避投資者當(dāng)前需要應(yīng)對的信用風(fēng)險(xiǎn)。其次，應(yīng)防止政府過度開發(fā)城市，過度關(guān)注投資回報(bào)率，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。最后，城投公司發(fā)展中，要提高擔(dān)保行為的規(guī)范性，防止發(fā)生虛假擔(dān)保的情況，擴(kuò)散城投公司的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，及時(shí)準(zhǔn)確地披露城投公司債券發(fā)行前及債券存續(xù)期間的財(cái)務(wù)信息，充分發(fā)揮主承經(jīng)銷商、會(huì)計(jì)師事務(wù)所及信用評級公司等第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，進(jìn)而確保債券發(fā)行的可靠性。

（四）積極爭取地方政府專項(xiàng)債額度

地方政府專項(xiàng)債券以省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市（經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦）政府為發(fā)行主體，是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的，約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。專項(xiàng)債券期限長、利率低，資金主要用于鐵路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)保，農(nóng)林水利，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。根據(jù)《財(cái)政部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于梳理部分新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2019〕195號），專項(xiàng)債券作為符合條件重大項(xiàng)目資本金的政策范圍擴(kuò)大至：鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水10個(gè)領(lǐng)域。區(qū)縣級城投公司通過積極向當(dāng)?shù)卣陥?bào)專項(xiàng)債額度，將部分債券資金安排用于項(xiàng)目資本金的方式，可大幅緩解公益性項(xiàng)目的資金壓力，有效引導(dǎo)社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

四、結(jié)語

區(qū)縣級城投公司在融資中存在著諸多問題。為此，區(qū)縣級政府和城投公司均需采取有效措施，正確處理政府與城投公司的關(guān)系，優(yōu)化政府職能，加速城投公司的轉(zhuǎn)型，調(diào)整公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)公司發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，合理配置融資產(chǎn)品，最終推動(dòng)區(qū)縣級城投公司的穩(wěn)定運(yùn)營。