推動基層投資審計工作轉型的思考

李芳英 福建省龍巖市武平縣審計局

近年來縣級固定資產(chǎn)投資審計中心的職責由專項監(jiān)督變成管理，“以審代結”矛盾突出，審計機關既當裁判員又當運動員，用監(jiān)督的手段行使管理的職權。從現(xiàn)象上看，縣級固定資產(chǎn)投資審計中心的職責調(diào)整有了顯而易見的節(jié)約政府投資成效，但是，深層次方面由于政府投資審計監(jiān)督工作的弱化或不到位，投資監(jiān)管領域的“自律—他律—律他”市場發(fā)育有了一些錯位和盲點，會造成一種難以預見的隱性損失風險。

如何理順審計監(jiān)督與工程管理的關系，依照審計法等相關法律法規(guī)，基層審計機關應獨立行使審計監(jiān)督權，依法對政府性投資和以政府投資為主的建設項目的預決算情況進行審計，不得從事與審計監(jiān)督無關的其他管理性工作?？h級審計機關應積極探索與地方經(jīng)濟發(fā)展相適應的投資審計模式，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用。

一、W縣現(xiàn)行投資審計模式的主要做法

根據(jù)《審計署關于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》和《福建省審計廳關于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的通知》等相關規(guī)定，2019年9月該縣審計委員會出臺了《加強政府性投資建設項目審計監(jiān)督的通知》，進一步明確了投資審計監(jiān)督的對象與范圍、職責和權限?！锻ㄖ窂娬{(diào)，要加強工程結算管理，突出審計監(jiān)督，準確把握政府性投資審計職責定位，結束以審代結模式。

（一）回歸審計監(jiān)督職責

根據(jù)規(guī)定：審計機關依法對政府投資建設項目的總預算（概算）執(zhí)行情況、年度預算的執(zhí)行情況和年度結算、單項工程結算、項目竣工決算的真實、合法、效益情況，進行審計監(jiān)督；對與建設項目有關的招投標、勘察、設計、施工等基本建設程序進行審計，對建設單位取得項目資金的真實性、合法性進行調(diào)查。審計機關和審計人員，不得參與政府投資項目的項目審批、方案評審、預算審核、結算審核、招投標、竣工驗收等管理工作，保證審計監(jiān)督的獨立性。

2020年1月，該縣審計機關全面退出了政府投資項目結算審核等建設管理活動，解決了多年來困擾投資審計的“老大難”問題。依法獨立行使審計監(jiān)督權，真正發(fā)揮投資審計在規(guī)范投資、防風險、穩(wěn)增長、調(diào)結構、惠民生等方面的積極作用。

（二）轉變結算委托方式

項目總投資中建筑安裝工程費200萬元以上（含200萬）的項目結算應送縣財政評審中心審核；5萬元以上200萬元以下的項目結算由項目建設單位負責，自行委托經(jīng)政府采購后進入對外委托評審預選目錄庫的社會中介機構審核，50萬元以上200萬元以下審核成果必須報評審中心備案。項目報審結算金額原則上不得突破評審中心或委托的中介機構已審定的項目預算金額，因客觀原因造成結算金額超過審定預算金額5%及以上的項目，應分別按規(guī)定報批。評審中心可根據(jù)授權，將部分評審業(yè)務按規(guī)定對外委托給其他評審機構或聘用有執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)技術人員評審。對外委托應按照公正、公平、公開的原則，并按規(guī)定的程序從符合條件的社會中介機構以隨機抽取方式選取。同一工程項目預結算編制、預結算評審不能為同一中介機構。評審中心通過公開方式選擇符合條件的中介機構入選評審中心對外委托中介機構名錄庫。

（三）突出審計重點

轉變投資審計模式，要突出審計重點，有計劃、有針對性地實施投資審計，保障審計質(zhì)量。首先要對全縣政府性投資項目摸清底數(shù)，然后列入年度審計計劃，列入計劃的項目要優(yōu)先選擇重點民生項目、重大公共基礎項目和財政投資金額較大的項目；同時加強重點項目跟蹤審計，對政府性投資的重點項目從立項至竣工驗收、交付使用全過程中的重要環(huán)節(jié)，進行動態(tài)和持續(xù)的審計監(jiān)督；注重項目融合，促進“一審多果”，將投資審計工作與其他審計項目相互融合。

（四）加強對社會中介機構的考核

經(jīng)批準入選評審中心名錄庫的社會中介結構，其備案資料，每年必須接受評審中心的核查。評審中心按不低于年度對外委托評審業(yè)務的10%進行抽查，抽查后所確定的誤差率在2%以上的，根據(jù)委托合同約定扣減相應委托評審費用，直至取消其參與財政部門委托評審的資格。因過失造成評審結論嚴重失實，每年超過三次誤差率在3%以上的社會中介機構（含評審人員），從評審中心名錄庫中除名并取消其參與評審的資格，五年內(nèi)不得參與縣范圍內(nèi)的項目評審；與建設單位或施工單位串通，弄虛作假、收受賄賂并出具不實或內(nèi)容虛假的審核報告，造成國家損失的中介機構（含評審人員），從名錄庫中除名并追究其法律責任。

（五）審計經(jīng)費、購買社會服務的保證機制

根據(jù)審計需要，審計機關可聘請專業(yè)人員或委托具有資質(zhì)的社會中介機構參加審計工作。聘用專業(yè)人員和委托社會中介機構所需經(jīng)費分別列入建設項目投資成本和列入財政年度預算。對委托的社會中介機構，審計機關應建立協(xié)審機構庫。協(xié)審機構庫的建立，應當采用公開招標方式確定。審計機關要加強對聘請的相關人員和委托的社會中介機構的指導和監(jiān)督。

（六）建立抽查制度

依規(guī)對財政局投資評審中心及中介機構審核的項目進行抽審。審計機關根據(jù)資金量、核減率等要素對財政局投資評審中心審核的項目按比例進行抽審；社會中介機構審核的建設項目，應在其審核報告出具后15個工作日內(nèi)報縣審計機關備案?？h審計機關每年在應備案登記項目中抽取一定比例項目列入年度審計項目計劃，就社會中介機構的審核質(zhì)量和項目管理情況開展專項核查。

（七）建立建設項目停審退審機制

為確保審計監(jiān)督及時、有效，出現(xiàn)以下幾種情況可暫停審計或退審：一是建設單位和施工單位不配合審計工作的；二是合同條款存在歧義，影響工程造價確定，經(jīng)協(xié)調(diào)仍無法達成一致的；三是合同履行過程中產(chǎn)生糾紛，進入司法程序的；四是工程結算相關責任單位收到審計結果征求意見稿，在規(guī)定時間內(nèi)不確認審計結果、也不書面提出反饋意見的；五是其他需要暫停審計或退審的情況。在審計過程中發(fā)生暫停審計或退審情況時，審計機關應將抄送相關行業(yè)主管部門。暫停審計或退審的重大建設項目具備審計條件后，建設單位應書面申請重新啟動審計。

二、投資審計取得的主要成效

本人在投資審計工作中，對該縣2013年以來至2020年6月底竣工驗收的投資金額200萬元以上（含200萬元）的政府性投資建設項目進行了摸底清理，包含縣直單位35個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道17個，國企9個；共337個項目。根據(jù)摸底匯總情況，發(fā)現(xiàn)存在以下普遍性問題：一是項目建設程序方面：有74個項目未進行預算評審；有8個項目未按規(guī)定公開招標而采用邀標，其中采用直接委托方式未招標的項目2個。二是項目建設管理方面：63個已完工項目未及時辦理竣工結算，其中：竣工一年以上未結算的項目35個，部分完工項目長達十年未結算；部分項目超預算：已結算未審核項目結算價超預算評審價10%的項目13個，如某鎮(zhèn)大水圳巷整治提升工程結算價超預算評審價94%、某安置小區(qū)工程結算價超預算評審價85%等。

此外，在政府性投資項目財務決算審計中還發(fā)現(xiàn)：項目前期規(guī)劃設計、施工、監(jiān)理等未按規(guī)定公開招標或邀請招標程序流于形式；人為拆分工程建設項目為多個子項規(guī)避招標；項目實施中存在邊勘察、邊設計、邊施工現(xiàn)象；施工單位高估冒算現(xiàn)象嚴重；征地資金未及時結算；挪用征地資金用于其他零星工程建設；業(yè)務招待費支出超出建設管理費總額的5%、擴大項目支出范圍、建設項目管理費列支不規(guī)范、項目資金會計核算不規(guī)范等普遍性問題。

本人以呈閱件方式向本級政府反映了政府性投資項目清理摸底及財務決算審計中發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出六條規(guī)范政府性投資項目管理的建議，得到本級政府重視，促使政府出臺了《縣重點項目管理暫行規(guī)定》。規(guī)定對重點項目的主要范圍、總投資和規(guī)模、申報與確定、管理與服務、保障與考評激勵等明確了具體的要求，建立政府投資滾動項目庫，總投資超過1000萬元及以上項目列入縣重點項目跟蹤管理。政府性投資項目嚴格按照“概算控制預算，預算控制決算”的原則，建立以“合同價控制”為核心的工程造價管控機制，嚴格控制工程造價。對概、預算調(diào)整作出明確規(guī)定，嚴禁先建后補手續(xù)，從投資預算上約束建設單位，同時從資金和結算資料上做好結算控制。

三、投資審計存在的困難和問題

（一）專業(yè)審計人員不足

工程結算審計的內(nèi)容所涵蓋范圍十分廣泛，包括工程施工技術、工程造價、工程建設程序及財務決算等方面的內(nèi)容。這對審計人員提出更高的要求，不僅要熟悉財務審計知識，還要熟悉工程施工、造價方面的業(yè)務及整個基本建設程序。其中缺少任何一方面的知識和業(yè)務能力，都會影響審計質(zhì)量。加之審計工作開展的滯后性，相關專業(yè)知識更新不及時，在實際工作中，由于審計人員專業(yè)能力不足導致應該發(fā)現(xiàn)的問題未被發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象時有發(fā)生，對最后審計結果造成影響。

（二）對社會中介機構監(jiān)督不夠

轉變投資審計模式后，財政部門、審計部門每年必須對中介機構審核的項目進行檢查、抽審，但因人員少、任務重、業(yè)務能力不足等原因，檢查效果并不理想。如檢查一個工程建設項目，但該工程項目的預算評審、竣工結算委托了不同的社會中介機構，在考核內(nèi)容、考核評價標準上存在不一致的問題。審計人員在審計過程中發(fā)現(xiàn)，有些社會中介機構結算審核的工程項目核減率過低或為0，可能存在廉政防控風險。

四、加強投資審計的對策

（一）提高投資審計人員綜合能力

一是加大培訓力度，積極參加業(yè)務培訓，加強審計人員對專業(yè)技能、理論研究、投資相關審計軟件的應用培訓，充分運用“審計大講堂”，提升審計業(yè)務水平；二是加強交流溝通，補齊短板。充分利用審計業(yè)務會議，結合具體審計項目，對項目中存在重大、疑難問題，問題定性及套用的法律法規(guī)等內(nèi)容進行研討，同時加強兄弟縣市局的學習交流，積極爭取省、市學習培訓機會，以審代訓，提高業(yè)務能力；三是制定好審計實施方案，做好人員分工，使審計人員可以按照相關要求對項目開展審計工作，提高審計人員在審計中的參與力度，做到在審計項目中學習，在學習過程中開展項目審計工作。四是強化績效考核機制，對審計項目實行目標管理，納入年度績效考核，與評先評優(yōu)、干部提拔任用掛鉤。

（二）加強對社會中介機構有效監(jiān)督

一是建設單位應增強工程結算管理主體責任意識，加強對社會中介機構履職行為的監(jiān)管；二是審計、財政部門應按規(guī)定對社會中介機構實施的政府投資建設項目審核結果進行抽查，抽查比例原則上不少于上一年度項目數(shù)量的10%；三是完善招標文件和合同約定，把咨詢成果準確性與社會中介機構咨詢費掛鉤，對社會中介機構管理考核進行規(guī)范管理；四是建立責任追究制度，加強社會中介結構與建設單位、施工單位三方的制度約束，保障工程預、結算審核的質(zhì)量和嚴肅性。

（三）全面提高投資審計質(zhì)量

政府投資審計的目標是規(guī)范工程管理、防止損失浪費、節(jié)約政府投資。積極探索政府投資審計與預算執(zhí)行審計、鄉(xiāng)村振興審計、經(jīng)濟責任審計、政策跟蹤審計 有機結合，開展嵌入式、融合式審計新模式，推進投資審計全覆蓋，統(tǒng)籌審計資源配置。實現(xiàn)對工程管理、工程決算等全方位的監(jiān)督。如以重點項目跟蹤審計為切入點，對重大工程的建設管理、資金使用管理進行全過程跟蹤審計，關注項目建設的合規(guī)性、資金使用效益和干部廉政情況，推進投資審計工作從事后監(jiān)督到事前、事中監(jiān)督的轉變，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能作用。