城市老舊小區(qū)安全風險與治理對策研究

陳 芳

(中國人民公安大學 犯罪學學院，北京 100038)

一、問題的提出

當前我國正處于社會轉型時期，經濟體制轉型、社會結構變動、社會形態(tài)變遷，經濟快速增長，利益日益分化，社會急劇變遷。推動我國社會轉型的重要力量是改革開放之后的快速城市化進程，截至2018年末，我國城市化率為59.58%。在城市化進程中，農村人口向城市聚集，城市人口不斷增加，城市社區(qū)不斷興建，這給中國社區(qū)建設帶來了新的發(fā)展機遇，由“單位辦社會”模式向“社區(qū)辦社會”模式轉變，由單位承擔的社會功能向社區(qū)轉移。

老舊小區(qū)就定義而言全國各地沒有統(tǒng)一的標準，各地也是根據自身實際情況對老舊小區(qū)進行了界定。住建部對老舊小區(qū)的規(guī)定，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指建造時間比較長，市政配套設施老化，公共服務缺項等問題比較突出的居住小區(qū)。這是我國最高行政主管部門對老舊小區(qū)的正式定義。雖然對老舊小區(qū)的界定標準不一，但綜合來看，老舊小區(qū)是指早期修建的(多為20世紀90年代以前)、建設標準低、設備設施落后、缺乏專業(yè)化物業(yè)管理、人居環(huán)境較差的小區(qū)。城市老舊小區(qū)普遍存在房屋建設標準不高、設備設施老化、環(huán)境臟亂差、管理混亂、治安無序、居民參與度低、社區(qū)服務缺失、缺乏必要的公共資源及配套設施等問題。城市老舊小區(qū)存在的缺陷也給老舊社區(qū)帶來諸多安全風險，乃至犯罪風險。由此可見，老舊小區(qū)已成為當今城市治理的難題所在。

二、城市老舊小區(qū)的發(fā)展現狀及其安全風險

(一)老舊小區(qū)發(fā)展現狀

我國老舊小區(qū)量多面廣，存在問題眾多、面臨諸多風險。2019年7月1日，住建部副部長黃艷在國新辦吹風會上表示：經過摸底排查，截至2019年5月底，累計需改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)17萬個，涉及居民上億人[1]。黨中央、國務院也高度重視老舊小區(qū)存在的問題，部署推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，順應群眾期盼改善老舊小區(qū)居住條件。

城市老舊小區(qū)的特點在于“老”和“舊”二字，主要體現在老舊小區(qū)物理環(huán)境老化與人口老化兩方面。物理環(huán)境老化是指老舊小區(qū)房屋房齡高，自然老化以及老舊小區(qū)配套設施的老舊化；老舊小區(qū)的人口老化是指老舊小區(qū)的年齡結構老化，老齡人口占比高。

老舊小區(qū)從客觀物理環(huán)境來看，絕大多數老舊小區(qū)樓層較矮，多是7層以內的樓層，基本沒有電梯設施，樓梯狹窄；小區(qū)內照明較差；缺乏有效的物業(yè)管理，環(huán)境衛(wèi)生、綠化條件等比較差；缺乏必要的安全防范設備，如門禁系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等；缺乏有效的治安巡邏等。同時,老舊小區(qū)內部配套設施也日益老化，如水電氣路、消防設施等。老舊小區(qū)先天性上的環(huán)境缺陷使其面臨諸多安全風險，甚至是犯罪風險。

從社會環(huán)境來看，首先,老舊小區(qū)的人口構成較復雜。除高齡群體的原住民之外，多有外來人口租住，這種復雜的人口構成改變了以前穩(wěn)定、熟識的鄰里關系，破壞了鄰里之間的合力、共同抵御風險的能力。這種改變客觀上為犯罪分子創(chuàng)造了更容易實施犯罪的環(huán)境。此外，老舊小區(qū)人口老齡化趨勢嚴重。截至2015年底，我國大陸60歲及以上人口約為2.22億人，占比16.15%，我國已進入人口高齡化、社會少子化的新階段[2]。老舊小區(qū)第一代原住居民也已經步入老年階段，其子女一代多購買新建商品房小區(qū)滿足居住需求，因此，老舊小區(qū)也成為老人聚居區(qū)，精神文化較單一。

(二)老舊小區(qū)安全風險突出

風險，指社會生活中損失、危險和災難發(fā)生的可能性，即遭受危險或者損失的概率。風險與人類社會相伴相生，隨著社會的發(fā)展，人類面臨的風險種類日益增多，形勢更加嚴峻。社區(qū)安全風險是對社區(qū)安全造成威脅的各類風險的統(tǒng)稱，能夠直接作用于社區(qū)，影響社區(qū)安全與穩(wěn)定，降低居民的安全感與幸福感[3]。社區(qū)安全風險主要包括：財產安全，生命安全，空氣、水源質量安全，鄰里糾紛所引起的安全風險等[4]。

由于老舊小區(qū)存在客觀物理環(huán)境和社會環(huán)境上的缺陷，因此，容易成為各類風險的滋生地。老舊小區(qū)面臨的的安全風險主要有：一是侵財類犯罪風險，如盜竊與詐騙；二是老舊小區(qū)由于自身環(huán)境老化導致的消防、老人安全風險等，以及鄰里糾紛所引起的安全風險。

1.一般風險

(1)老舊小區(qū)消防安全風險突出

消防安全問題是老舊小區(qū)普遍存在的問題之一。老舊小區(qū)修建年代久遠，住房、電氣線路等都呈現老化的狀態(tài)，同時老舊小區(qū)消防栓、滅火器等消防設施不足或不完善。小區(qū)居民防火意識較差，且多在廚房、樓道等地堆放易燃雜物，私拉電線等。且有的老舊小區(qū)不符合建筑設計防火規(guī)范等相關標準，存在未留有消防通道、消防通道過窄或堵塞消防通道的情況。這種情形下的老舊小區(qū)一旦發(fā)生火災，后果不堪設想。老舊小區(qū)客觀環(huán)境易引發(fā)火災，消防條件差，及時撲滅火災難度大，且居民防火意識薄弱，火災風險不易排除。

(2)老舊小區(qū)老人安全問題日益嚴重

老舊小區(qū)的老齡人口占比較大，其中獨居老人尤其值得關注。年齡大、自理能力降低等因素給獨居老人的衣食住行帶來很大困難。老舊小區(qū)內老人的養(yǎng)老方式以居家養(yǎng)老為主，雖然居家養(yǎng)老具有家人看護、環(huán)境熟悉等優(yōu)點，但并非能保證老人處于全天候的監(jiān)護之下，其子女多忙于工作，無暇照看。因此，老人的出行安全、日常生活安全等無法保障，甚至成為被侵害的對象。除老人自身的原因以外，老舊小區(qū)落后的環(huán)境設計也是造成老人安全問題的原因之一。如小區(qū)樓道過窄、照明情況差、缺乏電梯設備、單元門處未設置無障礙坡道、小區(qū)路面凹凸不平等情況以及小區(qū)內缺乏相應的便民利民設施等直接決定了老舊小區(qū)老人居民群體生活的安全程度與便利程度。老年人口的不斷增多，小區(qū)內環(huán)境十分必要進行一定的適老化改造，有利于維護小區(qū)內老人安全。

2.犯罪風險

(1)盜竊案件頻發(fā)

就入室盜竊而言，據2002年對進入居民家中實施盜竊的犯罪人進行的調查結果分析, 有 87.3%的犯罪人在入戶行竊時，選擇沒有防范設施的住宅。老舊小區(qū)正符合這樣條件[5]。老舊小區(qū)的外觀環(huán)境破舊，易給人無人看管的印象，從而成為被侵害的對象。老舊小區(qū)缺乏必要的安全防范設施，如門禁、監(jiān)控探頭、防盜門窗等，缺乏專業(yè)的物業(yè)管理人員進行管理，外來人員可隨意進入，同時,居住于老舊社區(qū)的人員構成較復雜，有原住民、租房的務工人員等，白天多數人外出上班，家里處于無人看管狀態(tài)。這就為具有犯罪意圖的行為人創(chuàng)造了犯罪機會。

此外，就室外盜竊而言，由于老舊小區(qū)多沒有設置專門的停車場所，放置于樓下的電動車、自行車等被盜竊的狀況也時有發(fā)生。究其原因是因為老舊社區(qū)的客觀環(huán)境未能構建社區(qū)的第一道安全防線，社區(qū)完全處于隨時可被侵害的狀態(tài)，犯罪分子實施犯罪的條件低，因此,構建安全防御系數高的小區(qū)物理環(huán)境是老舊小區(qū)預防風險、預防犯罪必不可少的一步。

(2)詐騙案件持續(xù)增長

老舊小區(qū)人口構成較復雜，其中有相當一部分為空巢、高齡老年人。二十世紀七八十年代修建小區(qū)時就參加工作的人員基本已經退休，這部分退休在家的老人文化水平不高，擁有一定的退休金，對現代信息化網絡不了解，兒女外出工作時間多或者在外地工作，同時，可供這些老人休閑娛樂的活動和場所少，這些小區(qū)老人生活處于較孤單狀態(tài)。這類老人因為年齡大防范意識薄弱，同時，具有迷信心理、相信權威的心理、投機致富的僥幸心理等，此外，老年人信息閉塞，即使遇到難辨真假的地方也不能及時查驗。老年群體的這些特性使其具有一定的被害性、易感性。別有用心的不法分子利用老舊小區(qū)老人這樣的特點，對其進行詐騙。針對這類老舊小區(qū)老年人實施的詐騙通常有以下幾類：“看病消災”詐騙、“保健養(yǎng)生”詐騙、“宣傳投資項目”詐騙、“部門電話”詐騙。這些詐騙方式可謂是針對老人特點量身定做，老舊小區(qū)內老人極易上當受騙。以老人為對象的詐騙給老人造成經濟損失，遭受損失的老人可能因此產生其他風險，如突發(fā)疾病風險、家庭關系受損風險等。

三、城市老舊小區(qū)安全風險成因分析

(一)小區(qū)物理環(huán)境老化，安全隱患問題突出

小區(qū)老化主要是指社區(qū)物理環(huán)境的老化，主要體現在“四老一差”，即“街老”“院老”“房老”“設施老”“生活環(huán)境差”。①新華社：《涉及上億居民的老舊小區(qū)該怎么改》。這些老舊小區(qū)院落綠化一般較差，公共基礎設施缺乏或損壞嚴重，停車場地狹窄，下水管道設置不合理或管道堵塞嚴重等，由此給老舊小區(qū)帶來生活環(huán)境臟亂差的問題，車輛亂停放堵塞消防通道的問題，以及汛期內澇積水等問題，影響居民生活水平甚至威脅其生命財產安全。老舊小區(qū)房屋老化主要體現在房屋外墻脫落，外置的電纜電線凌亂交織，房屋建設標準低，防震能力弱等方面。老舊小區(qū)設施老化主要是水、電、氣路、消防等基本配套設施的老化，以及布線不合理等，在日常生活中易產生水管爆裂漏水滲水、電路老化漏電觸電、燃氣管道老化漏氣等問題，這都給小區(qū)居民生活帶來巨大的安全風險。

(二)小區(qū)人口老齡化，防范意識薄弱

我國已經是人口老齡化國家，人口老齡化呈現出老齡人口規(guī)模大、老齡化速度快、未富先老等特征。據2010年第六次全國人口普查發(fā)布的數據顯示，我國60周歲以上的老年人數量已經達到1.78億人占全國人口的13.26%，其中65歲以上人口占8.87%。②2010年第六次全國人口普查主要數據公報。由此可見，我國的老齡化態(tài)勢。老舊小區(qū)興建時間早，第一批入住社區(qū)的人員基本都已達到退休年齡，且20世紀80年代，我國實行的計劃生育獨生子女政策使得新生人口少。老舊小區(qū)在這樣的形勢下也呈現出年輕人少，老年人口占比大的特點。

老舊小區(qū)老人的防范意識比較薄弱，對陌生人不設防，對現代信息化時代背景下的騙術防不勝防，辨別力、防范意識、防范能力不高的老年人屢屢成為被侵害對象。

(三)流動人口數量多，小區(qū)人員構成復雜

社區(qū)內居民除原住民之外還包括大量購房落戶人員、租住人員。隨著社會經濟的發(fā)展轉型，人口遷移流動已經十分普遍，據國家統(tǒng)計局數據顯示2017年,中國流動人口數量超過2.45億，流動人口主要是流動的務工經商人口，在所有影響人口流動趨勢的因素中，就業(yè)無疑是最重要的因素[6]。

城市老舊小區(qū)多處于城市中心地帶，交通便利，周邊配套設施完善，由于小區(qū)老舊的特點，房屋租金比新建小區(qū)便宜。這些特點成為進城務工人員選擇居住地的重要參考。流動人口占比高的小區(qū)其穩(wěn)定性較低，流動人口承租時間長短不一，人員流動性大，缺乏久居意識和群居意識，對社區(qū)事務漠不關心，不利于社區(qū)抵抗風險合力的形成。此外，多數老舊小區(qū)屬于開放式小區(qū)，沒有明顯的劃分小區(qū)與外界的界限，外來人員可隨意進入小區(qū)，加大了老舊小區(qū)與外界的人員流動性，不法分子不免混跡其中，利用無人看管的便利條件實施違法犯罪活動。

(四)必要公共資源缺乏，易引發(fā)居民間利益矛盾

老舊小區(qū)的設計、配置囿于時代的限制不能適應當今社會，與新建小區(qū)相比差距較大。一是老舊小區(qū)停車場所十分有限。有限的停車場所與現今大量的車輛需要停放之間形成矛盾，車主將車輛無奈停放在小區(qū)道路、消防通道、小區(qū)休閑娛樂空地等，影響了其他小區(qū)居民出行，給小區(qū)帶來消防安全隱患，擠占小區(qū)居民休閑活動場地，引發(fā)利益被侵占居民的不滿。二是小區(qū)內照明設置不夠規(guī)范合理。小區(qū)內照明情況的好壞事關重大，小區(qū)照明情況好更利于居民的夜間出行安全，也給潛在的不法分子以警告，即此處實施違法犯罪更易暴露。老舊小區(qū)的照明較差，形成監(jiān)視性弱的空間死角，易吸引潛在不發(fā)分子實施違法犯罪活動，居民夜間出行也易發(fā)生危險。三是老舊小區(qū)普遍缺乏電梯設備樓層多在七層以內，對于住在三層以上的住戶而言，加裝電梯成為需求，特別是老年群體。而加裝電梯雖符合樓層較高住戶的利益，卻可能損害低樓層住戶的房間采光等，因此，高低樓層對是否加裝電梯意見不一，難以達成一致意見。

四、應對城市老舊小區(qū)安全風險的對策

(一)物理環(huán)境改造——基于CPTED理論

19世紀六七十年代，國外學者研究發(fā)現城市物質空間環(huán)境對犯罪有顯著影響，繼而形成了CPTED理論，即以環(huán)境設計預防犯罪理論。CPTED理論歷經宏觀到微觀的發(fā)展歷程，即從關注宏觀的城市空間犯罪到切入城市微觀層面的犯罪研究。最早提出CPTED概念的是C·Ray Jeffery，這一概念提出后經多位學者加以充實和完善，Moffat于1983年提出了第一代CPTED理論涵蓋的空間環(huán)境要素：領域感、監(jiān)視性、入口控制、活動支持、環(huán)境形象維護，從這五方面的空間環(huán)境要素入手進行相應的設計可以有效預防犯罪，減少對犯罪的恐懼感[7]。

1.封閉空間建設

社區(qū)的存在應讓人產生領域感，社區(qū)與外界環(huán)境之間應有明顯的界限，開放性社區(qū)很難讓居民產生領域感、歸屬感。老舊小區(qū)大多是開放性小區(qū)，各類小區(qū)外部人員可隨意進入，這給潛在不法分子提供了良好的實施違法犯罪行為的機會，給社區(qū)帶來諸多風險，如侵害社區(qū)內財物、居民人身安全等?？稍O置圍墻將社區(qū)與外界分隔開來，讓居民對社區(qū)產生領域感、歸屬感，向社區(qū)外陌生人傳遞不要隨意入內的信息。同時,安裝智能門禁系統(tǒng)，由此保證社區(qū)內部人員才能進入社區(qū)，確保社區(qū)內部的安全性，提升社區(qū)居民的認同感、歸屬感、安全感。以此提升居民主動性，使其對社區(qū)事務更為關心，愿意為社區(qū)貢獻自己的力量。

2.房屋修繕

老舊小區(qū)房屋住宅本身雖存在許多問題，但不可能全部拆遷重建，在盡可能節(jié)約資源的基礎上，應根據各老舊小區(qū)的特點采取相應的改造對策。老舊小區(qū)就房屋而言主要是房屋漏水、設施老化、外墻脫落等問題，如不加以修繕，必將加劇老舊小區(qū)的老化狀況，嚴重影響小區(qū)居民的生活質量。因此,對老舊小區(qū)的屋頂進行防漏水維修、對老化的設備設施進行更新，如消防設施、燃氣管道設施等，對房屋外墻進行加固等措施是必要的，有助于消除小區(qū)客觀物理環(huán)境存在的安全隱患。維修資金可以征求小區(qū)住戶的意見，通過小區(qū)住戶維修資金籌措，采取“即交即補即用”的方式解決老舊小區(qū)維修問題。

3.技術防控

在小區(qū)內通過技術手段監(jiān)控小區(qū)各方面實時狀況、監(jiān)測各類風險是現代城市實現社區(qū)安全的重要舉措。人力監(jiān)控難免存在漏洞，且不能對小區(qū)進行全方位的監(jiān)控，因此，利用智能化的設備成為高效維護社區(qū)安全的重要手段。根據小區(qū)總面積、總人口等情況，合理的安裝監(jiān)控探頭，實現監(jiān)控全覆蓋；安裝智能門禁系統(tǒng)，將無關人員排除在小區(qū)以外；建立小區(qū)人口信息系統(tǒng)，對小區(qū)內特殊群體,如殘疾人、孤寡老人、低保人員等進行特殊關照,以及對小區(qū)內流動人口情況進行實時掌控。

4.小區(qū)環(huán)境適老化改造

為適應老舊小區(qū)人口老齡化的狀態(tài)，對老舊小區(qū)的環(huán)境進行一定的適老化改造有利于減少老年人口所面臨的環(huán)境帶來的風險，保障其安全。如安裝電梯、路面修繕平整、單元門處設置無障礙坡道等有利于保障老年人出行安全；在獨居老人家中安裝一鍵報警系統(tǒng)有利于保障獨居老人安全；以及增加綠化、增加標識牌等都有利于老人健康、平安生活。

(二)社會環(huán)境建設——基于情景預防理論

英國學者Clarke于1980年提出情景預防理論概念。情景預防理論突破了CPTED理論的局限性，加入了社會環(huán)境方面的犯罪預防對策。情景預防理論還以犯罪類型為導向，從社區(qū)微觀環(huán)境方面增加犯罪可預知的難度、風險、減少犯罪等方面提出犯罪預防對策。

1.加強流動人口登記管理工作

老舊小區(qū)的承租戶較多，租住時間短則半年1年，長則2年及以上，但總的來說承租戶居住時間不穩(wěn)定，其居住時間多隨工作變動而變動，流動性較大。加強這部分流動人口的登記管理有助于社區(qū)、公安機關掌握社區(qū)人口的實時狀況，以此形成社區(qū)人員信息資源庫，掌握社區(qū)內可能存在違法犯罪傾向的居民，加強對特定人員的關注，防范重點人員，從點的方面預防犯罪。但實際工作中，房東或承租人員不及時向公安機關上報承租人信息、辦理暫住證等，公安機關也不能及時核查流動人員信息，使得流動人口成為一個風險漏洞，無法保證其安全性。

2.推動社區(qū)群防群治隊伍建設，實現治安聯(lián)防

社區(qū)治安需要公安、物業(yè)保安、社區(qū)自身治安力量的相互配合。老舊小區(qū)缺少物業(yè)管理，應積極引進物業(yè)管理服務，樹立“花錢買平安”的理念。對于社區(qū)群防群治隊伍的培育應堅持黨政領導、公安指導、社會各方面參與的原則，積極建立社區(qū)內部安保隊伍，發(fā)動群眾，依靠群眾。同時,群防群治隊伍建設應當同居委會、基層黨組織建設等基層自治組織緊密結合起來，形成治安力量相互配合，隊伍聯(lián)動的工作格局。貫徹“共建共享”理念，發(fā)揮街道綜治中心的領導作用，將社區(qū)內群防群治力量有機整合起來，統(tǒng)一指揮，明確其職責任務。由此形成老舊社區(qū)治安由公安、物業(yè)、社區(qū)三方齊抓共管的局面，合理開展治安聯(lián)防。

3.強化風險意識

老舊小區(qū)的安全防范宣傳對于預防違法犯罪活動也具有重要意義。當今信息化時代背景下，信息量大且傳播迅速，令人難辨真假。同時,犯罪手段多樣，具有一定的技術性，防范意識不足的人群多成為被侵害的對象,如隨著時代發(fā)展發(fā)生頻率越來越高的通訊網絡詐騙。因此,社區(qū)居委會、街道、社區(qū)民警、群防群治隊伍等針對社區(qū)內不同的人群特點，展開安全防范宣傳。如向老人群體展開防詐宣傳，向青少年宣傳相關法律知識以防止其違法犯罪或成為被侵害者。

4.完善矛盾糾紛化解機制

老舊小區(qū)人口來自不同階層，異質性高，社區(qū)居民之間得利益訴求表達也多有不同，有限的公共資源及老舊房屋可能帶來的一系列問題,如漏水、隔音差等問題都可能引發(fā)居民之間的矛盾與分歧。雖是老舊小區(qū)但是其矛盾糾紛仍然具有糾紛內容復雜化、糾紛本質利益化、糾紛潛在高危化、糾紛調節(jié)疑難化等特點。對于老舊小區(qū)內產生的矛盾糾紛應建立多元的矛盾糾紛化解機制，人民調節(jié)、司法調解、行政調解三位一體的糾紛調處機制。做好矛盾糾紛的信息收集工作，在重大矛盾糾紛現場各涉及單位應及時到場做好現場及后續(xù)調解工作。同時,做好法制宣傳工作，形成懂法守法用法的社區(qū)氛圍，倡導群眾依法解決處理矛盾糾紛，健全民意訴求表達機制，采取各種形式收集社區(qū)內群眾的意見與訴求并進行回應。以此爭取將社區(qū)內矛盾解決在社區(qū)，解決在基層，防止矛盾激化導致違法犯罪行為的發(fā)生。

五、結語

我國城市老舊小區(qū)數量眾多，涉及人數上億。老舊小區(qū)各式各樣的難題、問題的存在給居民生活帶來諸多不便，也給居民生活帶來諸多風險。消除老舊小區(qū)的風險，必須注重物理環(huán)境改造及良好社會環(huán)境建設兩大方面，通過物理環(huán)境的改善與重造，社會環(huán)境的改善，促進宜居環(huán)境建設、營造居民自治的良好小區(qū)氛圍。由此才能保證老舊小區(qū)環(huán)境改造的成果得以保持，構建老舊小區(qū)抵御各類風險的安全防線；通過協(xié)商共治形成抵御風險的合力，群策群力共建安全、和諧的新時代老舊小區(qū)。