地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控研究

羊文杰 長興太湖圖影旅游度假區(qū)管理委員會(huì)

2015年以來，針對地方政府債務(wù)，我國積極推動(dòng)多項(xiàng)政策法規(guī)的實(shí)施，包括《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》等在內(nèi)，意在對地方債務(wù)進(jìn)行預(yù)算管理，同時(shí)有效甄別當(dāng)前地方政府的存量規(guī)模。學(xué)者劉尚希（2018）在對2017年政府投融資報(bào)告中，了解到2015年我國已經(jīng)開始使用預(yù)算對地方政府的借債行為進(jìn)行限制約束，但地方政府側(cè)重對投資和融資計(jì)劃等的關(guān)注，預(yù)算協(xié)調(diào)體系中并不涉及到地方政府債務(wù)的內(nèi)容，地方政府還是面臨著較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從中可以了解到，地方政府當(dāng)前需要積極推動(dòng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控，并有效解決預(yù)算約束缺乏的問題。

一、相關(guān)概念理論概述

（一）地方政府債務(wù)

在新的《預(yù)算法》實(shí)施后，地方政府被允許舉債，但也嚴(yán)格限制了借款的主體、數(shù)量和規(guī)模等，自主權(quán)有限。本文研究的地方政府債務(wù)，不僅包括國家直接借入的債務(wù)，還涉及平臺(tái)公司借入帶有政府性質(zhì)的債務(wù)、政府在擔(dān)?；蚵男新毮苓^程中形成的有救助責(zé)任的債務(wù)。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在資金使用期限錯(cuò)配、償債資金來源不足、債務(wù)成本費(fèi)用過高等方面。在地方政府難以對債務(wù)進(jìn)行有效控制的情況下，可能會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)。當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)逾期時(shí)，很多金融機(jī)構(gòu)會(huì)提前收貸，這極易引發(fā)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)，在當(dāng)?shù)氐呢?cái)政中也會(huì)顯現(xiàn)出這種風(fēng)險(xiǎn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理理論

政府風(fēng)險(xiǎn)管理的宗旨是，以最低的成本，實(shí)現(xiàn)最大的公共利益。從目前的情況來看，需要分階段持續(xù)推進(jìn)，并逐步明確分類和分級的職責(zé)。將內(nèi)部控制和外部防控有效聯(lián)系起來，有效提高地方政府綜合抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。在運(yùn)用這套流程時(shí)，它旨在實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：第一，識別風(fēng)險(xiǎn)，明確風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)責(zé)任；第二，降低風(fēng)險(xiǎn)，采用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的工作方法，盡量減少公共損失；第三，采取各種有效方式應(yīng)對外部風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地滿足社會(huì)需求，推動(dòng)全社會(huì)共同參與治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要類別，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)的控制和防范，以管理公共風(fēng)險(xiǎn)，使公共損失最小化，社會(huì)公共利益最大化。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀

（一）地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)存在著期限錯(cuò)配的情況，這就使政府面臨較大的集中償債壓力。地方政府債通常是1-10年期，較為常見的為五年期和七年期。但項(xiàng)目周期往往較長，項(xiàng)目收益難以對債務(wù)進(jìn)行及時(shí)償還。

截至2020年12月底，中央和地方政府債務(wù)的余額分別為20.89萬億元和25.66萬億元，合計(jì)46.55萬億，較上年增加8.6萬億元；負(fù)債率為45.8%，較上年增加7.5個(gè)百分點(diǎn)，低于國際通行的60%警戒線，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。此外，與政府關(guān)系緊密的城投債余額11.5萬億元。2021-2025年是國債和地方政府債務(wù)集中償還期，年均到期分別為2.6萬億元和2.8萬億元，資金周轉(zhuǎn)壓力較大。此外，地方政府債券的規(guī)模和期限由全國人大決定，在謹(jǐn)慎原則的指導(dǎo)下，地方政府債券發(fā)行規(guī)模和所需的債務(wù)資金間存在著一定差距，難以完全清除隱形債務(wù)存在的可能性。同時(shí)在中央政府對省級債務(wù)配額發(fā)放的過程中，一定程度上會(huì)限制市和縣的分配。在市、縣兩級，獲得配額的關(guān)注度遠(yuǎn)高于債券期限和債務(wù)結(jié)構(gòu)狀況與同級政府需求匹配的程度。整體來說，不完善的地方政府債券結(jié)構(gòu)會(huì)增加我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素，需要引起足夠的關(guān)注。

（二）地方政府償債資金來源不足

財(cái)政收支失衡在我國地方政府中較為常見，主要是因?yàn)榈胤秸袚?dān)了大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)的支出，在稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付有限的情況下，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。特別是近年來經(jīng)濟(jì)下行，地方政府面臨著不斷加劇的收支矛盾。根據(jù)財(cái)政部報(bào)告，2020年，全國一般公共預(yù)算收入為182，895億元，同比下降達(dá)到3.9%。在2020年疫情環(huán)境的影響下，我國推行減稅降費(fèi)政策，地方政府公共預(yù)算總收入下降，同時(shí)地方政府仍會(huì)繼續(xù)加大支出，不斷拉大預(yù)算收支的差距。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控存在的問題

（一）債務(wù)信息披露不夠全面

很多地方政府會(huì)對一般和專項(xiàng)的債務(wù)債券的支出信息進(jìn)行公示，但并沒有詳細(xì)說明地方政府債務(wù)目的、結(jié)構(gòu)和用途等狀況，也沒有披露融資平臺(tái)等隱性債務(wù)。基層政府仍嚴(yán)格保護(hù)債務(wù)信息，特別是不會(huì)公示和披露隱性債務(wù)，同時(shí)向上級移交的相關(guān)文件也加注了保密形式，這就失去了外界識別、預(yù)防、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)缺少量化評估

通常在對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模進(jìn)行衡量的過程中，會(huì)對債務(wù)率、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算比較，對債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)衡量時(shí)，主要是利用短期債務(wù)率、收支補(bǔ)償系數(shù)等來進(jìn)行，但現(xiàn)實(shí)中，難以保證政府債務(wù)數(shù)據(jù)抓取的準(zhǔn)確性，政策變化也使得地方政府的債務(wù)數(shù)據(jù)不具備很高的可參照性，很多地方政府僅對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性分析，所編制的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告缺乏可靠的數(shù)據(jù)，不利于識別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級滯后

在地方政府融資平臺(tái)中，有一定規(guī)模的非經(jīng)營性資產(chǎn)無法創(chuàng)收和變現(xiàn)，一些公益項(xiàng)目也很難產(chǎn)生收益，需要通過舉債方式來融資。平臺(tái)整合后，需要對人員進(jìn)行調(diào)整安排，難以迅速適應(yīng)。同時(shí)平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型后，在經(jīng)營過程中并沒有進(jìn)行有效的規(guī)劃，也沒有用制度來約束投融資狀況，這就增加了實(shí)體化運(yùn)作的難度。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控對策

（一）升級預(yù)算編制制度

為實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，需要強(qiáng)化對預(yù)算控制的力度，并對預(yù)算編制的范圍進(jìn)行拓展，不斷改善預(yù)算編制的制度體系，從源頭對舉債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。首先，強(qiáng)化預(yù)算約束力。當(dāng)前在我國預(yù)算體系中已經(jīng)囊括了地方政府政府債券，在對預(yù)算進(jìn)行編制的過程中，需要與經(jīng)濟(jì)分類支出改革的相關(guān)要求相適應(yīng)，有效結(jié)合國家和部門的預(yù)算狀況，充分銜接建設(shè)性和經(jīng)常性的預(yù)算。第二，擴(kuò)大預(yù)算編制范圍。公共部門的界限不應(yīng)局限于政府部門，還應(yīng)納入提供公益服務(wù)的其他融資平臺(tái)。因此筆者建議可以將政府部門、融資平臺(tái)等針對公益基礎(chǔ)設(shè)施籌集形成的債務(wù)囊括在預(yù)算計(jì)劃中，對預(yù)算編制的范圍進(jìn)行拓展。

（二）完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

在對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別評估的過程中，需要積極推動(dòng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的建立，并動(dòng)態(tài)評估地方政府存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。第一，需要合理選擇風(fēng)險(xiǎn)衡量的各種指標(biāo)，諸如財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣和國際通用指標(biāo)等，衡量未來不同時(shí)期不同政策帶來的財(cái)政成本和財(cái)政壓力，以評估可能的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，對風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行合理劃分。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到臨界點(diǎn)的情況，促使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)完成短期的預(yù)警行為，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定義和衡量，是通過定義指標(biāo)和不同部門之間的信息交流來完成的。

（三）強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)監(jiān)控

不斷改善商業(yè)銀行和其他金融組織機(jī)構(gòu)的自身管理狀況，促使自身持續(xù)發(fā)展和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的提高，建立起各業(yè)務(wù)間的防火墻。金融組織機(jī)構(gòu)等需要對地方政府償付能力進(jìn)行深入了解分析，并對地方政府的財(cái)政能力進(jìn)行認(rèn)真評估，要加強(qiáng)對平臺(tái)的審查，合理確定貸款規(guī)模，了解資金現(xiàn)狀和平臺(tái)償還能力，推動(dòng)項(xiàng)目監(jiān)督體系的構(gòu)建，對信貸資金的流動(dòng)情況進(jìn)行監(jiān)督，減少貸款被挪用的可能性。

五、結(jié)語

本文主要是從債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債資金兩方面研究地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控狀況，指出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控中存在的主要問題是債務(wù)信息披露不夠全面、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)缺少量化評估、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級滯后，并針對性的提出改善對策，主要是升級預(yù)算編制制度、完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控金融機(jī)構(gòu)力度等。在采取以上有效對策的基礎(chǔ)上，更好地提升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的水平和能力。