政府績效評估的嵌入治理與偏差控制：一個結(jié)構(gòu)-關(guān)系的分析框架

張 書 濤

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、問題的提出

中國政府制度運作具有科層制結(jié)構(gòu)的典型特征，上級政府在決策制定與政策執(zhí)行中處于中心地位。政府績效評估“引導(dǎo)著政府管理的方向，起著控制、干預(yù)、矯正政府運行方向的作用”(1)唐納德·P.莫伊尼汗：《政府績效管理：創(chuàng)建政府改革的持續(xù)動力機制》，尚虎平譯，中國人民大學(xué)出版社，2020年，第1頁。?？冃гu估客觀上形成了政府過程的“激勵—獎懲”結(jié)構(gòu)，同時也構(gòu)成了政府治理行為的主導(dǎo)性機制和支配性因素。政府績效評估的治理困境在于政策結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、參與主體的多元化以及參與需求的多樣性，而科層機構(gòu)只傾向于依賴“命令-控制”規(guī)則和組織程序衡量下級機構(gòu)的績效, 導(dǎo)致下級部門只關(guān)注自身政績而忽視公共服務(wù)價值的“目標(biāo)替代”和結(jié)果偏差，從而陷入唐斯所說的政府績效治理的“僵死循環(huán)”悖論(2)安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，中國人民大學(xué)出版社，2017年，第132頁。。政府績效評估的制度目標(biāo)旨在促成評估技術(shù)的有效運用，達成治理系統(tǒng)的政策相容。政府績效評估簡單化的政策執(zhí)行必然帶來多種治理偏差和非預(yù)期性后果。尚虎平認為，我國政府績效評估“硬嵌”了西方國家的“政策工具”，忽略了其體制依賴的前提條件，因而導(dǎo)致政府績效評估不能反映我國政府績效治理的結(jié)構(gòu)特征，這構(gòu)成了政府績效評估的總體性制度問題(3)尚虎平:《我國政府績效評估的總體性問題與應(yīng)對策略》，《政治學(xué)研究》,2017年第4期。。陳天祥強調(diào)，“政府績效評估存在著過分重視工具理性而忽視政治理性并導(dǎo)致其互相僭越的制度問題”(4)陳天祥：《政府績效管理研究:回歸政治與技術(shù)雙重理性本義》，《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版),2011年第4期。。何文盛指出，偏差矯治的首要問題是要深入分析政府績效評估系統(tǒng)與制度環(huán)境之間的作用機制及其構(gòu)成要素，準(zhǔn)確把握各類偏差性質(zhì)及其生成機制(5)何文盛,廖玲玲,李明合：《我國地方政府績效評估結(jié)果偏差的分類研究:概念、類型與生成機制》，《福建論壇》(人文社會科學(xué)版),2012年第10期。。正如庫依曼所言：“治理結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加，而是要依靠多種相互發(fā)生影響行為體的互動?！?6)Gerry Stroker，Governance as Theory：Five Propositions，International Social Journal,1998(1).事實上，多數(shù)學(xué)者認同，“政府績效是政府行為及其產(chǎn)出與所處情境因素共同發(fā)生作用結(jié)果”(7)吳建南,閻波：《政府績效:理論詮釋、實踐分析與行動策略》，《西安交通大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2004年第3期。，而結(jié)果偏差最終指向政府績效評估“制度—行動”之間的張力關(guān)系與治理難題。從制度過程來看，只要政府依賴“委托—代理”關(guān)系提供公共服務(wù)，它就必然面臨著各類治理偏差。因此，政府績效評估偏差的政策控制需要基于“制度關(guān)系”的基本結(jié)構(gòu)與行為特征，將嵌入治理理論引入政府績效領(lǐng)域，從制度結(jié)構(gòu)層面厘清治理系統(tǒng)與主體行為的作用機制，澄清政府績效評估治理悖論和價值緊張的制度根源，為政府績效評估提供新的學(xué)理研究空間。

二、嵌入式治理：結(jié)構(gòu)—關(guān)系雙重嵌入的解釋性框架

“制度與結(jié)構(gòu)既是行動的賦權(quán)者，同時也是行動的限制因素?！?8)簡·E·芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第83頁。秉持制度結(jié)構(gòu)論的治理觀念將政策行動看作制度支配下互動模式的運行，制度結(jié)構(gòu)構(gòu)成了行動的支持條件，而行動過程中的理性互動也決定了制度實施的整體效能。格蘭諾維特將制度層次與行動范圍劃分為兩種基本類型，即“結(jié)構(gòu)性嵌入”與“關(guān)系性嵌入”。結(jié)構(gòu)性意指剛性的組織程序與正式規(guī)則，關(guān)系性指涉軟性的非正式規(guī)范與行動手段(9)馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)和經(jīng)濟行動》，羅家德譯，社會科學(xué)文獻出版社，2007年，第6-18頁。。評估由規(guī)則驅(qū)動，政府績效評估的技術(shù)運用與政策執(zhí)行契合了嵌入治理的制度樣態(tài)與行動框架。這樣，運用嵌入治理的基本邏輯與實踐機制，可知政府績效評估制度系統(tǒng)總體上涵蓋了兩類相互依存的層次類別及其主導(dǎo)的制度執(zhí)行途徑：結(jié)構(gòu)嵌入下的“命令—控制”機制與關(guān)系嵌入下的“自主—應(yīng)對”機制。

(一)結(jié)構(gòu)嵌入：壓力型體制與正式權(quán)力依賴

“結(jié)構(gòu)嵌入”意指政策執(zhí)行嵌入正式的制度結(jié)構(gòu)之中，正式的組織制度和決策規(guī)則對政策執(zhí)行產(chǎn)生主導(dǎo)作用與關(guān)鍵影響?！罢街贫葹楂@得特定效果而被創(chuàng)造設(shè)計”(10)河連燮：《制度分析：理論與爭議》，李秀峰譯，中國人民大學(xué)出版社，2014年，第83頁。，它是影響政策行動的結(jié)構(gòu)性制約因素。從正式制度系統(tǒng)看，政策結(jié)構(gòu)是對權(quán)力配置及其運行邊界做出的整體安排，政府績效評估制度結(jié)構(gòu)指涉了政策主體間的權(quán)利關(guān)系和資源配置方式，政府體制化的權(quán)責(zé)配置旨在達成政府績效治理目標(biāo)和保障政策執(zhí)行的制度效能。

首先，政府績效需求的目標(biāo)制定。政府績效評估的治理目標(biāo)在于“通過政府系統(tǒng)的權(quán)威推動、行政動員、層級管理，推進經(jīng)濟發(fā)展、資源配置、公共服務(wù)、人民福祉而采取的各種管理活動及其結(jié)果”(11)高小平,盛明科,劉杰：《中國績效管理的實踐與理論》，《中國社會科學(xué)》,2011年第6期。。從政策制定看，政府績效評估同樣是一個“輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋”的系統(tǒng)循環(huán)過程，它突出強調(diào)政府績效評估系統(tǒng)對國家與政府系統(tǒng)績效需求的政策滿足。

其次，“壓力型體制”的規(guī)則驅(qū)動。中國實行的是單一制國家治理結(jié)構(gòu)形式，上級政府對下級政府具有絕對的績效評估政策制定權(quán)、評價權(quán)與獎懲權(quán)。上級政府給下級政府委派任務(wù)和工作目標(biāo)，要求按期完成，并作為干部考評與晉升激勵的依據(jù)，這一體制被稱為“壓力型體制”(12)榮敬本：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年，第26頁。。在這一結(jié)構(gòu)下，中國政府績效評估的政策效果主要被歸結(jié)為上級政府的垂直控制與績效激勵。評估是一種符號性權(quán)力，它通過為被評估者提供有關(guān)對錯、成功與失敗等具有比較性意義的評判標(biāo)準(zhǔn)，來促動被評估者按照評估者的意圖行事(13)王華：《中國地方政府績效差距研究：基于府際關(guān)系視角的解釋性框架》，上海社會科學(xué)院出版社，2011年，第157頁。。因而，中國政府績效評估具有顯著的政府主導(dǎo)與行政驅(qū)動模式的典型特征。

最后，“命令—控制”模式的效能保障。從制度執(zhí)行看，一方面上級政府憑借自身權(quán)威地位與資源優(yōu)勢在各個政策領(lǐng)域推進政府績效評估的全面實施；另一方面上級政府以“目標(biāo)責(zé)任制”為基礎(chǔ)構(gòu)建一種獨特的政府績效評估政策執(zhí)行“命令-控制”機制。上級政府主要運用以指標(biāo)和考核為核心的“目標(biāo)責(zé)任制”，在指標(biāo)設(shè)置、績效測量與結(jié)果監(jiān)督等方面對下級政府進行層層任務(wù)分解與層層責(zé)任控制以保質(zhì)保量實現(xiàn)政策目標(biāo)。政策目標(biāo)成為下級政府的指揮棒，下級政府行為主要圍繞評估內(nèi)容目標(biāo)展開。上級政府的高位推動與層級加壓模式事實上形成了政府績效評估政策執(zhí)行對正式權(quán)力結(jié)構(gòu)的依賴。

總之，正式權(quán)力就是行政管理的生命線。政府正式結(jié)構(gòu)規(guī)范構(gòu)成了評估政策有效執(zhí)行的制度保證和關(guān)鍵資源。這形成了中國政府績效評估的正式制度和結(jié)構(gòu)嵌入的基本特征。就此而言，政府績效評估首先被當(dāng)作下級政府對上級政府政策的貫徹執(zhí)行，而正式制度與權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)置初衷是要從根本上保障政府績效評估政策實施的動機、能力和執(zhí)行效能。

(二)關(guān)系嵌入：非正式運作與網(wǎng)絡(luò)資源運用

“關(guān)系嵌入”依賴于非結(jié)構(gòu)性的組織規(guī)范與制度關(guān)系，非正式的組織規(guī)范與政策網(wǎng)絡(luò)則提供其主要的治理資源與行動基礎(chǔ)。非正式組織制度遍布于政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)和各個方面，它一方面是保障下級政府行使權(quán)力和完成目標(biāo)責(zé)任的必然要求與應(yīng)有之義，另一方面也是下級政府為完成上級政府布置的工作任務(wù)而衍生出的多種樣式的行為技能。

第一，政策執(zhí)行的績效預(yù)期。對上級政府而言，傾向于采取正式激勵與獎懲標(biāo)準(zhǔn)將政策目標(biāo)分解為相關(guān)的績效任務(wù)并逐級承包給下級政府落實。從政策執(zhí)行看，由于政策激勵導(dǎo)向作用，下級政府會積極細化、分解與分步執(zhí)行各項政策，從而不僅有助于完成政府整體績效任務(wù)，同時也更有利于實現(xiàn)自身政策目標(biāo)與績效預(yù)期。從績效激勵的制度結(jié)構(gòu)看，上級政府除了運用強制性的目標(biāo)責(zé)任模式外，通常還會強化下級政府的政治承諾，采取績效合同的激勵范式，充分發(fā)揮下級政府的信息與資源優(yōu)勢，激發(fā)下級政府的利益需求和行動潛能。 因而，下級政府自身的非正式預(yù)期也構(gòu)成了政策執(zhí)行的績效激勵。

第二，自主性行動的組織增權(quán)。下級政府作為政策鏈條中低階位參與者，通常也被視為績效政策執(zhí)行的重要基礎(chǔ)(14)陳振明：《政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第257頁。。下級政府兼具政策主體與評估對象的雙重角色，不僅要關(guān)注自身轄區(qū)內(nèi)部和治理單元的績效目標(biāo)，而且要充分運用上級政府所賦予的自主性政策空間采取積極應(yīng)對策略，以完成上級政府委派的績效任務(wù)。受政治壓力與預(yù)期激勵的引導(dǎo)作用，下級政府的政策執(zhí)行一方面需要依靠正式的制度結(jié)構(gòu)來獲取相應(yīng)的組織權(quán)力、信息與資源等方面支持并受其規(guī)范約束和影響；另一方面也傾向于與其他行為主體圍繞共同問題結(jié)成非正式的組織聯(lián)盟，主要發(fā)揮補充性、應(yīng)對性、靈活性和替代性的應(yīng)變作用以及增加治理彈性(15)謝志巋：《彈簧上的行政：中國土地行政運作的制度分析》，商務(wù)印書館，2015年，第27頁。。因而，對下級政府而言，績效政策執(zhí)行成效又取決于其自身的“自主—應(yīng)對”能力。

第三，政策網(wǎng)絡(luò)的治理賦權(quán)。政策網(wǎng)絡(luò)涉及多個層面的組織參與，它強調(diào)不同層次行動主體之間的相互聯(lián)系，政策執(zhí)行效果取決于不同行動主體之間的非正式網(wǎng)絡(luò)合作及關(guān)系模式(16)唐嘯：《正式與非正式激勵：中國環(huán)境政策執(zhí)行機制研究》，中國社會科學(xué)出版社，2016年，第31頁。。政府績效評估政策的有效實施離不開多元行動主體的參與和互動。因為，除了正式制度規(guī)程，還存在大量非正式的角色要求與績效需求，政府治理越來越需要多方面、多層次的資源支持與績效整合。因此，上下級政府不僅要關(guān)注正式制度如何發(fā)揮作用和影響政策執(zhí)行結(jié)果，而且還傾向于綜合運用自身的各種政治資源與行政能力，努力塑造各個層次的互動關(guān)系并進行多向反饋，借助相應(yīng)的政策網(wǎng)絡(luò)資源實現(xiàn)必要的治理目標(biāo)與公共價值。

三、政府績效評估的嵌入式治理：系統(tǒng)、行為與效能合法性的三重悖論

在社會科學(xué)研究中，“結(jié)構(gòu)”與“行動”是經(jīng)典的二元難題(17)龔虹波：《政府改革政策的執(zhí)行理論研究：以寧波市行政審批制度改革為例》，中國社會科學(xué)出版社，2014年，第31頁。。政府績效評估不是純粹理性政策設(shè)計的理想物，而是治理情境與主體行動交互作用的制度結(jié)果。借助于嵌入治理的“結(jié)構(gòu)—關(guān)系”雙重邏輯解釋框架,分析結(jié)果顯示上級政府的“命令-控制”和下級政府“自主-應(yīng)對”構(gòu)成了政府績效評估政策執(zhí)行的制度鎖入、關(guān)鍵機制與路徑依賴。政府績效評估制度的初衷是借助于一套標(biāo)準(zhǔn)制度體系對相關(guān)主體的互動行為進行政策調(diào)節(jié)與治理回應(yīng)，從而達成政府績效供給與效能需求之間的治理均衡?！叭魏沃贫然蛘咦鳛橐环N規(guī)則體系，都具有特定的激勵結(jié)構(gòu)，它對政策過程產(chǎn)生不同的影響，決定著主體行為選擇的方向和空間”(18)吳小建,王家峰：《政策執(zhí)行的制度背景:規(guī)則嵌入與激勵相容》，《學(xué)術(shù)界》,2011年第12期。。事實上，不同層次的行動主體有著不同的政策偏好與利益動機，這直接帶來績效需求與政策行為的匹配難題，同時也導(dǎo)致政府績效評估制度的系統(tǒng)偏差與治理失衡。

(一)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)：科層控制與委托代理機制扭曲

科層控制將權(quán)威和資源聚集于上級政府，賦予上級政府相應(yīng)的控制權(quán)、支配權(quán)和評價權(quán)，保障政府政策有效落實和績效目標(biāo)實現(xiàn)。壓力型體制下科層運作主要依靠自上而下的高位推動與層級“勢能”來實施。各級政府的正式權(quán)力是按照行政等級分配和劃分的，“職責(zé)同構(gòu)”(19)朱光磊,張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005年第1期。的機構(gòu)設(shè)置與條塊關(guān)系，其制度初衷是為確保政策制定與執(zhí)行的協(xié)調(diào)一致和“建立具有一定水平整合度和垂直整合度的績效責(zé)任治理體系”(20)王柳：《作為績效問責(zé)機制的績效整改及其優(yōu)化》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》,2017年第3期。。但是由于上下級之間缺少細致的制度運作規(guī)范，在政績追求、趕超壓力、績效饑渴與績效沖動下，又傾向成為一種上級政府控制下級政府的政治工具。

自上而下的科層控制與政策執(zhí)行的基本命題是“要求上級政府制定政策和設(shè)定績效評估目標(biāo)、下級政府執(zhí)行評估政策”(21)李允杰，丘昌泰：《政策執(zhí)行與評估》，北京大學(xué)出版社，2008年，第40頁。。事實上，科層控制的政策執(zhí)行模式往往由于過度重視上級政府評估政策的目標(biāo)設(shè)定與政策規(guī)劃能力，其單向“命令-控制”往往異化為一種無形的控制力量并導(dǎo)致諸多負面效應(yīng)。因而，存在著限制下級主體和公眾參與，忽略來自下級政府及其他相關(guān)者的行動角色和利益需求，同時也低估了下級政府與相關(guān)參與主體的各種策略應(yīng)對，這導(dǎo)致政府績效評估政策制度的結(jié)構(gòu)緊張。

委托代理關(guān)系由科層結(jié)構(gòu)和公共治理的基本制度及其相互關(guān)系構(gòu)成，它集中體現(xiàn)評估體制中政府上下級及其與社會公眾之間權(quán)責(zé)關(guān)系與行動激勵的應(yīng)有規(guī)范。因而，在上下級政府與社會公眾之間實際上存在著多重委托代理關(guān)系?？茖訅毫εc命令控制模式往往偏向回應(yīng)政府間的單向目標(biāo)任務(wù)，相對忽略其他社會參與主體的績效需求，從而帶來政策失靈與價值偏差問題。

委托代理關(guān)系是基于代理人的業(yè)績表現(xiàn)而構(gòu)建的激勵約束機制，其自身就存有“關(guān)系不明確性、機會主義行為、道德風(fēng)險與逆向選擇”(22)簡·埃里克·萊恩：《公共部門：概念、模型與途徑》，譚功榮譯，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004年，第220頁。治理難題。在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與評價權(quán)相分離的條件下，委托代理關(guān)系實質(zhì)上又是一種利益關(guān)系和博弈關(guān)系。由于上下級政府立場、目標(biāo)與動機差異，評估結(jié)果關(guān)系到評估雙方的切身利益，被評估者會通過制度本身的不完備性和信息不對稱性，通過政績造假、數(shù)字摻水和信息扭曲的方式遮蔽對自身不利的績效數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致政府績效信息扭曲、結(jié)果偏差與關(guān)系扭曲問題。

(二)行為偏離：政績需求與行政自主性濫用

壓力型體制下的組織制度設(shè)計與自上而下的政策控制模式傾向通過固有的正式治理結(jié)構(gòu)來看待政府績效評估政策執(zhí)行效果。在此條件下，上級政府一方面對下級政府實行嚴(yán)格的指標(biāo)分配和治理管控，另一方面又給下級政府留有適當(dāng)?shù)淖杂尚袆訖?quán)與決策自主權(quán)。其政策假設(shè)基礎(chǔ)是上下級政府有著共同的績效評估政策目標(biāo)，上級政府能夠?qū)ο录壵M行有效績效監(jiān)督，下級政府能夠富有成效地靈活執(zhí)行相關(guān)政策，以利于達成所設(shè)定的政策目標(biāo)。

然而，上級政府并沒有完全的治理能力與政策意愿來完成對所有公共事務(wù)的管理，因而事實上它只是選擇帶有自身偏好和上層目標(biāo)的政策任務(wù)進行績效評估和選擇性激勵。同時，由于績效評估是在不同地方政府之間進行的，各個地方政府存在著自身條件與發(fā)展?fàn)顩r的固有差異，為了保證政府績效評估的公平性與客觀性，所以通常采用非量化排名和相對績效評估的方式進行評價。對下級政府來說，其同樣是一個理性的政策單元和決策主體，它著力追求自身政治利益與績效獎勵最大化(23)王華：《中國地方政府績效差距研究：基于府際關(guān)系視角的解釋性框架》，上海社會科學(xué)院出版社，2011年，第146頁。。這樣，下級政府傾向于根據(jù)績效激勵強度在不同任務(wù)之間進行權(quán)衡與取舍，最大化地拓展自身發(fā)展的績效能力與活動空間，以實現(xiàn)在績效競爭中獲勝。

事實上，上級政府并不關(guān)心政策執(zhí)行的具體過程，而只關(guān)注最終的績效結(jié)果。因而，下級政府往往為了實現(xiàn)績效目標(biāo)與政策任務(wù)而突破正式制度剛性約束與治理結(jié)構(gòu)限制。對于上級政府來說，晉升激勵、績效競爭與行政問責(zé)等是管控下級政府克服委托代理難題的有效政策手段。但是，對于下級政府而言，作為有其自身明確績效需求與價值偏好的政策執(zhí)行主體，為了自身利益常?！巴崆眻?zhí)行上級政府的命令和決定，從而容易形成“上有政策，下有對策”的“選擇性執(zhí)行”“象征性執(zhí)行”與“附加性執(zhí)行”等局面，不可避免地引發(fā)中央與地方、上級政府與下級政府之間的矛盾與沖突(24)劉波，李娜，彭瑾：《地方政府治理》，清華大學(xué)出版社，2015年，第175頁。。

誠然，壓力型體制是防止代理人道德風(fēng)險的一種政策機制，但是高壓的結(jié)果通常導(dǎo)致下級政府超越制度規(guī)范要求的非正式手段的衍生和行政自主權(quán)的濫用。因而，地方政府績效評估政策執(zhí)行的失范行為可部分地歸因于“科層控制下地方政府非正式運作與不合理關(guān)系”的治理悖論(25)謝志巋：《彈簧上的行政：中國土地行政運作的制度分析》，商務(wù)印書館，2015年，第250頁。。

(三)效能合法性背離：績效供給與社會認同的失衡

政府公共服務(wù)供給就是滿足公眾需求的過程，提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)和功能。政府績效的供給與需求不只是單一政策目標(biāo)的函數(shù)，政府績效供給除了滿足科層機構(gòu)的需要之外，最終必須通過向社會公眾提供特定數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)能力來綜合評判。政府公共服務(wù)績效供給需要通過提高服務(wù)效益取得社會公眾的合理認同，政府績效的供給效率目標(biāo)是尋求最優(yōu)化的政策設(shè)計，以達成政府績效供給與效能需求的統(tǒng)一。

政府績效供給的政策模式與治理規(guī)范是在委托代理框架下運作的，公共服務(wù)體現(xiàn)了社會公眾的需求，而公共部門供給是典型的科層制度安排。政府公共服務(wù)績效供給與考評模式主要采取自上而下“命令-控制”與“目標(biāo)責(zé)任制”的執(zhí)行機制，因而，它更傾向于成為滿足上級政府和關(guān)鍵決策者績效需求的重要手段。政府績效評估存在著多層次的政策需求，僅僅關(guān)注政府效率本身是遠遠不夠的。這樣，在公眾需求與科層機構(gòu)供給之間就同樣存在著交易成本偏高和信息不對稱的“委托代理”難題。

總體來說，“如果據(jù)以制定政策的信息匱乏，就會出現(xiàn)公共政策失?；蝽椖康氖ъ`”(26)簡·埃里克·萊恩：《公共部門：概念、模型與途徑》，譚功榮譯，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004年，第220頁。。從制度實踐來看，政府績效評估的公眾參與往往采用滿意度調(diào)查、社會評議的方式，或者僅僅將公眾參與、意見表達作為績效指標(biāo)體系的一個維度而賦予一定權(quán)重。事實上，這無法充分反映社會公眾的真實績效需求，時常偏離社會公眾作為基本政策主體的制度要求，并最終導(dǎo)致社會公眾的“排斥效應(yīng)”。

事實上，政府績效評估科層控制與“委托代理”模型不可能包含處理雙重“委托代理”關(guān)系的最佳制度組合，因而無法實現(xiàn)政府績效評估中社會公眾的有效參與和獲得充分的效能認同。因而，無論采用什么樣的政策制定與執(zhí)行模型，政府績效供給與需求的矛盾必定會凸顯出來，從而導(dǎo)致政府績效供給與效能合法性的背離。從本質(zhì)上看，政府績效供給效能損失與政策偏差源于“委托代理”條件下的信息差距與利益沖突問題。因此，政府績效評估尚需充分重視社會多元主體的政策需求與參與治理功能，通過合理的制度設(shè)計消除績效供給與效能需求間的權(quán)責(zé)矛盾與系統(tǒng)偏誤。

四、規(guī)制、規(guī)范與認知：政府績效評估偏差的嵌入式治理進路

有學(xué)者認為，“無論什么性質(zhì)的公共事務(wù)，都涉及使用者、治理系統(tǒng)、互動和結(jié)果及其內(nèi)部變量的組合”(27)楊濤：《公共事務(wù)治理機制研究》，南京大學(xué)出版社，2014年，第161頁。。治理不只包括制度結(jié)構(gòu)與決策控制，還包括行動規(guī)則與互動模式及其后果。如前文所述，政府績效評估的正式制度主要運用“命令—控制”模式自上而下地強制執(zhí)行，而非正式制度則側(cè)重于自下而上的“自主應(yīng)對”和策略互動，而政府績效評估偏差反映的是“結(jié)構(gòu)與行動”的關(guān)系失衡和政策循環(huán)不暢的治理結(jié)果。斯科特指出：“制度包括為社會生活提供穩(wěn)定性和有意義的規(guī)制性、規(guī)范性和認知性要素，以及與之相關(guān)的活動與資源?！?28)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉譯，中國人民大學(xué)出版社,2010年，第56頁。斯科特特別強調(diào)，制度并非是某一單獨的要素在起作用，它們共同構(gòu)成了一個制度過程的連續(xù)體和治理結(jié)構(gòu)框架，制度均衡則表征了各類要素的互動結(jié)果和總體效能。因此，政府績效評估需要“把重點放在各種層次上運行的各種要素之間的相互依賴關(guān)系，以及對利益結(jié)果的影響上”(29)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉譯，中國人民大學(xué)出版社,2010年，第222頁。。將結(jié)構(gòu)、行動與價值視為一個相互依存和循環(huán)互動的治理相容過程，在此基礎(chǔ)上提出偏差矯治的治理之道。

(一)政府規(guī)制：政府績效評估整體性執(zhí)行控制

制度安排的根本目的是為了富有成效地解決特定政策問題并取得相應(yīng)預(yù)期效果。我國單一制科層體制條件下各個層次政府間形成了上下級關(guān)系，下級政府必須執(zhí)行上級政府的決定和命令。壓力型體制和科層控制將權(quán)威和資源聚集于上級政府，主要通過體現(xiàn)上級政府的決策支配權(quán)與命令控制權(quán)，將不同層級的政府主體連接在一起，以確保政府評估政策有效執(zhí)行和整體績效目標(biāo)的達成。這構(gòu)成了政府績效評估政策運行的主導(dǎo)模式和制度基礎(chǔ)。

科層控制與“委托代理”機制是建立在完備信息與目標(biāo)一致的假設(shè)基礎(chǔ)之上的。但是，“目標(biāo)并不總是可以得到結(jié)果，也有一些結(jié)果缺乏目標(biāo)……目標(biāo)是否實現(xiàn)取決于執(zhí)行過程的參與者對目標(biāo)和結(jié)果進行理解。”(30)簡·埃里克·萊恩：《公共部門：概念、模型與途徑》，譚功榮譯，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004年，第102頁。政府績效評估的重要任務(wù)是從整體控制的角度有效處理各層級單元與整體績效治理系統(tǒng)的復(fù)雜關(guān)系和能動影響。因而，必須對政府績效評估政策系統(tǒng)與執(zhí)行過程的各個環(huán)節(jié)加以控制，以及時發(fā)現(xiàn)并糾正各類政策偏差，確保政府績效評估政策的有效執(zhí)行與預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)。

政府規(guī)制就是通過正式規(guī)則或其他方式對行政組織或個體行動的限制，其重要目的在于消除由于科層制結(jié)構(gòu)中存在的“委托代理”與“命令—控制”關(guān)系所導(dǎo)致的外部性、內(nèi)部性和信息不對稱等技術(shù)治理難題。總體而言，一方面，需要澄清和理順政府績效評估制度結(jié)構(gòu)與行動過程的相互關(guān)系及作用機制，因為其整體目標(biāo)的實現(xiàn)取決于各行動主體的理解和制度結(jié)構(gòu)對主體行動的控制能力。另一方面，需要充分發(fā)揮“引導(dǎo)、控制、監(jiān)督和管理”制度功能，促進“整個政策執(zhí)行系統(tǒng)對治理環(huán)境的適應(yīng)性與協(xié)調(diào)性”(31)賴因哈德·施托克曼：《非營利機構(gòu)的評估與質(zhì)量改進：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國社會科學(xué)出版社，2008年，第75-76頁。。

具體而言，首先，要明確政府績效評估制度的系統(tǒng)與關(guān)鍵行動主體的角色定位與職責(zé)關(guān)系，明確各行動主體的激勵誘因和政策需求，確定評估制度系統(tǒng)難題及其邏輯關(guān)系。其次，從評估制度過程角度對“決策制定、政策執(zhí)行、結(jié)果運用與績效反饋”等過程進行整體監(jiān)控和運行控制，及時發(fā)現(xiàn)政策偏差和做出政策調(diào)整。最后，通過系統(tǒng)優(yōu)化和過程控制來增強政府評估系統(tǒng)的政策執(zhí)行能力和整體治理水平。

(二)政策規(guī)范：政府績效評估自主性行動限制

政府績效評估既是一個受正式規(guī)則與整體目標(biāo)支配的自上而下的政策執(zhí)行過程，同時又是一個受非正式規(guī)范與自主性邏輯驅(qū)動的自下而上組織應(yīng)對過程。政府績效評估可以被理解為上級政府績效決策的系統(tǒng)設(shè)計，而起始于上級政府的整體目標(biāo)設(shè)計必須被落實到整個評估政策執(zhí)行系統(tǒng)中去。因而，政府績效評估的政策執(zhí)行是“高階”決策與“低階”執(zhí)行的“連續(xù)統(tǒng)”，它們一起構(gòu)成了政府績效評估決策制定與政策執(zhí)行的制度基礎(chǔ)。

事實上，由于科層控制的壓力背景，加之委托代理關(guān)系中的固有利益與信息難題，上級政府通常只提出總體政策任務(wù)與績效目標(biāo)，而其他事項則由下級政府依據(jù)具體情況自主與靈活地執(zhí)行。下級政府在績效激勵和利益最大化的驅(qū)使下，誘發(fā)了大量的策略行為，導(dǎo)致了諸多背離政府績效評估目標(biāo)設(shè)計的政策偏差現(xiàn)象，嚴(yán)重地影響了政府績效評估的政策執(zhí)行效果，從而“使得政策方案不完善、誤解、曲解、濫用政策或執(zhí)行不力，直接影響政策本身的質(zhì)量及執(zhí)行結(jié)果”(32)陳振明：《政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第343頁。。因此，應(yīng)該采取制度限制等手段進行合理矯正。

政策規(guī)范就是“規(guī)定事情應(yīng)該如何完成，并規(guī)定追求所要結(jié)果的合理方法與手段”(33)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉譯，中國人民大學(xué)出版社,2010年，第63頁。。毋庸置疑，政府績效評估應(yīng)當(dāng)同時遵從正式的制度規(guī)則要求和接受標(biāo)準(zhǔn)化的政策規(guī)范限制，從而使其成為一種具有完整性和內(nèi)在一致性的治理系統(tǒng)。就此而言，政府績效評估的制度規(guī)范框架一方面需要服從于整體的治理目標(biāo)和政策要求，另一方面，還需要通過清晰地界定相關(guān)政策執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)關(guān)系與行動界限，從而為特定條件下的任務(wù)執(zhí)行提供相應(yīng)的程序規(guī)范和行動指導(dǎo)。

簡而言之，首先，要在明確整體制度目標(biāo)與規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，建立政府績效評估統(tǒng)一的政策規(guī)范和行動框架，做到內(nèi)容全覆蓋和過程全覆蓋的整體性制度設(shè)計。其次，要進行合理的政策規(guī)劃和政策指導(dǎo)，做到“一次規(guī)劃”能夠及時解決各層級評估中的多重難題,要盡可能地避免目標(biāo)重疊、任務(wù)交叉與職能不清等問題。最后，要在確定制度目標(biāo)與系統(tǒng)規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，進一步對政策執(zhí)行的方法、標(biāo)準(zhǔn)、程序等作出詳細說明和明確規(guī)定，最終提供政府評估政策可執(zhí)行的合理性保證。

(三)治理認知：政府績效評估多層次價值協(xié)同

政府績效評估既要衡量整個政府治理活動的效率、結(jié)果與效能，又要通過有效地回應(yīng)社會需求來建立政府與社會之間的良性關(guān)系、最大化實現(xiàn)公共利益與公共價值(34)包國憲,王學(xué)軍：《以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理：源起、架構(gòu)與研究問題》,《公共管理學(xué)報》,2012年第2期。。政府績效評估是一種社會治理建構(gòu)，政府產(chǎn)出即為績效，要保證政府產(chǎn)出與社會需求相一致，需要建立以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效評估多元參與治理框架。“政府績效是通過滿足社會與公眾對政府的信任而實現(xiàn)?！?35)道格拉斯·摩根,李一男,魏寧寧：《衡量政府績效的信任范式和效率范式：對地方政府領(lǐng)導(dǎo)和決策的啟示》，《公共管理學(xué)報》,2013年第2期。因此，識別、量化與分析社會公眾的績效需求意愿與政策回應(yīng)度也是描述政府績效能力的系統(tǒng)要求與重要任務(wù)。

由于受壓力性體制和科層控制的結(jié)構(gòu)限制，傳統(tǒng)的政府績效評估模式過于強調(diào)對政策目標(biāo)和績效結(jié)果的支配與管控，忽略了不同層次行動主體之間的網(wǎng)絡(luò)互動，實質(zhì)上形成對社會與公眾參與的限制，從而造成社會參與治理的“排斥效應(yīng)”。這也是形成我國政府績效評估偏差的制度根源和價值根源。因此，需要將社會與公眾引入政府績效評估制度結(jié)構(gòu)與治理過程當(dāng)中。

具體而言，首先，政府績效評估要立足于社會整體利益，通過及時有效地回應(yīng)各類社會需求，以實現(xiàn)公共利益最大化為政策價值目標(biāo)。其次，政府績效評估要致力于通過對行動主體合理區(qū)分、政策問題類型的合理區(qū)分以及對權(quán)力和責(zé)任的合理匹配，來實現(xiàn)政府、社會和公眾的多層次治理整合。最后，要確保公共治理政策結(jié)構(gòu)與運作系統(tǒng)具備開放性、有序性和多層次良性互動能力。

結(jié)語

政府績效評估是一種出于公共目的、意在確定績效結(jié)果和政策行為之間因果邏輯關(guān)系的理性政策行為。然而，政府績效評估偏差是全球性的技術(shù)難題和治理難題，無論是在整個公共治理領(lǐng)域還是政府組織個體單元，治理偏差都是困擾政策執(zhí)行的首要因素?！爸贫蓉灤┝苏叩娜窟^程，它制約著政策，同時又折射著政策，它定義和限制了政策執(zhí)行的約束條件?！?36)科斯，諾斯：《制度、契約與組織：從新制度經(jīng)濟學(xué)角度的透視》，劉剛譯，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2003年，第16頁。政府績效評估既體現(xiàn)了制度運作過程，又再生產(chǎn)了政策治理結(jié)構(gòu)。制度構(gòu)成政策行動的主要條件約束，而行動中的多方角力制約了制度的整體效能。我國政府績效評估具體實踐是嵌入在正式和非正式制度結(jié)構(gòu)與政策關(guān)系之中的，政府績效評估研究不僅要關(guān)注評估技術(shù)合理性問題，而且還要反思行動群體的結(jié)構(gòu)約束、政策關(guān)系、利益博弈與行動策略等深層張力問題。政府績效評估合理化意味著“相互匹配的制度、行為和環(huán)境，多元路徑依賴的平衡”(37)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《創(chuàng)新系統(tǒng)的治理》，楊慶峰譯，同濟大學(xué)出版社，2011年，第22頁。。因此，政府績效評估創(chuàng)新需要對治理系統(tǒng)與政策關(guān)系進行縱向、橫向的結(jié)構(gòu)分析，需要引入新的治理理念和制度觀念，避免由于過度切割導(dǎo)致政策碎片化和片面性等問題。進而言之，在制度創(chuàng)新語境中，一方面，政府績效評估應(yīng)以技術(shù)、政策與執(zhí)行系統(tǒng)作為結(jié)構(gòu)性控制要素；另一方面，需要“重新定位政府績效評估的政策功能，調(diào)整政府與社會的關(guān)系，建立政府與社會公民之間的良好合作關(guān)系”(38)鄭志龍：《走向地方治理后的政府績效評估》，《中國行政管理》,2009年第1期。，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政府績效評估“內(nèi)在一致性”的治理框架。