瀾湄水資源管理：基于環(huán)境外交視角的可持續(xù)發(fā)展

陳泓瑾

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

近年來，在國際交往中，環(huán)境外交日益成為一個重要領(lǐng)域。作為我國重要的合作伙伴和友好鄰邦，瀾湄流域國家在我國“一帶一路”“瀾湄合作機制”框架下，重要性日益凸顯，各方合作和交流不斷擴展。但是，在環(huán)境保護領(lǐng)域，我國與瀾湄流域國家的交往不甚順暢，影響了多邊關(guān)系的發(fā)展。因此，在環(huán)境外交的視域下，分析我國與瀾湄流域國家在水資源管理方面的問題與矛盾，探討推進環(huán)境保護區(qū)域治理機制的調(diào)整完善路徑，能夠推進我國與瀾湄流域國家的合作與交往。

1 瀾湄合作機制中水資源管理的問題及矛盾

瀾湄流域地區(qū)，涉及我國及緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國地區(qū)，是全球跨界水資源熱點沖突區(qū)域之一，也是我國開展環(huán)境外交、提升資源合作、減少矛盾沖突的典型區(qū)域。然而，我國與瀾湄流域國家在水資源開發(fā)問題上，卻頻頻出現(xiàn)摩擦與碰撞。

我國位于湄公河的上游，在我國境內(nèi)成為瀾滄江，是瀾湄流域的發(fā)源國。我國對瀾滄江的需求，主要是水利、水電資源的開發(fā)方面，用以滿足國內(nèi)各省份的電力供應(yīng)，在滿足電力開發(fā)的前提下，再通過水流航運，發(fā)展邊境貿(mào)易和旅游業(yè)。這種發(fā)展策略對我國來是合理的，但在下游各國看來，相應(yīng)的承受了水電開發(fā)造成的環(huán)境成本，比如流域內(nèi)瀕危物種的滅絕，生物多樣性的減少，河流中泥沙的淤積，水文情勢的變化等等。

同時，下游各國也存在不同的利益訴求。對緬甸來說，湄公河在其境內(nèi)流域面積不大，故其發(fā)展訴求相對并不強烈，只需滿足基本的開發(fā)利用，保護好水流、森林資源，保障其農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展即可。但對老撾、越南、泰國、柬埔寨四國來說，作為湄公河委員會成員，在內(nèi)部彼此間存在相互沖突的利益訴求，在外部與我國也存在一定的矛盾。比如，老撾主要意圖是興建水利工程，開發(fā)水利資源，改善航運條件，提升內(nèi)陸交通，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這就與地處上游的我國的發(fā)展計劃產(chǎn)生一定的矛盾；對越南來說，其位于湄公河末端，上游各國的發(fā)展計劃都會嚴重影響其國內(nèi)的發(fā)展；對泰國而言，對湄公河的需求是農(nóng)業(yè)灌溉，計劃興建引水灌溉工程，以此來平衡旱澇季節(jié)的用水需求，但該計劃會嚴重損害流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，受到柬埔寨、越南的反對；對柬埔寨來說，因湖泊和濕地面積較大，故其訴求主要是穩(wěn)定的水量補給，發(fā)展農(nóng)業(yè)和漁業(yè)，因此擔(dān)心我國的水利水電工程影響湄公河水量。

瀾湄區(qū)域的六個國家，地理位置、歷史條件、經(jīng)濟發(fā)展、政治體制和宗教信仰等差異很大，對于瀾滄江—湄公河的利用與開發(fā)的需求也不同，導(dǎo)致在瀾湄流域水資源合作中有諸多的矛盾與沖突。特別是下游國家對我國還存在諸多的顧忌與猜疑，比如把控“湄公河水權(quán)”，參與航道安全管理的意圖等等，還存在諸多的責(zé)難與爭議，比如流域干旱問題和是否加入湄公河委員會，還存在諸多的擔(dān)憂與猜測，比如水電開發(fā)對下游生態(tài)環(huán)境的影響、對糧食安全的破壞等[1]。

此外，瀾湄流域外的一些大國、國際組織、非政府組織、國際媒體等經(jīng)常對我國進行指責(zé)和施壓，這對我國進行正常的水利開發(fā)、有序開展周邊外交、加強區(qū)域秩序建設(shè)，造成極大的障礙[2-7]。不過，從滿足水利建設(shè)需求、拓展航道貿(mào)易、推進瀾湄合作機制下水合作的角度出發(fā)，我國應(yīng)加強與瀾湄流域國家在水資源管理方面的合作，降低乃至消除下游國家的猜疑與指責(zé)，更好地開發(fā)與利用瀾滄江—湄公河，維護我國的國家形象與國家利益。

2 環(huán)境外交視域中個體生態(tài)訴求的梳理分析

綜合來看，各國開展環(huán)境外交的動機，可分為國家安全、國家利益與國際責(zé)任三大類型[8-10]。目前，“唯國家利益論”是環(huán)境外交指導(dǎo)思想的主流，各國開展環(huán)境外交，往往是通過環(huán)境外交的手段，維護包括生態(tài)環(huán)境安全在內(nèi)的國家政治、經(jīng)濟利益。而這種環(huán)境外交指導(dǎo)思想，恰恰就是瀾湄流域水資源諸多矛盾沖突的根源。

2.1 各方生態(tài)訴求

在瀾滄江—湄公河水資源開發(fā)過程中，我國與瀾湄下游國家存在著兩種對立觀念或視角：一種是“水主權(quán)”與“無害權(quán)”的矛盾觀念，一種是我國代表“上”、下游國家代表“下”的對立視角。在這兩種錯誤觀念與視角下，雙方在唯國家利益論的環(huán)境外交指導(dǎo)思想下，往往強調(diào)在水資源開發(fā)過程中的零和博弈，從而增加了矛盾與沖突的幾率[11-18]。

2.1.1 “水主權(quán)”與“無害權(quán)”之爭

在水資源開發(fā)利用方面，存在“水主權(quán)”與“無害權(quán)”之爭。其本質(zhì)是跨界水資源私有性與公有性之間的矛盾?！八鳈?quán)”觀念強調(diào)的是水資源的自主開發(fā)，“無害權(quán)”強調(diào)的是水資源的共同維護。瀾湄下游國家片面孤立看待“水主權(quán)”和“無害權(quán)”，給自己打上“無害權(quán)”的標(biāo)簽，給我國貼上“水主權(quán)”的標(biāo)簽，但這不意味著其對水資源的開發(fā)利用是服務(wù)于整條湄公河的公共福祉的，而是為其自主開發(fā)的“水主權(quán)”服務(wù)的[19-25]。這就造成在水資源開發(fā)中片面強調(diào)自身利益，忽視地方利益與公共利益，從而增加了沖突的概率和負面影響。

2.1.2 以我國代表“上”和瀾湄下游國家代表“下”的對立視角

我國位于瀾湄流域上游，瀾湄下游國家位于下游。因此，在南北走向的瀾湄流域，瀾湄下游國家由此種地理因素產(chǎn)生一種上下的心理壓力與擔(dān)憂。我國改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展與國家實力的增強，水利設(shè)施建造的數(shù)量與速度加劇，給瀾湄下游國家?guī)ジ蟮膽n慮。因此，這種上下對立視角進一步加劇，導(dǎo)致在水資源開發(fā)過程中，即使并非我國因素，而是自然因素或其他國家因素導(dǎo)致水資源開發(fā)受到影響，都被歸因到我國。從而加劇了雙方的矛盾沖突，導(dǎo)致部分項目中斷[26-29]。

2.2 各方?jīng)_突的原因分析

我國與瀾湄下游國家在水資源領(lǐng)域所面臨的沖突，種類繁多、情況復(fù)雜，原因很難一概而論，但區(qū)域內(nèi)有效水管理機制的缺乏以及流域內(nèi)國家互信建設(shè)的不足是各類沖突的根源。

2.2.1 區(qū)域內(nèi)水資源管理機制的缺乏

這主要表現(xiàn)在原有水資源管理機制能力不足，以及新水資源管理機制建設(shè)較為緩慢。

(1)湄公河委員會開發(fā)管理能力不足。原有的水資源管理機制主要是湄公河委員會，其意圖加強流域內(nèi)水資源管理，但成效卻有限。第一，該委員會實際上并非是議事決策機構(gòu)，更多的是討論機構(gòu)及投資引進機構(gòu)，在具體問題的決策上，各成員國往往將國家利益置于公共利益之上。第二，該委員會成員架構(gòu)不合理，難以共同商討與發(fā)聲，特別是其缺乏區(qū)域內(nèi)自主獨立性，我國和緬甸未加入該委員會，導(dǎo)致其無法全面的、合理的處理流域內(nèi)相關(guān)問題。第三，在一些問題處置上，無法達成和解與統(tǒng)一意見，成員國各行其是，往往是將責(zé)任推給我國。比如，第22屆湄公河委員會年會上，越南、柬埔寨、泰國要求老撾研究大壩對環(huán)境的影響，但老撾拒絕研究，于是其他國家便推測是我國支持老撾建造大壩，但同時泰國在2015—2016年建成30個蓄水區(qū)域。第四，外來資助減少，流域外資助國認為湄公河委員會管理不善，問題解決乏力，將2011—2015年期間1.15億美元的援助資金，縮減到2016—2020年的0.53億美元。

(2) 瀾湄合作機制建設(shè)較為緩慢。新水資源管理機制主要是我國倡導(dǎo)的瀾湄合作機制。在瀾湄合作機制中，水資源被列為五大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，并制定了相關(guān)早期收獲項目，并擬建立水資源合作中心，但這些僅僅停留在起步階段。第一，各成員和急切程度不一，導(dǎo)致建設(shè)緩慢，無法解決相關(guān)矛盾沖突，也難以阻止新的沖突的發(fā)生。第二，相關(guān)水資源管理條例、細則、合作內(nèi)容等不明，沒有處理沖突的平臺與程序。我國雖然與相關(guān)國家就合作方向和內(nèi)容進行了溝通協(xié)商，但對于如何管理、合作領(lǐng)域及深度、沖突處置程序等重要議題，均尚未進行細致研討。因此，新的管理體制尚不能有針對性的解決或防止相關(guān)沖突[30]。

2.2.2 流域內(nèi)國家間互信建設(shè)的不足

互信是合作的基礎(chǔ)，也是解決沖突的起點，但因信息獲取偏差及“谷倉效應(yīng)”，導(dǎo)致瀾湄流域內(nèi)國家相互間的互信缺失，導(dǎo)致沖突的不斷發(fā)生或加劇。

(1)信息獲取的偏差。瀾湄流域國家在合作態(tài)度上，主要基于非政府組織、媒體、區(qū)域外國家等媒介的信息。對瀾湄下游國家來說，我國這一體量的經(jīng)濟體，在上游開發(fā)水電的狀況，給其造成加大的壓力，往往是出于本能就開始過度擔(dān)憂，而不考慮我國水利設(shè)施建造是否科學(xué)可行。同時，部分非政府組織、媒體以及區(qū)域外國家散步的信息又有一定程度的偏差，從而降低互信程度。因此，這種局面造成互信的流失，為沖突埋下隱患[31]。

(2)“谷倉效應(yīng)”的影響?！肮葌}效應(yīng)”指內(nèi)部部門間各自為政，部門間缺乏溝通與互動，只有垂直的指揮系統(tǒng)，而沒有橫向的協(xié)同機制，導(dǎo)致部門間難以建立共識，無法健康、穩(wěn)定的運行。在湄公河委員會中，各成員國缺乏溝通、各自為政，無視瀾湄流域環(huán)境及生態(tài)的內(nèi)在聯(lián)系性。在我國與瀾湄下游國家的交往中，也存在“谷倉效應(yīng)”。比如，各自修建水利設(shè)施、開發(fā)水產(chǎn)品過程中，在設(shè)計、執(zhí)行、修正等環(huán)節(jié)上，沒有保持良好的溝通，而是在另一方的設(shè)施影響自身利益時，才進行溝通協(xié)調(diào)，這些造成相互間的信任漸漸流失。

3 命運共同體框架下區(qū)域治理機制的調(diào)整與完善

在環(huán)境外交視域中，國家一般追求自身利益最大化，但從人類整體來看，生態(tài)環(huán)境危機是人類共同面臨的挑戰(zhàn)。因此，開展環(huán)境外交，必須要超越這種唯國家利益論。在這方面，我國提出的人類命運共同體觀念，是一種很具有借鑒意義的環(huán)境外交指導(dǎo)思想。人類命運共同體觀念已經(jīng)描繪出了環(huán)境外交的理想藍圖，可以為我們理清瀾湄地區(qū)環(huán)境外交困境提供了重要啟示[32-36]。

3.1 強化各方互信建設(shè)

互信問題是影響瀾湄水資源合作的重要根源，我國要增強各方合作意愿，從根本上解決各方矛盾與沖突，首要是加強互信建設(shè)，讓瀾湄下游國家增強對我國的信任，提高雙邊互信程度。這就是要大力推動樹立“水命運共同體”意識，強調(diào)各方共同的、合理的、科學(xué)的、可持續(xù)的開發(fā)瀾湄水資源，承擔(dān)共同的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。

第一，推進各方信任維護思維與意識。我國在維護自身水安全和水開發(fā)利益時，要考慮水資源合作的全面性、可持續(xù)性，要與具體的項目開發(fā)、其他層面政經(jīng)活動結(jié)合起來，注重相互間的溝通與協(xié)商、交易與妥協(xié)，努力做到各方利益最大化，從而激發(fā)各方的合作意愿，提高合作的融合度。

第二，拓展各方了解我國合作意愿的渠道。在雙邊日常的政治較為中，要積極突破相互間的誤解，對各種挑動、質(zhì)疑、片面宣傳，要主動出擊，在開展水合作項目過程匯總，也要利用我國的資金、人才、技術(shù)方面的優(yōu)勢，本著互惠互利的原則，從資源利用、岸線保護、水道管理、產(chǎn)品經(jīng)營等方面入手，表達我國誠意，進而增強各方對我國的信任。

第三，加強與第三方機構(gòu)的互信建設(shè)。第三方機構(gòu)一些片面宣傳，影響了各方的合作意愿。我國要正面處理，改變以往的回避與排斥態(tài)度，通過我國非政府組織、研究團體，加強與第三方機構(gòu)的溝通與交流，并借助國際上一些水利、環(huán)境等方面的知名機構(gòu)，對我國瀾滄江流域水利設(shè)施、水利合作及相關(guān)問題進行評估，及時公開相關(guān)信息，供各方參考，進而化解一些信任危機[37]。

3.2 建設(shè)區(qū)域合作管理平臺

在瀾湄合作機制框架下，我國應(yīng)大力推進水資源合作中心，將其作為流域內(nèi)水資源管理平臺，進而推動相關(guān)合作，以此增強水問題解決的公平性、公正性，提高問題解決的執(zhí)行力。

第一，要引導(dǎo)各成員國建立一套合理、公正的管理體系。這套體系應(yīng)強調(diào)合作性和多邊性，能夠發(fā)揮各成員國的比較優(yōu)勢，做到優(yōu)勢互補，進而增強流域內(nèi)的管控能力。比如建立水資源信息共享機制，定期交換有關(guān)水流、水災(zāi)情等信息，在流域國內(nèi)部共享各自的水信息，且僅限內(nèi)部共享并建立保密機制，通過信息的互通有無，有效應(yīng)對各種突發(fā)情況。

第二，管理平臺要突破唯國家利益論。瀾湄合作機制要強調(diào)不同利益的捆綁，平衡經(jīng)濟、政治、安全、環(huán)境等各方面利益，將其捆綁到具體的項目中，進而提高相互的依存度。這就要求流域各國要妥善解決水資源開發(fā)方面的主權(quán)讓渡問題，修正“ 水主權(quán)” 與“ 無害權(quán)” 之爭以及中國代表“ 上” 和湄公河國家代表“ 下” 的對立觀念，在各國平等的前提下，明確讓渡比例及讓渡程度，通過讓渡部分主權(quán)換來更大的次區(qū)域利益共享，消除水資源沖突[38]。

第三，作為流域內(nèi)綜合實力最強的國家，我國要利用資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，提供更多的資金、人力和技術(shù)支持，為流域合作提供必要的公共產(chǎn)品，鼓勵其他各方搭便車，進而推動各方在開發(fā)原則、爭端解決方案、災(zāi)情應(yīng)對方案、數(shù)據(jù)分享與技術(shù)提升方案扥方面的探討， 形成具有可操作的、有約束力的制度。

第四，協(xié)調(diào)好與其他機制的關(guān)系。這主要涉及與湄公河委員會的關(guān)系。要糾正那種排斥區(qū)域內(nèi)其他機制的錯誤觀念，在求同存異框架下，注重強調(diào)各機制的互補與共融性，突出各自特點，尋求在河流開發(fā)、航道發(fā)展、農(nóng)業(yè)灌溉、漁業(yè)發(fā)展、人才培訓(xùn)、技術(shù)合作方面的共同利益點，借鑒彼此在治理方面的成功經(jīng)驗及合理的開發(fā)模式與規(guī)則，做到優(yōu)勢互補，更好的推進水資源合作。

3.3 加強輿論宣傳與管理

輿論是影響合作成效、化解矛盾沖突的一個重要因素。我國應(yīng)從個體與區(qū)域兩個層面入手，扭轉(zhuǎn)以前在涉水輿情方面的被動局面。

第一，個體層面，我國要建立多平臺、多語種、即時、長時段的輿情發(fā)送系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)、紙媒、電視等媒介，用中英文、流域內(nèi)各國語言，進行全面、詳盡的輿情發(fā)布，宣傳各方合作所取得的成就，化解沖突的成效與力度，并對錯誤的輿論進行及時糾偏，防止以訛傳訛。在宣傳方式上，要考慮流域內(nèi)各國民眾的不同情況，既要有新聞報道的方式，以此覆蓋政府工作人員、企業(yè)管理者、研究人員等群體，在宣傳內(nèi)容上，既要宣傳政策、制度，又要宣傳流域內(nèi)民眾普遍關(guān)心的項目搬遷、項目移民、健康教育等方面的信息，從而使民眾能夠全面的了解我國水資源開發(fā)的意圖、目的以及對各方利益的影響。

第二，區(qū)域?qū)用?，要在瀾湄合作機制下，我國與流域國家要建立共有的輿論發(fā)布機制，拓展溝通渠道、增強輿論主導(dǎo)權(quán)。各方要通過官方媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺及時發(fā)布權(quán)威、官方信息，進行權(quán)威、專業(yè)的解讀，有效回應(yīng)相關(guān)的質(zhì)疑與擔(dān)憂。此外，在宣傳方面要注重透明度，通過信息的公開表達我國善意態(tài)度。

4 結(jié) 論

從環(huán)境外交視角來看，長期可持續(xù)發(fā)展是瀾湄流域國家的根本需求。本文通過對各國家合作機制中存在的管理問題等進行分析，綜合梳理生態(tài)訴求，提出提高國家開發(fā)管理能力，建設(shè)互信機制等建議，強調(diào)進一步完善區(qū)域治理問題等。同時，各國通過加強合作的政治意愿和經(jīng)濟互補優(yōu)勢，將能夠加快推進瀾湄合作，加強水資源、互聯(lián)互通、農(nóng)業(yè)、人文等領(lǐng)域合作，促進瀾湄流域國家可持續(xù)發(fā)展。