高郵市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)成效分析

周 偉，趙建軍，顧 莉，鄒文海，楊 進(jìn)，劉慶慧，王 飛

(高郵市水利局，江蘇 高郵 225600)

高郵市是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)灌溉是最大的用水主體。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，高郵市面臨著水時空不均、水效率不高、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化四大問題，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的形勢越發(fā)緊迫[1]。作為全國農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣，高郵市從初始水權(quán)分配制度入手，分別對自灌區(qū)、丘陵山區(qū)和河堤灌區(qū)等三種不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行水價(jià)改革試點(diǎn)。截至2020年底，全市累計(jì)完成改革任務(wù)面積7.15萬hm2，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革取得了積極的進(jìn)展和明顯成效，并為其他各縣市區(qū)開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作起到了很好的引導(dǎo)示范作用。

1 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革基本情況

1.1 實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量精準(zhǔn)控制

根據(jù)每年農(nóng)業(yè)用水情況，及時調(diào)整當(dāng)年全市農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)。分種植、養(yǎng)殖等不同類別，確定了不同作物的灌溉定額，對試點(diǎn)范圍內(nèi)進(jìn)行水權(quán)分配及灌溉用水定額核定，實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量精確控制。以2019年為例，核定全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水許可發(fā)證水量為54 073萬m3(見表1)。

表1 高郵市2019年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)分解表

1.2 建立健全農(nóng)業(yè)水權(quán)分配制度

根據(jù)農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展水平實(shí)行年度動態(tài)水權(quán)，定期修改灌溉用水定額，根據(jù)省級下達(dá)的用水控制指標(biāo)，制定全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)分解方案，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水指標(biāo)，并進(jìn)一步細(xì)化分解到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和用水合作組織，再根據(jù)用水總量、灌溉用水需求、節(jié)水技術(shù)推廣運(yùn)用等，以村級為單位，確定每個村每畝用水量，給每一位會員發(fā)放灌溉水量分配卡[2]，明確具體灌溉面積和各自用水量。以2019年龍虬鎮(zhèn)大樹村為例，核定該村農(nóng)業(yè)灌溉用水10 275 m3/hm2，提灌9300 m3/hm2，養(yǎng)殖3300 m3/hm2，旱作物1500 m3/hm2，設(shè)施農(nóng)業(yè)1200 m3/hm2，用水總量為256.2455萬m3。通過給農(nóng)戶發(fā)放用水分配卡，將用水量控制在最佳狀態(tài)，確保水權(quán)分配不超過用水總量(見表2)。

表2 2019年高郵市龍虬鎮(zhèn)各村用水量分配表 萬m3

1.3 合理測算確定農(nóng)業(yè)水價(jià)

市水利部門每年對全市13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(園區(qū))的農(nóng)業(yè)水價(jià)成本進(jìn)行測算分析，并由市物價(jià)部門對當(dāng)年水價(jià)成本進(jìn)行核定，出臺相應(yīng)指導(dǎo)價(jià)格，供試點(diǎn)改革區(qū)執(zhí)行，見農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制形成圖(圖1)。糧食作物執(zhí)行運(yùn)行維護(hù)成本計(jì)量水價(jià)，高附加值經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖按照略高于糧食作物運(yùn)行維護(hù)成本計(jì)量水價(jià)(見表3)。實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，分為用水量≤105%用水定額、105%<用水量≤110%用水定額、用水量 >110%用水定額等3個量級，分別確定水價(jià)比例為1∶2∶3[3]。在核定指導(dǎo)價(jià)格的基礎(chǔ)上，由供需雙方協(xié)商議定執(zhí)行價(jià)格，但不得上浮指導(dǎo)價(jià)格。通過與實(shí)施區(qū)域的農(nóng)民用水合作組織交流，并向農(nóng)戶發(fā)放調(diào)查問卷，總體認(rèn)為出臺的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格合理，廣大用水戶普遍都能接受。

圖1 農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制形成圖

表3 農(nóng)業(yè)用水指導(dǎo)價(jià)格明細(xì)表 元·m-3

1.4 配套完善供水計(jì)量設(shè)施

計(jì)量設(shè)施的安裝是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的硬件基礎(chǔ)，是確保精準(zhǔn)計(jì)量的關(guān)鍵。截至2019年底，高郵市在支渠口安裝計(jì)量設(shè)施119處，在斗渠口安裝量水設(shè)施26處，在小型灌溉泵站出水口配套安裝專用計(jì)量表、電磁流量計(jì)等計(jì)量設(shè)施792處，實(shí)現(xiàn)了改革實(shí)施面積范圍內(nèi)計(jì)量設(shè)施全覆蓋。同時探索以電折水方法，能夠滿足計(jì)量供水和計(jì)量收費(fèi)要求。通過完善供水計(jì)量體系，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)區(qū)域用水的精準(zhǔn)計(jì)量。

1.5 推進(jìn)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)

近年來，高郵市不斷探索農(nóng)民用水合作組織向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)化合作社等多元方向發(fā)展之路[4]。截至2019年底，成立各類農(nóng)民用水合作組織68家，其中以村級組建農(nóng)民用水戶協(xié)會54家，以鎮(zhèn)級組建農(nóng)民用水戶聯(lián)合會13家，以大型灌區(qū)組建興水灌溉服務(wù)專業(yè)合作社1家[5]，區(qū)域末級渠系管理組織覆蓋率達(dá)100%。通過加大培訓(xùn)指導(dǎo)、加大制度建設(shè)、加大管護(hù)投入，進(jìn)一步調(diào)動了農(nóng)民用水合作組織參與項(xiàng)目建設(shè)和工程管護(hù)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)民用水合作組織運(yùn)轉(zhuǎn)的常態(tài)化，使其成為末級渠系工程建設(shè)與管理、供用水管理、水費(fèi)計(jì)收、水權(quán)交易的主體[6]。

1.6 建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎勵辦法

在完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制[7]。在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，提高用水效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水，同時加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革專項(xiàng)資金的使用管理。

一是建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。重新出臺了《高郵市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼實(shí)施辦法》(郵財(cái)農(nóng)〔2017〕263號、郵水〔2017〕146號)、《高郵市農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金籌集、使用與管理辦法》(郵財(cái)農(nóng)〔2017〕264號、郵水〔2017〕147號)文件，根據(jù)用水分配指標(biāo)，按照灌溉用水定額的比例進(jìn)行獎勵。節(jié)水量在定額用水10%以內(nèi)，按執(zhí)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一半乘以節(jié)水量進(jìn)行獎勵補(bǔ)貼；節(jié)水量在定額10%以上、20%以內(nèi)，超額部分按執(zhí)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一倍乘以節(jié)水量進(jìn)行獎勵補(bǔ)貼；節(jié)水量在20%以上的，超出部分按執(zhí)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍乘以節(jié)水量進(jìn)行獎勵補(bǔ)貼[8]。二是落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金。在發(fā)揮水價(jià)促進(jìn)節(jié)水杠桿作用的同時，為確?？傮w不增加農(nóng)戶定額內(nèi)用水的水費(fèi)支出[9]，在執(zhí)行全成本水價(jià)過程中，比對現(xiàn)狀執(zhí)行水價(jià)，對超出的部分給予補(bǔ)貼[10]。市財(cái)政專門安排農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金用于精準(zhǔn)補(bǔ)貼，進(jìn)一步減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有效地維護(hù)了用水農(nóng)戶的合理權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)民種糧的積極性；三是落實(shí)節(jié)水獎勵資金。獎勵對象是有水權(quán)證用戶，年灌溉用水量低于水權(quán)水量，節(jié)水突出的用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、用水戶[11]。通過對改革實(shí)施區(qū)域節(jié)水量的測算，2019年度，市財(cái)政專門安排300萬元作為農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金，極大地提高了廣大用水農(nóng)戶的節(jié)水意識，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(見表4)。

表4 精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎勵辦法

1.7 實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制

試點(diǎn)以來，高郵市出臺了《高郵市小型農(nóng)田水利工程管理細(xì)則》《高郵市農(nóng)村環(huán)境“五位一體”長效管護(hù)辦法》等文件，對工程產(chǎn)權(quán)、管護(hù)責(zé)任和管護(hù)經(jīng)費(fèi)、創(chuàng)新管護(hù)模式等進(jìn)行明確，創(chuàng)新建立了1+N即“資源整合+五位一體綜合管護(hù)”模式，集垃圾清運(yùn)、河道管護(hù)、道路養(yǎng)護(hù)、綠化維護(hù)和橋閘涵洞管護(hù)等責(zé)任于一體，將以往條線式、間斷式、運(yùn)動式的管護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合化、常態(tài)化、社會化的服務(wù)[12]，基本實(shí)現(xiàn)渠道、河道、建筑物等農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施長效管護(hù)的全覆蓋，保證了水利工程的完好性和正常運(yùn)行，群眾對水價(jià)改革的總體滿意度高達(dá)98%。

2 試點(diǎn)改革取得的初步成效

經(jīng)過近幾年的試點(diǎn)工作，高郵市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 用水效率得到有效提高

通過開展灌區(qū)節(jié)水改造等節(jié)水工程，制定出臺高效節(jié)水獎補(bǔ)政策，試點(diǎn)以來全市的小型農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施條件得到改善，末級渠系工程的完好率有了大幅度提高，農(nóng)業(yè)用水效率得到顯著增強(qiáng)，減少了渠系的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，提高了農(nóng)業(yè)用水效率和灌溉效益[13]。經(jīng)數(shù)據(jù)對比分析統(tǒng)計(jì)，每畝節(jié)水量由2017年的135 m3提高到2020年的200 m3左右，試點(diǎn)以來，全市累計(jì)節(jié)約灌溉用水量約1.46億m3，節(jié)水效益十分顯著。

2.2 用水成本得到有效減少

通過試點(diǎn)，對水價(jià)成本進(jìn)行精準(zhǔn)核算，將溝塘河渠的邊坡維護(hù)與整修費(fèi)用以及人員進(jìn)行用水管理的相關(guān)支出全部納入水價(jià)成本測算中，并將末級渠系由農(nóng)民用水合作組織協(xié)會自行管理，農(nóng)民只需計(jì)量分?jǐn)偫U納末級渠系管理費(fèi)用[14]，從而大大降低了農(nóng)民用水戶的用水成本。根據(jù)改革試點(diǎn)區(qū)相比往年分析，全年水費(fèi)支出由每畝100元減少為70元左右，累計(jì)為農(nóng)民減負(fù)約3200萬元。

2.3 干群關(guān)系得到有效增強(qiáng)

試點(diǎn)區(qū)由于水權(quán)分配問題較為敏感，加之小型水利工程管護(hù)沒有對群眾制定實(shí)際操作辦法，導(dǎo)致村干部和老百姓之間的關(guān)系較為緊張。通過組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，并對協(xié)會規(guī)范化運(yùn)行出臺考核獎勵辦法，進(jìn)一步加強(qiáng)用水管理和田間工程管護(hù)，解決了不少歷史遺留問題，原本緊張的干群關(guān)系有了明顯改善，群眾對干部的滿意度也有了進(jìn)一步提高。

2.4 農(nóng)村環(huán)境得到有效改善

通過財(cái)政資金投入和以獎代補(bǔ)考核機(jī)制，節(jié)水工程逐步得到推廣，灌溉用水量逐步減少，化肥、農(nóng)藥等殘留物排入河道的總量也得到有效控制，河道水體質(zhì)量有了明顯好轉(zhuǎn)。同時結(jié)合試點(diǎn)區(qū)的水、田、林、路治理，進(jìn)行水利工程項(xiàng)目建設(shè)，農(nóng)村環(huán)境得到了明顯改善，群眾的幸福感不斷增強(qiáng)，對水利部門的滿意度也在不斷提高。

3 討論與建議

3.1 節(jié)水灌溉意識還需加強(qiáng)

盡管高郵市先后出臺了農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼政策和節(jié)水獎勵辦法，但農(nóng)民的節(jié)水意識還不高。雖然水利及農(nóng)業(yè)部門目前大力推廣管灌、微灌等節(jié)水技術(shù)，但由于對農(nóng)戶沒有配套補(bǔ)助，農(nóng)民采用節(jié)水灌溉一次性投入資金太高，難以承受，這也導(dǎo)致農(nóng)民的節(jié)水的積極性不高[15]。還需要通過廣泛宣傳，引導(dǎo)和鼓勵用水戶開展探索研究，最大限度調(diào)動基層推動改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性[16]。

3.2 水利工程設(shè)施還需完善

高郵灌區(qū)灌溉保證率達(dá)90%的區(qū)域占總面積的80%，里下河圩區(qū)灌溉保證率達(dá)90%的區(qū)域已占總面積的68%，丘陵地區(qū)灌溉保證率90%的區(qū)域占總面積的70%，農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施完好率也有79%，特別是末級渠系工程，還需要不斷加大水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，加強(qiáng)計(jì)量設(shè)施和末級渠系配套工程的建設(shè)和管理[17]，打通灌溉用水最后一公里通道。

3.3 精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制還需優(yōu)化

雖然高郵市出臺了一系列考核獎勵辦法，明確了用水權(quán)量分配控制，組建了農(nóng)民用水協(xié)會等，但由于農(nóng)業(yè)供水成本的測算還不精確，財(cái)政獎補(bǔ)資金辦法還不完善，水價(jià)的制定政策還在不斷優(yōu)化，利用水權(quán)交易、階梯水價(jià)等促進(jìn)農(nóng)民節(jié)水的機(jī)制還不能全面推廣，精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎勵辦法還需要進(jìn)行完善。

3.4 工程管理水平還需提升

由于重建輕管現(xiàn)象一直存在，水利設(shè)施得不到有效的管理和維護(hù)。盡管高郵市這幾年加強(qiáng)了管理方面的要求，制定并印發(fā)了《高郵市小型農(nóng)田水利工程管理細(xì)則》，明確了各農(nóng)民用水協(xié)會對小型水利工程的管理權(quán)、使用權(quán)，并將由市政府印制的小型水利工程產(chǎn)權(quán)登記證發(fā)放到各個行政村，由村委會與村管護(hù)員簽訂管護(hù)協(xié)議。但由于農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)的增加，留守人群大部分是老弱病殘、婦女和兒童，沒有能力開展農(nóng)業(yè)灌溉和工程維護(hù)[18]，服務(wù)難以到位，實(shí)際效果并不理想。

4 結(jié) 語

高郵市通過建立組織領(lǐng)導(dǎo)、水價(jià)核定、工程管護(hù)、用水管理、資金落實(shí)、績效考核“六個到位”改革考核評價(jià)體系，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，試點(diǎn)改革取得了階段性成效，得到了可復(fù)制、易推廣的經(jīng)驗(yàn)，為全市全面完成農(nóng)業(yè)水價(jià)改革提供了保證。但同時也看到，在精準(zhǔn)測算用水價(jià)格，建立水權(quán)交易市場，解決末端“最后一公里”，鼓勵和吸引社會資金、企業(yè)和群眾投入農(nóng)業(yè)水價(jià)改革等方面還需要不斷探索和完善，從而讓農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的成果能真正惠及老百姓手中。