小型水庫運行管理存在問題及措施

王 斌

(遼寧省水利水電科學(xué)研究院有限責(zé)任公司，遼寧 沈陽 110003)

我國北方的小型水庫在發(fā)揮巨大效益的同時，運行管理卻顯薄弱。以遼寧省為例，截至2018年10月，遼寧省共有小型水庫685座，總庫容9.2億m3，調(diào)洪庫容4.1億m3，興利庫容5億m3。其中小(1)型水庫273座，小(2)型水庫412座，水庫防洪面積共計9235km2。據(jù)統(tǒng)計，從“十一五”開始到“十三五”期間，遼寧省在492座小型水庫中(大連市獨立預(yù)算，本次不統(tǒng)計)，按照時間的先后順序，完成除險加固的水庫情況：“十一五”期間完成171座；“十二五”期間完成192座；“十三五”期間完成77座，目前正在開展除險加固的水庫有14座。小型水庫在遼寧省經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展中作用十分巨大。但是在發(fā)揮作用的同時，小型水庫在運行管理方面存在不足，主要體現(xiàn)在部分水庫效益沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，“三個責(zé)任人”和“三個重點環(huán)節(jié)”落實不到位，日常運行管理工作落實不到位，安全鑒定工作未落實到位，維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)仍然艱巨，水庫管理制度不健全、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。提高小型水庫運行管理水平，是目前各級水行政主管部門迫切的要求。

1 遼寧省小型水庫運行管理現(xiàn)狀

近年來，遼寧省除了通過除險加固措施解決小型水庫安全隱患問題，在加強(qiáng)水庫運行管理方面也進(jìn)行了摸索、探究，初步實現(xiàn)了由粗放式管理向系統(tǒng)化管理、無人管理向?qū)Ｈ斯芾怼o錢管理向資金落實三個方面的轉(zhuǎn)變，初步建立了小型水庫管理制度和辦法，對小型水庫效益的發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的推進(jìn)作用。

一是高度重視水庫安全管理。遼寧省水利廳始終牢固樹立以人為本、生命至上、安全發(fā)展的理念，把確保水庫安全作為一項重大政治任務(wù)抓好落實，把水庫安全管理納入年度績效考核，作為評先選優(yōu)的重要參考。二是全面落實小型水庫大壩安全責(zé)任制。全省各地嚴(yán)格按照《關(guān)于加強(qiáng)水庫安全管理工作的通知》(水建管〔2006〕131號)規(guī)定，落實以地方政府行政首長負(fù)責(zé)制為核心的大壩安全責(zé)任制。三是統(tǒng)籌安排小型水庫維修養(yǎng)護(hù)資金。截至目前，全省累計投入2738萬元，完成了389座小型水庫的維修養(yǎng)護(hù)。四是落實小型水庫管護(hù)人員。遼寧省自2013年開始為每座水庫配備1名庫管員及1名汛期臨時庫管員。全省685座水庫共選用1370名庫管員。庫管員補(bǔ)助資金全部由省級財政負(fù)責(zé)，標(biāo)準(zhǔn)為長期庫管員8000元/年人，臨時庫管員2650元/年人。截至目前，省級財政已累計投入庫管員補(bǔ)助3200余萬元。五是制定了《遼寧省小型水庫運行管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》對全省小型水庫組織管理、日常管理、信息化管理、監(jiān)管考核及責(zé)任追究等方面提出了明確要求。六是加大水庫安全運行檢查。遼寧省水利廳多次召開全省水庫安全運行管理工作會議，省防汛抗旱指揮部副總指揮、省水利廳廳長親自部署；同時，省水利廳采用派出53個基層服務(wù)組和檢查組的方式對全省小型水庫進(jìn)行全方位檢查。

2 遼寧省小型水庫運行管理存在問題

2.1 一部分水庫未發(fā)揮應(yīng)有的效益

通過現(xiàn)場實地調(diào)查，對各市小型水庫的效益情況進(jìn)行了解，全省發(fā)揮效益的水庫有344座，未發(fā)揮效益的水庫有148座。其原因是一些水庫由于土地權(quán)屬不清晰，長期種植莊稼，而不能蓄水發(fā)揮效益；一些水庫放水建筑物及配套渠系破損嚴(yán)重，無法為下游灌溉供水；一些水庫由于承包給個體戶進(jìn)行養(yǎng)殖，養(yǎng)殖戶為提高效益不愿意向下游放水。

2.2 “三個責(zé)任人”和“三個重點環(huán)節(jié)”落實不到位

通過現(xiàn)場實地調(diào)查，對各市小型水庫的“三個責(zé)任人”落實情況進(jìn)行了解，落實的水庫有344座，未落實的水庫有148座。各水庫均能認(rèn)真落實防汛責(zé)任人及責(zé)任制，但有些水庫三個責(zé)任人由于各種原因存在更換不及時問題，這就需要水庫及時更新責(zé)任人員名單；另外一些水庫三個責(zé)任人公示牌長期在外面風(fēng)吹日曬，已經(jīng)看不清楚，需要及時更換；還有個別水庫公示牌的位置太隱蔽。對各市小型水庫的“三個重點環(huán)節(jié)”落實情況進(jìn)行了解，落實并且可操作性好的水庫有465座，可操作性一般的水庫有27座。部分水庫的防洪調(diào)度預(yù)案為具體水位參數(shù)，屬于照抄照搬其他水庫；部分水庫的防洪調(diào)度預(yù)案為組織防汛演練，相關(guān)人員對于應(yīng)急預(yù)案具體內(nèi)容不清楚。

2.3 日常運行管理工作落實不到位

盡管調(diào)查過程中各地普遍表示已按要求定期開展了水庫巡視檢查工作，但是受客觀條件限制，工作很難落實到位，主要體現(xiàn)在以下幾方面：部分縣區(qū)小型水庫水量多且分散，想要全部巡查，需要花費較長時間，況且地方普遍管理人員較少，工作內(nèi)容又煩瑣，定期檢查很難實現(xiàn)；即使一些縣區(qū)定期進(jìn)行巡查，但是巡視檢查情況并沒有進(jìn)行詳細(xì)說明。水庫日常運行管理工作需進(jìn)一步加強(qiáng)，大部分水庫無日常巡查記錄本，只有個別縣(區(qū))制作有統(tǒng)一的日常巡查記錄本。

2.4 安全鑒定工作未落實到位

截止到2020年6月，遼寧省的492座小型水庫中，已按要求開展大壩安全鑒定的有434座(占比為88%)，其他58座水庫中大部分屬于已到鑒定日期，但是由于無經(jīng)費而未開展安全鑒定。在已開展的安全鑒定報告中，報告編制深度深淺不一，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求，最后給定的結(jié)論隨意性很大。

2.5 維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)仍然艱巨

通過實地調(diào)查，在492座水庫中，已經(jīng)做完安全鑒定的有434座，鑒定為一、二類壩有379座，鑒定為三類壩有55座。在二類壩中有148座水庫還存在著防汛安全隱患，主要表現(xiàn)在大壩壩基滲漏、溢洪道和輸水洞滲漏、啟閉設(shè)備及其交通橋損壞、溢洪道有阻水物體等方面。其中受凍融影響上下游壩坡存在問題的水庫有102座水庫；溢洪道破損的有138座水庫，由于年久失修造成啟閉設(shè)備有故障或不能開啟的有59座水庫。

2.6 制度不健全、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

通過對全省水庫的逐一調(diào)查發(fā)現(xiàn)許多方面存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，例如，“三個責(zé)任人”公示牌尺寸、材質(zhì)、安放位置及公示的內(nèi)容格式等；堤頂路的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留排水口的數(shù)量和位置；管理房和啟閉室的規(guī)格尺寸，室內(nèi)懸掛相關(guān)制度和規(guī)程的具體內(nèi)容；巡查日志的版式；水尺的結(jié)構(gòu)形式、安放位置及特殊水位的標(biāo)記；防洪調(diào)度預(yù)案、搶險預(yù)案的內(nèi)容和格式。同時還存在制度不健全的問題，例如，小型水庫標(biāo)準(zhǔn)化和小型水庫維修養(yǎng)護(hù)定額，目前在遼寧省仍然是空白。

3 遼寧省小型水庫運行管理的主要應(yīng)對措施

3.1 深化水庫管理考核機(jī)制

在現(xiàn)有庫管員管理考核制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確水庫管理考核機(jī)制，全國其他地區(qū)，如江蘇、浙江、江西、安徽等地都相繼制定了新的水庫管理考核辦法、水庫管理考核標(biāo)準(zhǔn)，在全省開展水庫管理考核，并建立激勵和約束機(jī)制[1]。遼寧省可以借鑒這些成熟的經(jīng)驗，并進(jìn)一步明確考核項目、等級、標(biāo)準(zhǔn)獎懲這些內(nèi)容，并落實好制度保障、組織保障、人員保障和經(jīng)費保障。制定《遼寧省小型水庫管理考核辦法》及《遼寧省小型水庫工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)》，由省廳正式行文下發(fā)，要使各級政府部門和水行政主管部門認(rèn)識到水庫工程管理考核工作的重要性，除了加強(qiáng)宣傳、強(qiáng)化責(zé)任[3]，還應(yīng)該培養(yǎng)一批數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良的考核驗收人才，將考核工作落到實處，同時一定的資金保障也是必要的因素[4]。

3.2 制定落實小型水庫標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

小型水庫標(biāo)準(zhǔn)化管理涵蓋管理責(zé)任、安全評估、運行管理、維修養(yǎng)護(hù)、監(jiān)督檢查、隱患治理、應(yīng)急管理、教育培訓(xùn)、制度建設(shè)、考核驗收等各環(huán)節(jié)?！坝布狈矫娴臉?biāo)準(zhǔn)化包括：埋設(shè)界樁；設(shè)置標(biāo)識牌；安裝視頻監(jiān)控；安裝監(jiān)測設(shè)施；管理房技術(shù)要求；進(jìn)出道路、堤頂路技術(shù)要求；照明設(shè)備；水文測驗；水庫環(huán)境面貌提升?！败浖狈矫娴臉?biāo)準(zhǔn)化包括：編制日常管理手冊；編制操作手冊；劃界；安全鑒定；規(guī)范檔案管理；制訂維修養(yǎng)護(hù)計劃(定期工程保潔、水面保潔、設(shè)備檢修保養(yǎng)維護(hù)以及不定期的工程缺陷修復(fù)等)；做好控制運行計劃(無閘門控制開敞式溢洪道的水庫應(yīng)明確汛期和非汛期控制運行水位；有閘門控制溢洪的水庫應(yīng)編制控制運用計劃并報批)；水庫安全應(yīng)急預(yù)案；工程基礎(chǔ)信息。

3.3 制定落實小型水庫維修養(yǎng)護(hù)定額

遼寧省小型水庫建設(shè)起步早，日常維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)重，為科學(xué)合理地編制水庫工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費預(yù)算，加強(qiáng)水庫工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費管理，提高資金使用效益，結(jié)合遼寧省水庫工程現(xiàn)狀和維修養(yǎng)護(hù)工作實際，制定遼寧省小型水庫維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)。具體流程：①調(diào)查統(tǒng)計水庫工程情況，明確水庫運行情況以及水庫項目情況，如大壩結(jié)構(gòu)、護(hù)坡情況、長度、高度，閘門及啟閉機(jī)型式、數(shù)量等；②根據(jù)水庫實際條件，明確遼寧省小型水庫維修養(yǎng)護(hù)項目，如水庫大壩、閘門、啟閉機(jī)、機(jī)電設(shè)備、附屬設(shè)施、物料動力、自動控制設(shè)施等；③調(diào)查統(tǒng)計遼寧省水庫多年來維修養(yǎng)護(hù)項目、工程量及投資等情況，結(jié)合工程情況，明確計算方法及樣本資料，確定水庫工程維修養(yǎng)護(hù)工程量；④根據(jù)《遼寧省水利水電工程設(shè)計概(估)算編制規(guī)定》以及其他行業(yè)或地區(qū)定額中相近定額，確定維修項目單價；⑤確定小型水庫各項目定額標(biāo)準(zhǔn)；⑥完成定額編制說明書及遼寧省小型水庫維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)[5-6]。

3.4 加強(qiáng)小型水庫管理人員培訓(xùn)或探索，成立物業(yè)公司統(tǒng)一化管理

通過實地調(diào)查，各地小型水庫運行管理人員多數(shù)反映缺乏專業(yè)的技術(shù)人員，長期管理小型水庫的基本是距離水庫最近的村民或水庫承包者，這些人缺乏系統(tǒng)的專業(yè)知識，不能專業(yè)地運行管理水庫。為了提高庫管員的水平，應(yīng)該加強(qiáng)培訓(xùn)教育，各地也非常歡迎這種培訓(xùn)講座。同時在遼寧省個別地區(qū)的小型水庫由物業(yè)公司專門管理，這些水庫現(xiàn)狀運行管理水平相對較規(guī)范，水庫的效益也能夠充分發(fā)揮出來，專業(yè)的人干專業(yè)的事，我國南方地區(qū)在這方面有很多成果和經(jīng)驗[2]。

3.5 開展遼寧省小型水庫三年攻堅行動

為貫徹落實《水利部關(guān)于開展小型水庫除險加固攻堅行動的通知》(水建設(shè)〔2020〕90號)的要求和“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”總基調(diào)，確保完成小型水庫除險加固任務(wù)，消除安全隱患，提高小型水庫運行管理工作質(zhì)效，遼寧省水利廳計劃利用三年時間(2021—2023年)對全省安全鑒定鑒定為三類壩的33座小型水庫、存在防汛安全隱患的二類壩中的154座水庫，共計187座水庫，開展三年攻堅行動，從工程建設(shè)和運行管理兩方面對標(biāo)問題補(bǔ)短板，據(jù)了解，該方案目前已編制完成征求意見稿。

4 結(jié)論與建議

針對小型水庫運行管理存在的問題，通過深化水庫管理考核機(jī)制、制定落實水庫標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、制定落實維修養(yǎng)護(hù)定額、加強(qiáng)水庫管理人員培訓(xùn)、探索成立物業(yè)公司統(tǒng)一化管理以及開展水庫三年攻堅行動的措施，可以有效改善小型水庫運行管理水平。同時值得注意的是，小型水庫運行管理是一項長期的艱巨任務(wù)，應(yīng)該系統(tǒng)地制定相關(guān)制度和對策方案，編制資金使用計劃，科學(xué)合理安排資金，深化考核獎懲機(jī)制，逐漸培養(yǎng)一批適合小型水庫現(xiàn)代化運行管理的人才隊伍，充分挖掘水庫自身潛力，發(fā)揮水庫的效益。