《上海市河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價技術規(guī)定》編制解析

馮凌旋，季永興，黃海雷，范春英

(1. 上海市水利工程設計研究院有限公司，上海 200061；2. 上海市水務局防汛減災工程技術研究中心，上海 200061；3.上海市水務局，上海 200050；4.上海市水務局行政服務中心，上海 200050)

上海地區(qū)濱江臨海，地勢低洼，河網(wǎng)密布，易受臺風、暴雨、高潮、洪水災害侵襲，為保障上海城市防汛安全，進一步加強河道管理范圍內(nèi)建設項目管理，規(guī)范河道管理范圍內(nèi)重要建設項目防洪評價和審查，上海市水務局于2021年8月發(fā)布實施了地方標準化指導性技術文件DB31 SW/Z 011—2021《上海市河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價技術規(guī)定》(以下簡稱《技術規(guī)定》)，該《技術規(guī)定》由上海市水利工程設計研究院有限公司(以下簡稱“市水利院”)主編。為便于使用各方準確貫徹實施，本文闡述了《技術規(guī)定》的編制背景與過程、主要技術內(nèi)容與特點，以及使用中的注意事項等。

1 編制背景及編制過程

1.1 編制背景

上海三面環(huán)海，地勢低洼，河網(wǎng)密布，是典型的平原感潮河網(wǎng)地區(qū)，頻繁受臺風、暴雨、高潮、洪水災害侵襲，被列為全國重點防洪城市[1- 5]。水利部國家計委聯(lián)合發(fā)布《河道管理范圍內(nèi)建設項目管理的有關規(guī)定》(水利部、國家計委水政[1992]7號)以來，上海市對河道管理范圍內(nèi)建設項目進行了有效管理，項目建設對防洪排澇、河勢穩(wěn)定、水利設施安全和防汛管理的不利影響明顯降低，河道內(nèi)違法建設有所減少，水生態(tài)環(huán)境逐步改善。然而，對河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價相關的技術要求或未明確規(guī)定或分散于各種技術標準中，缺乏系統(tǒng)性和完整性，制約了上海涉河建設項目水行政許可標準化和規(guī)范化管理水平。為此，上海市水務局委托市水利院編制《上海市河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價技術規(guī)定》并發(fā)布實施。

1.2 編制過程

(1)課題立項形成研究成果

市水利院于2019年8月自主立項了《上海市河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價技術規(guī)定研究》(項目編號：19- B3- 0484- 利)，研究調(diào)研了流域機構(gòu)及鄰近省市河道管理范圍內(nèi)建設項目管理的實際經(jīng)驗和技術要求，形成了《上海市河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價技術規(guī)定研究》研究報告。

(2)形成《技術規(guī)定(初稿)》第一次咨詢意見

在前期研究成果的基礎上，項目組整理編制形成了《技術規(guī)定(初稿)》，2020年10月上旬，上海市水務局組織召開《上海市河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價技術規(guī)定(初稿)》成果咨詢會，邀請了本市4位資深專家及行業(yè)管理部門代表開展初步專家及行業(yè)管理單位意見咨詢，編制組充分吸收有關意見建議，在初稿基礎上進一步修改、補充和完善，形成《技術規(guī)定(意見征詢稿)》。

(3)形成《技術規(guī)定(意見征詢稿)》全市征詢意見

2020年10月底，上海市水務局向上海市發(fā)展改革委等全市11個行業(yè)管理部門、各區(qū)水行政主管部門及相關行業(yè)專家開展為期2周的意見征詢，基于收集到的有效意見和建議，編制組進一步修改完善技術規(guī)定內(nèi)容，形成《技術規(guī)定(送審稿)》。

(4)專家評審形成《技術規(guī)定(審議稿)》

2020年11月下旬，市水務局科技處組織召開了《技術規(guī)定(送審稿)》專家評審會，專家組一致同意該《技術規(guī)定(送審稿)》通過評審，并建議盡快發(fā)布施行。會后，編制組根據(jù)專家及相關部門意見進一步修改完善，形成《技術規(guī)定(審議稿)》。

(5)局長辦公會通過正式發(fā)布《技術規(guī)定》

2021年6月，《技術規(guī)定(審議稿)》提交上海市水務局局長辦公會議審議通過，經(jīng)完善后同年8月正式發(fā)布實施。

2 技術內(nèi)容及特點

2.1 技術內(nèi)容

本《技術規(guī)定》根據(jù)《中華人民共和國防洪法》《河道管理范圍內(nèi)建設項目管理的有關規(guī)定》《上海市防汛條例》等法律法規(guī)，按照SL 1—2014《水利技術標準編寫規(guī)定》要求，參照相關技術標準，總結(jié)上海市多年河道管理范圍內(nèi)建設項目的建設管理經(jīng)驗，借鑒鄰近省市相關規(guī)定，編制而成。

《技術規(guī)定》共含10章和4個附錄：1. 總則；2. 術語；3. 基本規(guī)定；4. 跨河(堤)建設項目；5. 穿河(堤)建設項目；6. 沿河建設項目；7. 航道整治工程；8. 臨時工程；9. 防治與補償措施；10. 防洪評價及審查；附錄A. 河道管理范圍內(nèi)重要建設項目劃定標準；附錄B. 黃浦江及上游段、吳淞江—蘇州河防汛墻設計標高及臨時防汛墻墻頂標高規(guī)定；附錄C. 頂管施工頂力估算和允許頂力計算；附錄D. 重要涉河建設項目防洪評價報告編制目錄。

2.1.1總則

“總則”部分規(guī)定了《技術規(guī)定》的編制目的、適用范圍、資料收集要求及原則性要求。本《技術規(guī)定》的編制目的是保障上海城市防汛安全，進一步加強河道管理范圍內(nèi)建設項目管理，規(guī)范河道管理范圍內(nèi)建設項目的防洪評價和審查。因此，涉河建設項目的建設方案應符合本《技術規(guī)定》，建設項目防洪評價和審查應依據(jù)本《技術規(guī)定》。

2.1.2術語

“術語”部分規(guī)定了涉河建設項目、涉河建設方案、阻水比、壅水高度、壅水影響長度、跨河(堤)建設項目、穿河(堤)建設項目、沿河建設項目、航道整治工程等主要術語的定義。有關人員需充分理解本《技術規(guī)定》中術語內(nèi)涵，在使用中嚴格遵循術語定義的概念。

2.1.3基本規(guī)定

“基本規(guī)定”部分共計10條內(nèi)容。界定了河道管理范圍及重要項目，針對涉河建設項目規(guī)劃符合性、項目選址、項目布置提出了要求，規(guī)定了涉河建設項目對防汛通道影響、可能產(chǎn)生影響的補救措施、施工及防汛責任等，明確給定了涉河建設項目阻水比和雍水高度限值。

本《技術規(guī)定》中關于河道管理范圍的定義按照上海市政府發(fā)布的相關管理文件確定：對于長江(上海段)河道，河道管理范圍為長江大堤內(nèi)坡腳線之間的區(qū)域(上海行政區(qū)域范圍)，以及長江大堤內(nèi)坡腳至隨塘河邊緣的護堤地(有隨塘河時)或內(nèi)坡腳外側(cè)20m護堤地(無隨塘河時)；對于黃浦江、太浦河、攔路港—泖港—斜塘、胥浦塘—掘石港—大泖港、紅旗塘—大蒸塘—圓泄涇、吳淞江—蘇州河、淀山湖等，河道管理范圍為兩岸河口線之間的全部區(qū)域，以及河口線兩側(cè)各外延不小于6m的區(qū)域，包括堤防(含防汛墻)、防汛通道及護堤地(青坎)等。

2.1.4一般規(guī)定

“跨河(堤)建設項目”部分包括3小節(jié)9條內(nèi)容。對涉河建設項目跨河方式、墩柱(臺)布置等提出了一般性要求；針對跨河橋梁、跨河管道(線)類型的建設項目，詳細規(guī)定了橋位布置、橋跨布置、橋墩布置、梁底高程和凈空高度、橋面排水、架空線塔基布置等應符合的技術要求。

“穿河(堤)建設項目”部分包括3小節(jié)12條內(nèi)容。對涉河建設項目穿河(堤)方式、特殊管道(線)穿堤、穿堤部分的防洪防滲防沖刷、穿堤施工監(jiān)測等提出了一般性要求；針對穿河管道(線)，規(guī)定了管道(線)布置要求、埋(沉)管要求及非開挖管要求；針對穿河(堤)隧道，規(guī)定了隧道穿河的設計、施工及監(jiān)測要求。

“沿河建設項目”部分包括6小節(jié)19條內(nèi)容。對涉河建設項目沿河布置外緣界限、建設項目對堤防設施影響等提出了一般性要求；針對碼頭工程類建設項目，詳細規(guī)定了碼頭布置型式、引橋布置、附屬設施布置等的技術要求；規(guī)定船臺不應跨堤布置，船塢不應退堤建設，船塢塢頂高程應高于設計防洪(潮)高水位；規(guī)定渡口待泊區(qū)不應填高灘地阻礙行洪；針對取排水設施，提出了取排水口布置及形狀、泵房布置及高程等應符合的技術要求；對沿河布置的道路和管道(線)從防洪角度提出技術要求。

“航道整治工程”部分針對航道整治工程可能對所在河段的河勢穩(wěn)定產(chǎn)生的不利影響提出防治要求，并對航道整治工程附屬設施的布置提出技術要求。

“臨時工程”部分包括5小節(jié)11條內(nèi)容。對臨時工程從防洪評價角度提出一般性技術要求。對長江干流上海段河道海塘臨防設施，黃浦江及上游段、吳淞江—蘇州河臨防設施設計做出規(guī)定，對淀山湖臨防設施提出防洪技術要求；對圍堰、施工便橋、臨時道路分別根據(jù)各自特點提出詳細防洪技術要求。

“防治與補償措施”部分包括4條內(nèi)容。提出防洪影響較大的涉河建設性項目，應開展防治與補償措施專項設計；對涉河建設項目影響河道行洪、占用河道水域和對岸坡產(chǎn)生影響的，分別提出補償措施及技術要求。

“防洪評價及審查”部分對重要涉河建設項目防洪評價報告編制目錄做出規(guī)定，并對防洪評價報告的審查內(nèi)容提出要求。

2.2 主要特點

本《技術規(guī)定》主要有以下特點：

一是充分考慮了上海河道等級多的特點。上海北依長江河口，市內(nèi)黃浦江為重要的城市防洪通道，吳淞江—蘇州河為太湖流域行洪通道，還有數(shù)量眾多的市管河道、區(qū)管河道以及鎮(zhèn)、村級河道。不同河道承擔的防洪排澇功能不同，對于城市防洪安全的重要性不同，本《技術規(guī)定》在全面調(diào)查研究本市區(qū)管以上河道的基礎上，選取了對于上海城市防洪安全比較重要的河道，并根據(jù)各河道特點有針對性的提出防洪技術要求。

二是全面考慮了各類涉河建設項目類型。上海市河道管理范圍內(nèi)建設項目類型眾多，本《技術規(guī)定》全面總結(jié)歸納了上海多年管理建設實踐經(jīng)驗，按照跨河、穿河(堤)、沿河、航道整治、臨時工程進行分類，基本覆蓋了本市主要涉河建設項目類型。

三是系統(tǒng)考慮不同河道各同類型建設項目防洪技術要求。在本《技術規(guī)定》之前，上海市對于河道管理范圍內(nèi)建設項目從防洪安全的角度也有一些管理或技術規(guī)定，但是均散見于各管理文件或技術文件中，且多為針對某一具體案例或具體事項進行的規(guī)定，系統(tǒng)性差，操作性不強。本《技術規(guī)定》全面梳理歸納了各級河道各類涉河建設項目防洪技術要求，具有較好的指導性和操作性。

3 注意事項

3.1 《技術規(guī)定》的適用范圍

根據(jù)上海市2020年河湖調(diào)查成果，上海市共有河道(湖泊)47332條(個)，其中市管河道(湖泊)33條(個)，區(qū)管河道(湖泊)534條(個)，其余為鎮(zhèn)、村級河道。根據(jù)《水法》《防洪法》《河道管理范圍內(nèi)建設項目管理的有關規(guī)定》(水政[1992]7號，2017年12月修正)等法律法規(guī)：“對于重要的建設項目，建設單位還應編制更詳盡的防洪評價報告”，結(jié)合上海實際情況，綜合考慮優(yōu)化營商環(huán)境和保障城市防洪安全，僅對重要行洪河道上的重要涉河建設項目提出編制防洪評價報告的要求，因此，本《技術規(guī)定》明確適用范圍為：長江(上海段)河道、黃浦江、太浦河、攔路港—泖港—斜塘、胥浦塘—掘石港—大泖港、紅旗塘—大蒸塘—圓泄涇、吳淞江—蘇州河、淀山湖等河道管理范圍內(nèi)重要建設項目的防洪評價和審查，其他河道管理范圍內(nèi)的建設項目以及非重要建設項目在技術條件相同時可參照執(zhí)行。

3.2 關于重要建設項目劃定

河道管理范圍內(nèi)重要建設項目的劃定在上海屬首次，重要建設項目劃定標準的確定直接影響到需編制防洪評價報告的涉河建設項目范圍，同時也影響到可以行政手段約束其防洪影響的涉河建設項目范圍。本《技術規(guī)定》中重要涉河建設項目的劃定參考了《關于長江水利委員會負責審查發(fā)放河道管理范圍內(nèi)建設項目審查同意書的范圍及規(guī)模的通知》(長江務[2002]358號)和《關于印發(fā)太湖流域河道管理范圍內(nèi)建設項目管理暫行辦法的通知》(太管建管[2008]10號)的有關規(guī)定，同時結(jié)合上海實際情況，主要從以下3個維度考慮重要性的劃定標準：(1)所在河道行洪能力對于上海防洪安全的重要性；(2)涉河建設項目類型對于防洪的影響；(3)涉河建設項目的規(guī)模。重要涉河建設項目的劃定標準在《技術規(guī)定》中以附錄A的表格形式明確。

3.3 關于防洪評價報告編制目錄

《技術規(guī)定》附錄D中給出重要涉河建設項目防洪評價報告的編制目錄，該編制目錄是按照《河道管理范圍內(nèi)建設項目管理的有關規(guī)定》中要求的審查內(nèi)容，參考《河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價報告編制導則(試行)》(辦建管[2004]109號)規(guī)定，并結(jié)合上海市實際情況擬定。但是本《技術規(guī)定》發(fā)布實施后，水利部發(fā)布了SL/T 808—2021《河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價報告編制導則》，因此，本《技術規(guī)定》附錄D僅供防洪評價報告編制單位參考使用，編制單位同時應遵循SL/T 808—2021中相關規(guī)定。

4 結(jié)語

上海是全國重點防洪城市之一，域內(nèi)河網(wǎng)密布，涉河建設項目類型眾多，為保障上海城市防汛安全，加強河道管理范圍內(nèi)建設項目管理，規(guī)范河道管理范圍內(nèi)建設項目的防洪評價和審查，編制《上海市河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價技術規(guī)定》非常必要。本文詳細闡述了《技術規(guī)定》的編制背景和編制過程，對于《技術規(guī)定》的適用范圍、重要建設項目的劃定、基本規(guī)定和一般規(guī)定的內(nèi)容作了細化解釋，對于《技術規(guī)定》的各有關適用單位和人員均有很好的指導作用。由于本《技術規(guī)定》為首次編制，不足之處在所難免，望各單位在使用本技術規(guī)定過程中，不斷積累資料，總結(jié)經(jīng)驗，以便修編時參考。