歷史嬗變與路徑重構(gòu)：我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系百年演進(jìn)探究

毛立偉

(陜西師范大學(xué) 教育學(xué)部，陜西 西安 710062)

高等教育質(zhì)量保障作為高等教育實(shí)施過程中的重要環(huán)節(jié)，為我國(guó)高層次、高質(zhì)量人才的培養(yǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年以來，黨和國(guó)家出臺(tái)了一系列保障高等教育質(zhì)量的政策，在高層次、高質(zhì)量人才培養(yǎng)領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。一般地，高等教育質(zhì)量保障是指為維持和提高高等教育質(zhì)量所實(shí)施的有計(jì)劃、有組織、有系統(tǒng)的質(zhì)量持續(xù)促進(jìn)活動(dòng)。(1)馬健生：《高等教育質(zhì)量保證體系的國(guó)際比較研究》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2014年，第14頁(yè)。在新的時(shí)代背景下，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出要“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”，(2)李堅(jiān)真：《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出建設(shè)高質(zhì)量教育體系》，《中國(guó)教育報(bào)》2021年3月13日第1版?？梢灶A(yù)見，如何把握高等教育質(zhì)量保障體系的內(nèi)部發(fā)展邏輯以及未來發(fā)展走向?qū)⑹俏覈?guó)高等教育發(fā)展進(jìn)程中重要的議題。鑒于此，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的歷史變遷進(jìn)行回顧與梳理，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用歷史制度主義的分析框架對(duì)百年來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的演進(jìn)邏輯與未來走向進(jìn)行探尋具有重要意義，將有助于在新時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的路徑重構(gòu)。

一、建黨百年來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的歷史嬗變

回顧自中國(guó)共產(chǎn)黨成立至今我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的歷史演進(jìn)，有助于全面深入地把握其發(fā)展脈絡(luò)，從而更好地自我審思，促進(jìn)高質(zhì)量、高層次人才的培養(yǎng)。根據(jù)我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系演進(jìn)的階段性特征以及黨和國(guó)家重要政策文件的頒布時(shí)間，可將一百年來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的歷史演進(jìn)劃分為如下四個(gè)階段。

(一)起步發(fā)展階段(1921—1949年)

中國(guó)共產(chǎn)黨成立至新中國(guó)成立期間，為廣泛宣傳馬克思主義思想、實(shí)現(xiàn)民族解放以及國(guó)家獨(dú)立，共產(chǎn)黨人非常重視高等教育的發(fā)展，積極參與高等教育辦學(xué)。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期、土地革命時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期以及解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，共產(chǎn)黨人都創(chuàng)辦了許多具備大學(xué)性質(zhì)的高等學(xué)校，如湖南自修大學(xué)(1921年)、上海大學(xué)(1922年)、中國(guó)工農(nóng)紅軍大學(xué)(1933年)、延安大學(xué)(1941年)和山東大學(xué)(1945年)等。在此期間，中國(guó)共產(chǎn)黨還相繼制定了《關(guān)于延安干部學(xué)校的決定》(1941年)、《戰(zhàn)時(shí)教育方案》(1946年)、《關(guān)于整頓高等教育的決定》(1949年)等政策文件，逐漸形成了具有顯著特色的新民主主義教育。

這一時(shí)期，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系處于起步發(fā)展階段，表現(xiàn)出如下特征。

一是強(qiáng)調(diào)高等教育為革命戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，宣傳馬克思主義思想與培養(yǎng)革命干部成為當(dāng)務(wù)之急，湖南自修大學(xué)的創(chuàng)辦即是為了“改造現(xiàn)社會(huì)”。(3)劉海峰：《高等教育史》，北京：高等教育出版社，2010年，第156頁(yè)。二是注重高級(jí)干部教育。1927年，反帝反封建革命統(tǒng)一戰(zhàn)線破裂后，為培養(yǎng)我黨高級(jí)干部，遵循“干部教育第一”的方針，蘇維埃大學(xué)(1933年)、馬克思共產(chǎn)主義大學(xué)(1933年)和中國(guó)工農(nóng)紅軍大學(xué)(1936年)等一批干部大學(xué)得以創(chuàng)辦；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，一批干部大學(xué)被創(chuàng)辦并取得了顯著成效，如抗日軍政大學(xué)在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間培養(yǎng)了二十余萬革命干部。(4)劉海峰：《高等教育史》，第160頁(yè)。三是注重高等教育的“精干”與“正規(guī)”。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨要求高等教育深入發(fā)展，對(duì)原有的高等學(xué)校進(jìn)行整頓，在《關(guān)于整頓高等教育的決定》中規(guī)定了“建立正規(guī)教育制度”“改進(jìn)教育管理方法”等具體要求，使得黨領(lǐng)導(dǎo)下的高等學(xué)校逐步走向正規(guī)化與制度化，培養(yǎng)了大批具有革命思想和現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)的專門人才。(5)曲士培：《中國(guó)大學(xué)教育發(fā)展史》，山西：山西教育出版社，1996年，第574頁(yè)。

(二)曲折過渡階段(1950—1978年)

新中國(guó)成立初期，我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)百?gòu)U待興，黨和國(guó)家決定改造舊的高等教育體系，召開了第一次全國(guó)高等教育會(huì)議、全國(guó)高等學(xué)校課程改革討論會(huì)等，同時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校課程改革的決定》(1950年)、《高等學(xué)校暫行規(guī)程》(1950年)等政策文件，逐步建立起一整套高等教育質(zhì)量的控制和審核制度。1956年底，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，但由于國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，黨和國(guó)家多次調(diào)整高等教育政策，出臺(tái)了《關(guān)于教育工作的指示》(1958年)、《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》(1961年)等文件。

在黨和國(guó)家相關(guān)政策文件的指導(dǎo)下，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系在這一時(shí)期處于曲折過渡的階段，表現(xiàn)出如下特征。

一是高等教育管理權(quán)力下放。1950年發(fā)布的《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》中規(guī)定“中央人民政府教育部對(duì)全國(guó)高等學(xué)校(軍事院校除外)均負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任?！?6)中央人民政府政務(wù)院：《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，《福建政報(bào)》1950年第8期。1958年，國(guó)家開始對(duì)全國(guó)高等教育進(jìn)行整體規(guī)劃，由地方政府及其教育行政管理部門負(fù)責(zé)高等教育的質(zhì)量控制與監(jiān)督，從而降低了高等教育的管理權(quán)力重心。(7)吳文?。骸?949年以來我國(guó)高等教育質(zhì)量保證體系的歷史分析》，《遼寧教育研究》2003年第11期。二是高等教育質(zhì)與量分離。這一時(shí)期，黨和國(guó)家從入學(xué)、考試、畢業(yè)等各個(gè)層面明確了高等學(xué)校辦學(xué)、教育教學(xué)以及人才培養(yǎng)的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求。(8)曾昭掄：《三年來高等教育的改進(jìn)》，《人民教育》1953年第1期。但隨后就出現(xiàn)了高等教育領(lǐng)域的“大躍進(jìn)”與“多快好省”，集中表現(xiàn)為盲目追求高校數(shù)量，以至于到1960年，全國(guó)高校數(shù)量達(dá)1289所。(9)張燁：《重讀1958年高等教育大躍進(jìn)》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2009年第1期。三是高等教育相關(guān)政策不穩(wěn)定。我國(guó)高等教育政策的傾向性在這一時(shí)期經(jīng)歷了從明確人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)與要求到盲目追求數(shù)量，再到強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校必須以教學(xué)為主，努力提高教學(xué)質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，具有明顯的不穩(wěn)定性。

(三)調(diào)整規(guī)范階段(1979—2011年)

黨的十一屆三中全會(huì)之后，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，強(qiáng)調(diào)大學(xué)要“多出人才、出好人才，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”，并制定了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》(1986年)、《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》(1990年)等政策。黨的十四大之后，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，《中華人民共和國(guó)高等教育法》(1998年)、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(2010年)等政策文件相繼出臺(tái)，同時(shí)成立了高等教育教學(xué)評(píng)估中心(2004年)等質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)。

這一時(shí)期，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系處于不斷調(diào)整、逐步規(guī)范的階段，表現(xiàn)出如下特征。

一是高校辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大。1985年，黨和國(guó)家提出要擴(kuò)大高等學(xué)校在招生、教學(xué)科研、經(jīng)費(fèi)管理等方面的辦學(xué)自主權(quán)。(10)吳文?。骸?949年以來我國(guó)高等教育質(zhì)量保證體系的歷史分析》，《遼寧教育研究》2003年第11期。隨后，要求進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)的自主權(quán)，政府不再直接參與高等教育的質(zhì)量評(píng)估工作，但仍以政府為主導(dǎo)。二是高等教育質(zhì)量保障體系日益規(guī)范化、制度化。1990年，《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》要求相關(guān)教育部門建立教育評(píng)估小組，并接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，(11)中華人民共和國(guó)教育部：《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》(1990年10月31日)，http：∥old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/200409/3193.html.標(biāo)志著高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量都要接受相關(guān)教育部門的監(jiān)督與評(píng)估。三是高等教育質(zhì)量評(píng)估等級(jí)不斷細(xì)化。2002年，教育部合并合格評(píng)估、優(yōu)秀評(píng)估和隨機(jī)性水平評(píng)估三種方案，將普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四種等級(jí)，逐步從合格評(píng)估過渡到評(píng)優(yōu)評(píng)估。(12)馬健生：《高等教育質(zhì)量保證體系的國(guó)際比較研究》，第489-491頁(yè)。四是外部質(zhì)量評(píng)估制度逐漸形成。教育管理部門要求教育界、知識(shí)界和用人部門定期對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)水平進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，一些省市也開始啟動(dòng)高校辦學(xué)水平、專業(yè)、課程的評(píng)估試點(diǎn)工作，(13)馬健生：《高等教育質(zhì)量保證體系的國(guó)際比較研究》，第488頁(yè)。逐漸形成我國(guó)高等教育的外部質(zhì)量評(píng)估制度。

(四)新時(shí)代發(fā)展階段(2012年至今)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系迎來新的發(fā)展機(jī)遇，黨和國(guó)家對(duì)高等教育質(zhì)量的提升也提出了新要求。這一時(shí)期，黨和國(guó)家相繼制定了《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》(2012年)、《學(xué)位與研究生教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(2017年)、《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》(2019年)、《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評(píng)估實(shí)施方案(2021—2025年)》(2021年)等政策文件。

我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系在這一時(shí)期邁入了新時(shí)代發(fā)展階段，表現(xiàn)出如下特征。

一是全面提升研究生教育質(zhì)量。在改革研究生人才培養(yǎng)機(jī)制的同時(shí)，完善研究生教育質(zhì)量自我評(píng)估制度，要求相關(guān)培養(yǎng)單位定期發(fā)布研究生教育發(fā)展和質(zhì)量報(bào)告。(14)中華人民共和國(guó)教育部：《學(xué)位與研究生教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(2017年1月20日)，http：∥www.moe.gov.cn/srcsite/A22/s7065/201701/t20170120_295344.html.二是質(zhì)量保障渠道多樣化?！笆濉币?guī)劃明確提出以“提高教育質(zhì)量”為主題，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要更是提出“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”，堅(jiān)持以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路。同時(shí)，各高校也不斷加強(qiáng)自身的內(nèi)部質(zhì)量評(píng)估，優(yōu)化學(xué)科專業(yè)和人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)等。(15)中華人民共和國(guó)教育部：《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》(2012年3月16日)，http：∥www.moe.gov.cn/srcsite/A08/s7056/201203/t20120316_146673.html.三是評(píng)估制度更加完善?！吨袊?guó)教育現(xiàn)代化2035》要求：“構(gòu)建教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，建立全過程、全方位人才培養(yǎng)質(zhì)量反饋監(jiān)控體系?！?16)中華人民共和國(guó)中央人民政府：《中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)〈中國(guó)教育現(xiàn)代化2035〉》(2019年2月23日)，http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-02/23/content_5367987.htm.同時(shí)，在“雙一流”高校教育質(zhì)量提升過程中，注重探索建立中國(guó)特色“雙一流”建設(shè)的綜合評(píng)價(jià)體系，完善中國(guó)特色現(xiàn)代高等教育評(píng)估制度。(17)中華人民共和國(guó)教育部：《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》(2018年8月20日)，http：∥www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201808/t20180823_345987.html.

二、建黨百年來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的演進(jìn)邏輯

為了全面審視我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的演進(jìn)邏輯，本文在對(duì)建黨百年來高等教育質(zhì)量保障體系的歷史變遷進(jìn)行回顧與梳理的基礎(chǔ)上，引入歷史制度主義的視角，進(jìn)一步對(duì)我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系演進(jìn)的深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴與動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行了深入的分析。

(一)影響我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系演進(jìn)的深層結(jié)構(gòu)

歷史制度主義認(rèn)為，任何制度背后都有一個(gè)“制度的深層結(jié)構(gòu)”，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等基本因素。可以說，正是這一深層結(jié)構(gòu)決定了制度體系的演進(jìn)方向。通過分析深層結(jié)構(gòu)中具有普遍意義的基本因素，可以完整地解釋特殊、復(fù)雜的制度現(xiàn)象。(18)周光禮：《公共政策與高等教育》，武漢：華中科技大學(xué)出版社，2010年，第123頁(yè)。通過分析建黨百年來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的歷史演進(jìn)過程可以發(fā)現(xiàn)，其中影響較大的因素包括政府決策、認(rèn)知觀念與科技發(fā)展三方面。

第一，政府決策。在政府頒布的有關(guān)政策的引導(dǎo)和推動(dòng)下，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展演進(jìn)呈現(xiàn)出從集中管理到分權(quán)治理、從強(qiáng)制性制度變遷到誘致性制度變遷的雙重特征。一是從集中管理轉(zhuǎn)向分權(quán)治理。中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)在高等教育領(lǐng)域借鑒蘇聯(lián)的教育模式(包括高等教育計(jì)劃性體制、教學(xué)管理、教學(xué)計(jì)劃等)，通過集中管理的方式，開展高等教育活動(dòng)?？梢钥闯?，這一時(shí)期政府主導(dǎo)著高校人才培養(yǎng)的質(zhì)量評(píng)估。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與政府職能的轉(zhuǎn)變，政府逐漸下放權(quán)力，賦予高校更多的自主權(quán)。二是從強(qiáng)制性變遷到誘致性變遷。中華人民共和國(guó)成立初期，根據(jù)國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，一般由政府頒布相關(guān)政策，引導(dǎo)高等教育質(zhì)量保障體系“自上而下”的強(qiáng)制性變遷。改革開放之后，尤其是黨的十四大之后，高校自主權(quán)的擴(kuò)大激發(fā)了高校以及社會(huì)力量辦學(xué)的積極性，高校開始注重提升自身教育質(zhì)量，社會(huì)力量也開始參與建立高等教育質(zhì)量保障體系的工作，為我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的誘致性變遷提供了現(xiàn)實(shí)契機(jī)。

第二，認(rèn)知觀念。認(rèn)知觀念在一定程度上影響著制度選擇的方向、模式與結(jié)果。回顧百年來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含著黨和國(guó)家、高校、社會(huì)作為關(guān)鍵行動(dòng)者的認(rèn)知觀念的變化與理性選擇。對(duì)黨和國(guó)家來說，高等教育質(zhì)量提升能夠?yàn)閲?guó)家培養(yǎng)更多高層次人才，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1999年，我國(guó)開始高等教育的“擴(kuò)招”，高等教育規(guī)模迅速擴(kuò)大；然而隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，質(zhì)量問題開始凸顯，國(guó)家逐漸改變只注重?cái)U(kuò)大教育規(guī)模的認(rèn)知觀念，開始更注重高等教育質(zhì)量的穩(wěn)步提升。對(duì)高校來說，高等教育質(zhì)量的提升能夠使高校擁有更高的學(xué)術(shù)水平與知名度，進(jìn)而吸引更多的優(yōu)秀生源與國(guó)家財(cái)政支持；目前，部分高校已建立常設(shè)性的教學(xué)質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，引入學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)與專業(yè)團(tuán)體參與高等教育質(zhì)量保障體系的建立過程，為高校構(gòu)建內(nèi)部質(zhì)量保障體系提供專業(yè)化的評(píng)估咨詢及指導(dǎo)等服務(wù)。(19)呂銳、吳堅(jiān)：《優(yōu)化高等教育質(zhì)量保障體系》，《中國(guó)高等教育》2021年第10期。對(duì)社會(huì)來說，高等教育質(zhì)量的提升能夠?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展培養(yǎng)更多高層次、高質(zhì)量的人才；因而，社會(huì)為高等教育發(fā)展提供必要的資源，并提出相應(yīng)的質(zhì)量要求，以此促進(jìn)高等教育質(zhì)量的提升。

第三，科學(xué)技術(shù)?？茖W(xué)技術(shù)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推力，也是影響我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系變遷的重要因素?？茖W(xué)技術(shù)并不直接作用于高等教育質(zhì)量保障體系的建立，而是主要通過“人”這一教育主體來實(shí)現(xiàn)兩者間的聯(lián)結(jié)。不同時(shí)期科學(xué)技術(shù)的發(fā)展對(duì)人才培養(yǎng)提出了不同的要求，這就需要高等教育予以相應(yīng)的質(zhì)量保障。中華人民共和國(guó)成立初期，為培養(yǎng)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)的高層次科技人才，黨和國(guó)家選擇“優(yōu)先發(fā)展與重工業(yè)和國(guó)防事業(yè)相關(guān)的尖端科學(xué)技術(shù)”，通過借鑒蘇聯(lián)的教育模式，統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)我國(guó)高等教育的發(fā)展。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制的變革使得科學(xué)技術(shù)的作用進(jìn)一步顯現(xiàn)。1995年，我國(guó)首次提出“科教興國(guó)”戰(zhàn)略，堅(jiān)持科技、教育同經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，從而使人才培養(yǎng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新時(shí)代背景下，人工智能等高新尖技術(shù)的興起，對(duì)高層次科技人才培養(yǎng)提出了新的要求，因而黨和國(guó)家通過變革高等教育評(píng)價(jià)，完善高等教育質(zhì)量保障體系，為高層次科技人才培養(yǎng)提供制度保障。

(二)我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系變遷的路徑依賴分析

路徑依賴是指歷史上某一重要的制度、結(jié)構(gòu)或社會(huì)力量等對(duì)當(dāng)前制度型構(gòu)所產(chǎn)生的方向、內(nèi)容和模式方面的同質(zhì)性的依賴性影響。(20)劉圣中：《歷史制度主義制度變遷的比較歷史研究》，上海：上海人民出版社，2010年，第126頁(yè)。美國(guó)學(xué)者保羅·皮爾遜(Paul Pierson)借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)中“收益遞增”的概念來解釋路徑依賴現(xiàn)象。所謂收益遞增，是指沿著特定道路每一步行動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)果對(duì)下一步都非常有吸引力。(21)周光禮：《公共政策與高等教育》，第136頁(yè)?？梢哉f，“收益遞增”是路徑依賴現(xiàn)象產(chǎn)生的重要來源。由于制度在實(shí)施過程中所產(chǎn)生的學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期等(22)何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義的分析范式》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。，強(qiáng)化了原先已有的行為選擇，從而形成制度變遷過程中的路徑依賴現(xiàn)象。

第一，學(xué)習(xí)效應(yīng)是指一項(xiàng)政策實(shí)施后，為了適應(yīng)該政策而產(chǎn)生的組織，通過不斷地重復(fù)實(shí)踐，摸索出政策規(guī)則，從而使相關(guān)活動(dòng)更加高效地開展，促使人們認(rèn)可、接受該制度。(23)吳東姣、包艷華、馬永紅：《改革開放以來我國(guó)博士研究生招生制度變遷的邏輯分析——基于歷史制度主義視角》，《中國(guó)高教研究》2018年第6期。在我國(guó)高等教育質(zhì)量保障相關(guān)政策制定實(shí)施的過程中，以政府為主導(dǎo)的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)通過長(zhǎng)期的實(shí)踐，已經(jīng)摸索出一套相對(duì)完整、高效的運(yùn)行模式，降低了高等教育質(zhì)量保障體系的運(yùn)行成本。而另一方面，也使得既已形成的高等教育質(zhì)量保障體系難以被改變，增加了變遷成本。

第二，協(xié)同效應(yīng)是指一項(xiàng)政策實(shí)施后，與該政策匹配的相關(guān)制度也被建立起來，形成一個(gè)政策共同體，即正式制度與非正式制度的復(fù)雜組合。非正式制度包括對(duì)正式制度的拓展、闡明與修正，社會(huì)公認(rèn)的行為準(zhǔn)則，內(nèi)部實(shí)施的行為標(biāo)準(zhǔn)。(24)[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994年，第55頁(yè)。黨和國(guó)家實(shí)施高等教育質(zhì)量保障相關(guān)的政策、制度后，在高等教育的教學(xué)管理、人才培養(yǎng)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面自發(fā)形成了一系列與正式制度相符合的非正式制度。在此基礎(chǔ)上，正式制度與非正式制度、政策制度與組織機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)，形成了協(xié)同效應(yīng)，確保了高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)的實(shí)施。

第三，在協(xié)同效應(yīng)的基礎(chǔ)上，高等教育質(zhì)量保障體系的運(yùn)行得到良好的反饋效果，從而使高等教育各利益主體產(chǎn)生了適應(yīng)性預(yù)期，認(rèn)為該制度體系在未來的發(fā)展與實(shí)施中同樣能夠帶來積極的效果，降低了“規(guī)則持久性方面的不確定性”。建黨百年來，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的有效運(yùn)行為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)了一大批高質(zhì)量人才，促使國(guó)家不斷加大對(duì)高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的投入，以期培養(yǎng)更多的人才。隨著整體教育質(zhì)量的提升，高校的學(xué)術(shù)水平、知名度也不斷提高，從而促使高校更加注重保障自身的教育質(zhì)量。

(三)我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系變遷的動(dòng)力機(jī)制分析

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度變遷多重動(dòng)力因素的復(fù)合作用，注重使用綜合的、組合式的變遷模式，認(rèn)為制度復(fù)合體(包括制度、理念與利益等)在制度變遷的過程中有著重要的作用，可以說，政策變遷是制度、理念、利益等各方面因素綜合作用的結(jié)果。在我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系變遷歷程中，制度變遷與多元利益主體驅(qū)動(dòng)發(fā)揮了重要的作用。

一方面，制度變遷與“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷的過程呈現(xiàn)出一種“斷裂平衡”的狀態(tài)，即美國(guó)學(xué)者斯蒂芬·D.克拉斯納(Stephen D. Krasner)認(rèn)為的“制度以長(zhǎng)期穩(wěn)定為標(biāo)志，期間導(dǎo)致相對(duì)突然的制度變遷的危機(jī)將促使制度發(fā)生周期性的間斷波動(dòng)，之后制度又重新恢復(fù)穩(wěn)定?！?25)劉圣中：《歷史制度主義制度變遷的比較歷史研究》，第131頁(yè)。制度體系的演進(jìn)包含著制度平衡與制度斷裂兩個(gè)時(shí)期，其中平衡與斷裂之間的轉(zhuǎn)折點(diǎn)便是“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。

縱觀建黨百年來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的演進(jìn)歷程，主要出現(xiàn)了五次“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。第一次“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”出現(xiàn)在中華人民共和國(guó)成立前后。我國(guó)高等教育在經(jīng)歷了建黨初期、土地革命時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期以及解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的發(fā)展，已有初步的規(guī)模積累，黨和國(guó)家通過整頓高等教育，為銜接中華人民共和國(guó)成立后“制度斷裂”時(shí)期的高等教育制度奠定基礎(chǔ)。第二次“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”出現(xiàn)在1956年前后。社會(huì)主義三大改造之后，黨和國(guó)家對(duì)高等教育質(zhì)量保障逐漸有了全面認(rèn)識(shí)，把質(zhì)量控制和監(jiān)督權(quán)力下放給了地方政府及其教育行政管理部門。第三次“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”出現(xiàn)在1985年前后?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》的頒布標(biāo)志著黨和國(guó)家開始以正式文件的形式對(duì)高等教育進(jìn)行有計(jì)劃、有組織的質(zhì)量保障活動(dòng)。第四次“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”出現(xiàn)在1999年前后。這一時(shí)期高校開始擴(kuò)招，我國(guó)高等教育在規(guī)模層面實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的同時(shí)，在質(zhì)量層面開始顯現(xiàn)諸多問題。第五次“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”出現(xiàn)在2010年前后?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出“高校要全面提高教育質(zhì)量，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量”“提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)，是建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的基本要求?！?26)中華人民共和國(guó)教育部：《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(2011年10月29日)，http:∥old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/201407/171904.html.進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系得到進(jìn)一步完善，在人才培養(yǎng)方面發(fā)揮著不可或缺的作用。

另一方面，多元利益主體驅(qū)動(dòng)。權(quán)利的不對(duì)稱是歷史制度主義的一大顯著特點(diǎn)。在我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的歷史演進(jìn)過程中，這種權(quán)利的不對(duì)稱體現(xiàn)為政府、高校、社會(huì)三者之間的利益博弈，“各種利益團(tuán)體在既定制度內(nèi)互相行動(dòng)，并互相作用，最終協(xié)調(diào)平衡建立穩(wěn)定的制度內(nèi)結(jié)構(gòu)性關(guān)系?！?27)劉圣中：《歷史制度主義制度變遷的比較歷史研究》，第142頁(yè)。中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)高等教育質(zhì)量水平低下，國(guó)家建設(shè)又亟需高質(zhì)量、高層次人才，因而黨和國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃高等教育的發(fā)展，實(shí)施以政府為主導(dǎo)的管理模式，政府完全主導(dǎo)著人才培養(yǎng)的目標(biāo)以及過程。社會(huì)主義三大改造之后，高等教育質(zhì)量保障和監(jiān)督的權(quán)利由中央政府轉(zhuǎn)向地方政府及其教育行政管理部門。黨的十一屆三中全會(huì)之后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使國(guó)家開始改革原有的教育體制，高校在招生、教學(xué)、科研、經(jīng)費(fèi)使用、干部任免等方面的辦學(xué)自主權(quán)逐漸擴(kuò)大。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，高等教育的辦學(xué)主體呈現(xiàn)主要包括政府、高校和社會(huì)的多元化趨向，傳統(tǒng)的統(tǒng)分統(tǒng)管方式已不合時(shí)宜。因而，政府逐漸下放權(quán)力，放寬高等教育準(zhǔn)入渠道，民辦高等教育開始涌現(xiàn)，逐漸形成政府、高校、社會(huì)三方共同參與的質(zhì)量保障模式。我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系便在政府、高校、社會(huì)這三者之間的利益博弈中不斷演進(jìn)發(fā)展。

三、建黨百年來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的路徑重構(gòu)

建黨百年以來，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系在發(fā)展演進(jìn)的過程中不斷得到完善，培養(yǎng)了大批高層次、高質(zhì)量人才。但在實(shí)踐中也存在著忽視內(nèi)部質(zhì)量保障、質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)單一、缺少公眾監(jiān)督與參與、質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)不健全、缺少專門的質(zhì)量保障法律法規(guī)等問題。在新的時(shí)代背景下，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的深層結(jié)構(gòu)已發(fā)生歷史性變化，為其發(fā)展演進(jìn)提供了新的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。因而，有必要把握政策變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”、發(fā)揮“理念”的引領(lǐng)作用、選擇恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展路徑以及協(xié)調(diào)正式制度與非正式制度等，最大程度上實(shí)現(xiàn)我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的路徑突破。

(一)把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，優(yōu)化政策變遷環(huán)境

新時(shí)期的高等教育質(zhì)量保障是對(duì)以往質(zhì)量保障思維及方式的根本變革，要實(shí)現(xiàn)這種根本變革，就要切實(shí)把握制度體系變遷的歷史關(guān)鍵期，在制度“斷裂”與“平衡”中找尋可能存在的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)原有制度的路徑突破。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：“提高高等教育質(zhì)量，推進(jìn)高等教育分類管理和高等學(xué)校綜合改革，構(gòu)建更加多元的高等教育體系?！?28)中華人民共和國(guó)中央人民政府：《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(2021年3月13日)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.在此背景下，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的又一“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”逐漸生成。因而，需要不斷優(yōu)化政策變遷環(huán)境，以突破高等教育質(zhì)量保障體系的路徑依賴。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·E.安德森(James E. Anderson)認(rèn)為，政策環(huán)境主要包括政治文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，而離開了政策制定賴以發(fā)生的環(huán)境，就無法對(duì)政策制定進(jìn)行充分的研究。(29)[美]詹姆斯·E.安德森：《公共政策制定(第五版)》，謝明等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第46頁(yè)。因而，優(yōu)化政策變遷環(huán)境可從政治文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件這兩方面考慮。在政治文化方面，政府需不斷深化體制改革，促進(jìn)其職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，提高政府的宏觀協(xié)調(diào)能力。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件方面，通過提升整體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平，促使政府向公民提供高質(zhì)量的公共物品和服務(wù)，從而為我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的變遷營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

(二)選擇恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展路徑，引導(dǎo)多元主體參與

選擇恰當(dāng)?shù)闹贫润w系演進(jìn)路徑，其既定方向在以后的發(fā)展中便會(huì)得到自我強(qiáng)化，(30)李江源：《論我國(guó)大學(xué)制度變遷的“路徑依賴”》，《高教探索》2004年第2期。從而使質(zhì)量保障體系的建設(shè)走上良性循環(huán)的發(fā)展軌道，促進(jìn)教育質(zhì)量的提升。長(zhǎng)期以來，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的歷史演進(jìn)多是以政府為主導(dǎo)的“自上而下”的強(qiáng)制性變遷。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)、個(gè)人以及社會(huì)組織等社會(huì)力量積累了充足的民間資本并開始參與辦學(xué)，高校辦學(xué)主體日漸趨向多元化。單單依靠政府已不能滿足和確保高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)的順利實(shí)施，因此需要其他社會(huì)力量的廣泛參與。引導(dǎo)多元主體共同參與發(fā)展高等教育質(zhì)量保障體系的建設(shè)，促進(jìn)“自下而上”的誘致性變遷，是我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系發(fā)展演進(jìn)的恰當(dāng)路徑。因而，黨和國(guó)家應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)、引導(dǎo)多元主體參與建設(shè)高等教育質(zhì)量保障體系，為其構(gòu)建制度化的參與渠道，以此充分發(fā)揮高校、社會(huì)力量在高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)中的作用，建立起政府、高校、社會(huì)力量等多元主體相互協(xié)調(diào)的質(zhì)量保障體系：如高校完善自身在招生、培養(yǎng)、課程以及教學(xué)等方面的質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與保障機(jī)制，合理、恰當(dāng)?shù)亻_展各項(xiàng)質(zhì)量保障活動(dòng)；社會(huì)力量建立針對(duì)高等教育質(zhì)量保障水平及成效的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)并不斷提升自身的專業(yè)化水平。

(三)協(xié)調(diào)正式制度與非正式制度，提升政策執(zhí)行效率

如前所述，非正式制度是對(duì)正式制度的拓展與闡明，正式制度與非正式制度的復(fù)雜組合構(gòu)成了政策共同體。此二者間的關(guān)系不僅影響政策共同體的執(zhí)行效率，同時(shí)也影響著我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展演進(jìn)。2020年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率為54.4%，(31)楊颯：《2020年全國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)主要結(jié)果發(fā)布》，《光明日?qǐng)?bào)》2021年3月2日第11版。標(biāo)志著我國(guó)高等教育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從大眾化階段到普及化階段的躍遷。在這種背景下，黨和國(guó)家制定了有關(guān)普通高等教育的《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評(píng)估實(shí)施方案(2021—2025年)》(32)中華人民共和國(guó)教育部：《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評(píng)估實(shí)施方案(2021—2025年)》(2021年2月3日)，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A11/s7057/202102/t20210205_512709.html.以及有關(guān)民辦高等教育的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(33)中華人民共和國(guó)教育部：《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(2021年4月7日)，http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202105/t20210514_531598.html.，強(qiáng)調(diào)高等教育體系要分層分類，建立完善的高等教育質(zhì)量分類體系。由于政策制度變遷過程中的路徑依賴現(xiàn)象，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障正式制度與非正式制度的變遷可能存在不同步的現(xiàn)象，進(jìn)而影響到正式制度的實(shí)施效果。因而，在當(dāng)前我國(guó)高等教育質(zhì)量保障正式制度發(fā)生改變的情況下，就需要及時(shí)改革與正式制度相矛盾的部分非正式制度，引導(dǎo)非正式制度向著與正式制度相同的方向發(fā)展，通過協(xié)調(diào)正式制度與非正式制度，增強(qiáng)我國(guó)高等教育質(zhì)量保障政策共同體的凝聚力，同時(shí)提升高等教育質(zhì)量保障相關(guān)政策的執(zhí)行效率。

(四)發(fā)揮理念的引領(lǐng)作用，促進(jìn)政策制度認(rèn)同

歷史制度主義認(rèn)為，理念是制度變遷的重要?jiǎng)恿Γ诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)作用，(34)劉圣中：《歷史制度主義制度變遷的比較歷史研究》，第170頁(yè)。理念的認(rèn)同與否對(duì)制度生成、存續(xù)、變革乃至社會(huì)的發(fā)展都具有重要影響。(35)劉圣忠：《理念與制度變遷: 歷史制度主義的理念研究》，《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2010年第1期?；仡櫧h百年以來我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的歷史演進(jìn)可以發(fā)現(xiàn)，其經(jīng)歷了從高校發(fā)展起步、高校擴(kuò)招、高校實(shí)現(xiàn)規(guī)模跨越式發(fā)展到注重內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變，尤其在提出“提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)，是建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的基本要求”(36)中華人民共和國(guó)教育部：《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(2011年10月29日)，http:∥old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/201407/171904.html.之后，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)才得以有效實(shí)施。鑒于高等教育質(zhì)量保障對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)的作用與價(jià)值，面向未來，要注重促進(jìn)高等教育發(fā)展的理念轉(zhuǎn)向，使高等教育多元主體意識(shí)到質(zhì)量保障對(duì)維持自身長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要作用，在思想上接受、認(rèn)可，并在實(shí)踐中不斷完善我國(guó)的高等教育質(zhì)量保障體系。此外，還要積極吸收借鑒國(guó)際先進(jìn)的教育理念和經(jīng)驗(yàn)，加快我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的國(guó)際化建設(shè)，通過尋求與國(guó)際高等教育質(zhì)量保障組織的合作，提升高等教育質(zhì)量保障的國(guó)際化水平，促進(jìn)全社會(huì)對(duì)高等教育質(zhì)量保障政策制度的認(rèn)同。