政府采購(gòu)中串通招投標(biāo)行為的治理對(duì)策探析

馬澤輝 夏冷月 中國(guó)人民解放軍32619部隊(duì)

串通招投標(biāo)是一種復(fù)雜的犯罪行為，單靠法律手段是不可能做到的。為了消除這些非法做法，不僅需要完善法律制度同時(shí)，必須改革現(xiàn)有投標(biāo)制度，加強(qiáng)投標(biāo)機(jī)制。

一、政府采購(gòu)的特征

1.特定采購(gòu)實(shí)體。政府采購(gòu)比私人采購(gòu)更具體。政府采購(gòu)的購(gòu)買者是政府，包括各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)和組織。政府采購(gòu)不同于任何其他采購(gòu)方式。政府采購(gòu)的目標(biāo)是具體的，由法律標(biāo)準(zhǔn)決定。除法律規(guī)定的事項(xiàng)外，禁止政府采購(gòu)。

2.采購(gòu)資金來源特殊。政府作為采購(gòu)主體，參與商業(yè)交易是政府采購(gòu)最為具體的形式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。與政府采購(gòu)不同，政府采購(gòu)是政府采購(gòu)的重要組成部分。政府采購(gòu)的資金來源不是自身的勞動(dòng)或積累，而是各種稅收和支出。采購(gòu)資金具有明顯的公共性。

3.政府職能直接決定了政府采購(gòu)必須以公共服務(wù)為導(dǎo)向。這是區(qū)別私人市場(chǎng)。私人采購(gòu)在商業(yè)交易中通常有特殊目的。比如，政府采購(gòu)最直接的驅(qū)動(dòng)力就是對(duì)利益的追求。政府采購(gòu)的出發(fā)點(diǎn)是發(fā)揮自身職能，更好地為人民服務(wù)。

4.采購(gòu)行為和程序。合法的政府采購(gòu)是有一定條件的。并非所有的政府采購(gòu)交易都可以稱為政府采購(gòu)。政府采購(gòu)的公開條件是由法律直接規(guī)定的。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，只有符合法定目錄或者達(dá)到一定限額的政府采購(gòu)，才能認(rèn)定為政府采購(gòu)。另外，政府采購(gòu)的程序直接受法律制約，其目的與人民群眾的利益密切相關(guān)。因此，政府采購(gòu)不能由購(gòu)買者的好惡來決定。必須建立嚴(yán)格的程序以確保資金的最佳使用。政府采購(gòu)程序法治化是市場(chǎng)和法治的必然選擇。

二、政府采購(gòu)與串通招投標(biāo)

1.采購(gòu)理念與基本制度。政府采購(gòu)法規(guī)定，是指國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)在法律規(guī)定的目錄范圍內(nèi)或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的情況下，使用金融資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)，以及各級(jí)有資金的組織機(jī)構(gòu)。簡(jiǎn)言之，這是由政府機(jī)構(gòu)，如企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)體主導(dǎo)的采購(gòu)，政府必須從市場(chǎng)上購(gòu)買必要的貨物、商品和服務(wù)，以滿足人民的日常需要，如道路、公園和博物館，因此，采購(gòu)的主要目的是為社會(huì)提供公共服務(wù)，履行公共職能。但是，政府采購(gòu)不應(yīng)該僅僅理解為向公眾提供商品或服務(wù)，更應(yīng)該理解為政府如何提供高質(zhì)量、低成本的商品或服務(wù)，這是政府采購(gòu)理念的基本要求?？梢哉f，政府采購(gòu)是納稅人授予和授權(quán)的。在這方面，政府采購(gòu)應(yīng)該公開、透明，由納稅人監(jiān)督，以滿足公眾對(duì)“質(zhì)優(yōu)價(jià)廉”的要求。政府采購(gòu)應(yīng)建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確保其競(jìng)爭(zhēng)力，最終實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)。因此，政府采購(gòu)具有資金來源公開、非營(yíng)利激勵(lì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈等特點(diǎn)。政府采購(gòu)的公開程度和采購(gòu)程序的合法性。

2.招投標(biāo)串通的危害?！墩少?gòu)法》第二十六條規(guī)定，政府采購(gòu)公開招標(biāo)主要方式，必須嚴(yán)格遵守招標(biāo)投標(biāo)制度。招標(biāo)投標(biāo)制度是政府采購(gòu)成敗的重要因素。防止串通是招標(biāo)投標(biāo)制度的基本要求。如果投標(biāo)人之間或投標(biāo)人之間存在串通，公開招標(biāo)將形式化，競(jìng)爭(zhēng)喪失。政府采購(gòu)目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，不符合初衷，法律嚴(yán)禁串通：一是這不僅限制了招標(biāo)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，也給投標(biāo)人和納稅人帶來了損失。一般來說，串通會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格上漲，給買方和政府帶來?yè)p失，納稅人首當(dāng)其沖。二是串通的結(jié)果是贏得市場(chǎng)的是效益好企業(yè)，中標(biāo)的是效率低的企業(yè)。第三，如果買賣雙方私下達(dá)成協(xié)議，決定交易對(duì)象和價(jià)格，可能導(dǎo)致政府腐敗，損害政府聲譽(yù)。因此，預(yù)防腐敗是打擊和杜絕串通投標(biāo)已成為政府采購(gòu)中一個(gè)重要而緊迫的問題。事實(shí)上，政府采購(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，具有時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣、資源豐富、環(huán)節(jié)多的特點(diǎn)。每一個(gè)都包含了大量的內(nèi)容、責(zé)任和權(quán)利。如果在環(huán)節(jié)出現(xiàn)任何問題或缺陷，都可能給招標(biāo)公司或投標(biāo)人提供串通的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，投標(biāo)者之間串通投標(biāo)是有原因的。主要的主觀動(dòng)機(jī)是利益，包括競(jìng)買人的超額利潤(rùn)、競(jìng)買人的不當(dāng)利益、評(píng)審專家的不當(dāng)利益或個(gè)人或人際關(guān)系的影響?？陀^上，現(xiàn)行招投標(biāo)制度還不完善。有缺陷的和漏洞，并為違規(guī)者之間的串通提供了機(jī)會(huì)。

三、治理對(duì)策

串通投標(biāo)的形式多種多樣，且往往具有隱蔽性，在實(shí)踐中很難發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和處理。為了制止這種做法，我們必須加強(qiáng)法律制度建設(shè)。

1.大力推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)制度改革。一是要大膽嘗試靈活投標(biāo)，杜絕串通投標(biāo)，投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)人為項(xiàng)目的中標(biāo)者，消除招標(biāo)人的隨意性，但采購(gòu)的質(zhì)量和及時(shí)性難以控制。一些投標(biāo)公司不得不以低價(jià)中標(biāo)。為了省錢，必須在各個(gè)方面省錢，降低成本，并給予補(bǔ)償。因此，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)偷工減料，造成質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。此外，為了生存，競(jìng)拍者以低價(jià)競(jìng)拍。這必然導(dǎo)致破壞競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重?fù)p害投標(biāo)人對(duì)質(zhì)量、信譽(yù)和業(yè)績(jī)的重視，如提出放棄簡(jiǎn)單的價(jià)格招標(biāo)方式。對(duì)采購(gòu)實(shí)體貨物和服務(wù)的綜合評(píng)價(jià)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)評(píng)價(jià)的綜合標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。在這方面，可以借鑒英國(guó)政府采購(gòu)物有所值原則，應(yīng)該超越現(xiàn)有的采購(gòu)原則，從更廣、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度全面評(píng)價(jià)政府采購(gòu)，從可持續(xù)發(fā)展的角度實(shí)施政府采購(gòu)，有利于防止和防止串通行為，使投標(biāo)決策更加科學(xué)。對(duì)此，可以綜合考慮采用授標(biāo)評(píng)標(biāo)的方法，這種方法的優(yōu)點(diǎn)是投標(biāo)人不僅可以選擇質(zhì)量和價(jià)格，而且可以滿足自己的需要。另外，投標(biāo)企業(yè)可以提供自己的優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮自己的潛力，這可能給競(jìng)標(biāo)帶來困難。投標(biāo)人只需確定投標(biāo)價(jià)格，不考慮質(zhì)量等因素。采用綜合評(píng)價(jià)法的，可要求招標(biāo)公司提出質(zhì)量、參數(shù)、樣式等方案。招標(biāo)公司應(yīng)對(duì)原方案進(jìn)行修改，使之難以達(dá)成協(xié)議。二是擴(kuò)大公開招標(biāo)的范圍，加大了串通的難度。公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)激烈，有可能實(shí)現(xiàn)真正的競(jìng)爭(zhēng)。任何限制都將取消，相關(guān)企業(yè)的數(shù)量和范圍將盡可能擴(kuò)大，這自然會(huì)加大投標(biāo)人之間串通的難度，有助于防止和打擊管理者和監(jiān)督者在投標(biāo)中的串通行為。這是一個(gè)簡(jiǎn)單的方法，以防止串通投標(biāo)和一個(gè)簡(jiǎn)單方法，在國(guó)外許多企業(yè)參與投標(biāo)，招標(biāo)服務(wù)的工作量自然會(huì)增加，這將花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，增加招標(biāo)成本。

2.處罰力度加大。雖然各國(guó)串通投標(biāo)的法律責(zé)任性質(zhì)略有不同，但處罰力度基本相同。無論是美國(guó)的刑事和民事處罰，還是歐盟的行政處罰，投標(biāo)人之間的任何勾結(jié)都將受到巨額罰款或監(jiān)禁。此外，對(duì)串通行為的懲罰正在演變?yōu)樾淌仑?zé)任。

3.反壟斷寬恕執(zhí)行制度。依據(jù)《反壟斷法》第40條第2款，反壟斷機(jī)關(guān)由經(jīng)營(yíng)者自愿報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議重要證據(jù)的提供，減輕或者免除處罰其可以根據(jù)具體情況而定。反壟斷制度是指非法企業(yè)參與壟斷安排或串通投標(biāo)。他們可以主動(dòng)向有關(guān)機(jī)關(guān)提供信息。建立證據(jù)證明制度，協(xié)助執(zhí)法機(jī)關(guān)起訴違法行為，以消除或減輕其法律責(zé)任。

希望這些建議能對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的法律管理有所幫助。本文的一些建議沒有得到充分研究。希望研究者能對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的法律管理提出進(jìn)一步的建議。