生態(tài)文明制度建設(shè)的歷程演進(jìn)與未來(lái)展望
--------基于浙江樣本的回顧與思考

張 玲 麗

(浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院， 浙江 杭州 310053)

生態(tài)文明制度是生態(tài)文明建設(shè)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，是生態(tài)文明建設(shè)水平和人類文明進(jìn)步程度的集中展示。生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)從政治理念、戰(zhàn)略要求走向社會(huì)實(shí)踐的途徑和關(guān)鍵。從十八大報(bào)告首次提出要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，到十八屆三中全會(huì)提出要建立完善的生態(tài)文明制度體系，再到習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[1]，以及十九屆四中全會(huì)作出“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系”重要部署，這是從源頭上解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的“治本之法”。這些論斷均凸顯了我國(guó)高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)，也直接表明構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的緊迫性、重要性和必要性。作為“兩山”理念萌發(fā)地的浙江，歷來(lái)高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)：1979年全國(guó)人大倡導(dǎo)植樹(shù)節(jié)，保護(hù)環(huán)境，到十六大之后圍繞打造“綠色浙江”“生態(tài)省”“生態(tài)浙江”“美麗浙江”戰(zhàn)略目標(biāo)的各個(gè)階段，在生態(tài)文明制度建設(shè)方面一直在進(jìn)行積極有益的探索。例如，浙江在全國(guó)率先制訂實(shí)施水權(quán)交易、排污權(quán)有償交易、生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付、“三位一體”環(huán)境準(zhǔn)入等制度，逐漸形成了“浙江樣本”。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)界高度關(guān)注生態(tài)文明制度建設(shè)，諸多專家學(xué)者從不同角度對(duì)生態(tài)文明制度的內(nèi)涵與外延進(jìn)行了系統(tǒng)研究，為生態(tài)文明建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)。但學(xué)界針對(duì)浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的理論研究并不系統(tǒng)全面，現(xiàn)有的研究大多從生態(tài)文明制度的框架分析、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面開(kāi)展，尤以學(xué)者沈滿洪、蘇小明的研究為代表。生態(tài)文明制度是指“在全社會(huì)制定或形成的一切有利于支持、推動(dòng)和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準(zhǔn)則的總和”[2]17-21，具體分為正式制度與非正式制度。其中，正式制度包括生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)、生態(tài)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃、政策、協(xié)議等，以及環(huán)保組織制定的自治規(guī)范；非正式制度則是指與生態(tài)緊密相關(guān)的理念、價(jià)值觀、習(xí)俗等。沈滿洪認(rèn)為生態(tài)文明制度的本質(zhì)是：“人在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中應(yīng)遵循的行為規(guī)則，其囊括了與生態(tài)相關(guān)的環(huán)境發(fā)展、資源建設(shè)、科技創(chuàng)新、文化開(kāi)發(fā)等?！盵3]81-86國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)文明制度建設(shè)中存在的主要問(wèn)題有生態(tài)政治監(jiān)管不力，生態(tài)文明政績(jī)考核機(jī)制不合理，生態(tài)文明制度體系不健全，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法成本高、懲罰力度有限，公民的生態(tài)環(huán)保意識(shí)有待提高等等。

國(guó)外對(duì)生態(tài)文明建設(shè)需要制度保障這方面已達(dá)成一定的共識(shí)。1962年，《寂靜的春天》一書(shū)中提出的“傷害自然終將危害人類的生存，人與自然共存共榮”觀點(diǎn)，標(biāo)志著西方開(kāi)啟了反思工業(yè)社會(huì)、保護(hù)環(huán)境與恢復(fù)生態(tài)的大幕，這是人類環(huán)境意識(shí)覺(jué)醒的開(kāi)始。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告《我們共同的未來(lái)》，首次提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念。此外，西方國(guó)家也通過(guò)制定相關(guān)生態(tài)制度，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。如：日本出臺(tái)《環(huán)境基本法》《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》，高度重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；瑞典采用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提出國(guó)家要給予保護(hù)區(qū)的林地保護(hù)者相應(yīng)的補(bǔ)償。

綜上來(lái)看，雖然，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)生態(tài)文明制度已有一定的研究，但是，對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)歷程的全面回顧與探索仍比較欠缺。生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)工程。全方位回顧浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展歷程，概括總結(jié)浙江生態(tài)文明制度建設(shè)中取得的典型經(jīng)驗(yàn)，展望新時(shí)代浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的未來(lái)發(fā)展，不僅有利于浙江完善和提升生態(tài)文明制度，還可為我國(guó)其他省份推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)啟示；也有利于把握生態(tài)文明制度建設(shè)的基本規(guī)律，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明制度的進(jìn)一步完善，對(duì)在新時(shí)代的歷史起點(diǎn)上建設(shè)美麗浙江，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的偉大愿景，具有十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、從環(huán)境保護(hù)到生態(tài)文明建設(shè)：生態(tài)文明制度發(fā)展的浙江歷程

建國(guó)以來(lái)，浙江生態(tài)文明制度建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、不斷完善創(chuàng)新的過(guò)程。理念上，從單純的環(huán)境保護(hù)到把生態(tài)文明建設(shè)融入政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活的方方面面；手段上，從單一的行政手段到經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段協(xié)同發(fā)力；機(jī)構(gòu)設(shè)置上，環(huán)保部門從最初的弱勢(shì)部門到如今的一票否決強(qiáng)勢(shì)部門。根據(jù)階段性改革目標(biāo)，浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展歷程，可以劃分為三個(gè)一脈相承的階段。

(一)萌芽起步階段(1949-1978)：植樹(shù)造林，興修水利

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之前，我國(guó)一味重視農(nóng)業(yè)和工業(yè)的快速發(fā)展，對(duì)自然規(guī)律的認(rèn)識(shí)不夠科學(xué)，更多的是借助人的主觀能動(dòng)性去征服自然界。這樣做的直接后果是人與自然的關(guān)系日益緊張，生態(tài)環(huán)境日益惡化。這個(gè)階段，浙江響應(yīng)中央的政策，生態(tài)文明制度建設(shè)從無(wú)到有，處于萌芽階段。取得的成果主要有：(1)植樹(shù)造林。建國(guó)之后，面對(duì)生態(tài)環(huán)境的惡化，浙江深刻認(rèn)識(shí)到森林資源對(duì)改善水土流失、山地荒漠面貌的重要性。發(fā)布通知、公告、條例等，大力開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng)，在一定程度上保護(hù)了山林資源，改善了土壤環(huán)境。(2)興修水利。解放后，浙江邁出了開(kāi)發(fā)水力資源，抵抗洪水災(zāi)害的新步伐。這一時(shí)期，浙江萌發(fā)了生態(tài)文明建設(shè)的初始想法，但對(duì)環(huán)境保護(hù)、資源可持續(xù)利用的認(rèn)識(shí)還不清晰，并沒(méi)有形成系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度。

(二)初步形成階段(1979-2001)：建立制度，保護(hù)環(huán)境

改革開(kāi)放初期，由于片面理解國(guó)家提出的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想，浙江一些地區(qū)出現(xiàn)了為發(fā)家致富而過(guò)度砍伐山林的現(xiàn)象；一些企業(yè)為謀求利益最大化，肆意排放污水廢氣，污染了水源；一些地方政府為突出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，不惜以損害自然環(huán)境為代價(jià)。這些做法直接導(dǎo)致森林資源日漸減少、水土流失日益嚴(yán)重、自然環(huán)境日趨惡化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然環(huán)境之間的矛盾日益尖銳。從20世紀(jì)80年代起，浙江察覺(jué)到保護(hù)環(huán)境的重要性，開(kāi)始進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。(1)在山區(qū)開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng)。1989年，浙江提出“兩年準(zhǔn)備，五年消滅荒山，十年綠化浙江”的戰(zhàn)略目標(biāo)[4]54-59。1999年，浙江啟動(dòng)生態(tài)公益林建設(shè)工程，并在全國(guó)最早完成平原綠化工程。(2)合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)水資源。1983年，浙江通過(guò)《關(guān)于抓緊治理蘭江水系污染的決定》。1988年，浙江通過(guò)《浙江省鑒湖水域保護(hù)條例》。1998年，浙江提出對(duì)全省的八大水系進(jìn)行有計(jì)劃根治，同時(shí)興建十大水庫(kù)。(3)重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。面對(duì)日趨惡化的生態(tài)環(huán)境，浙江省委省政府采取多項(xiàng)行動(dòng)：1988年，在全省范圍內(nèi)關(guān)停污染嚴(yán)重的印染廠、電鍍廠；1989年，浙江啟動(dòng)各級(jí)政府任期環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，并制定對(duì)城市環(huán)境整治的考核制度；1992年，浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃首次納入保護(hù)環(huán)境這一目標(biāo)，并實(shí)施“碧水、藍(lán)天、綠色”工程，重點(diǎn)治理大氣污染和水污染；1999-2000年，浙江著重實(shí)施“一控雙達(dá)標(biāo)”工作。這一階段，基本遏制了環(huán)境惡化趨勢(shì)，環(huán)境質(zhì)量有所提升。

這一時(shí)期浙江的生態(tài)文明制度建設(shè)處于起步探索階段，開(kāi)始形成環(huán)境保護(hù)理念，環(huán)境保護(hù)逐步走上法制化道路，開(kāi)啟了環(huán)境保護(hù)有法可依的新局面。生態(tài)文明制度建設(shè)成果主要有：制定了環(huán)保法規(guī)，成立了環(huán)保專門機(jī)構(gòu)。

(三)完善成熟階段(2002-至今)：健全制度，優(yōu)化生態(tài)

2002年起，浙江不斷探索生態(tài)文明制度建設(shè)，從提出“綠色浙江”“生態(tài)省”建設(shè)，到“生態(tài)浙江”“美麗浙江”建設(shè)，生態(tài)文明制度建設(shè)緊扣浙江生態(tài)文明發(fā)展步伐，作出創(chuàng)新性探索，形成“浙江樣本”。

1.優(yōu)化理念，從“綠色浙江”到“美麗浙江” 一直以來(lái)，浙江在生態(tài)文明制度建設(shè)探索過(guò)程中，始終抓住綠色發(fā)展這條主線。(1)打造“綠色浙江”。浙江遵循十六大提出的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，于2002年6月首次提出“綠色浙江”戰(zhàn)略目標(biāo)。同年9月，出臺(tái)《浙江可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃綱要----中國(guó)21世紀(jì)議程浙江行動(dòng)計(jì)劃》(浙政發(fā)〔2002〕第22號(hào))。至此，浙江生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。(2)建設(shè)“生態(tài)省”。2003年是浙江生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵一年，浙江成為全國(guó)第五個(gè)“生態(tài)省”建設(shè)試點(diǎn)省，并頒布《浙江生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》(浙政發(fā)〔2003〕第23號(hào))，成立了以時(shí)任省委書(shū)記習(xí)近平為組長(zhǎng)的生態(tài)省建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。(3)建設(shè)“生態(tài)浙江”。2010年7月，通過(guò)《中共浙江省委關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》，強(qiáng)調(diào)走生態(tài)立省之路，通過(guò)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，建設(shè)“生態(tài)浙江”。2010年9月，浙江省十一屆人大常委會(huì)決定，把每年的6月30日定為浙江生態(tài)日。(4)邁向“美麗浙江”。2013年，浙江提出要堅(jiān)持走生態(tài)立省之路，深化“生態(tài)省”建設(shè)，加快建設(shè)“美麗浙江”。2014年，浙江通過(guò)《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》，提出要建設(shè)“富饒秀美、和諧安康、人文昌盛、宜業(yè)宜居的美麗浙江”。

2.重視生態(tài)，制定和完善了一批環(huán)保法規(guī) 自2002年來(lái)，浙江持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法規(guī)范，嚴(yán)查破壞生態(tài)環(huán)境、擾亂環(huán)保執(zhí)法的違法犯罪行為，出臺(tái)了多項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章、政策，規(guī)范了影響生態(tài)文明建設(shè)的行為，例如：《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的若干意見(jiàn)》(浙委〔2006〕第50號(hào))《浙江省環(huán)境違法行為責(zé)任追究辦法(試行)》(浙委辦〔2004〕第12號(hào))《浙江省生態(tài)文明體制改革總體方案》(浙委發(fā)〔2017〕第6號(hào))等多項(xiàng)有關(guān)生態(tài)環(huán)保工作的政策性文件；《浙江省水資源管理?xiàng)l例》《浙江省大氣污染防治條例》《浙江省排污費(fèi)征收使用管理辦法》等多部地方性法規(guī)，為生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。

3.完善機(jī)制，創(chuàng)新和健全了一系列生態(tài)制度 浙江在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，創(chuàng)新和健全生態(tài)文明制度，保障了生態(tài)文明建設(shè)走在全國(guó)前列。(1)在全國(guó)最早開(kāi)展區(qū)域之間的水權(quán)交易。早在2000年，浙江義烏出資購(gòu)買東陽(yáng)水庫(kù)每年5 000萬(wàn)立方米水的永久使用權(quán)，這是省內(nèi)最早開(kāi)始的水權(quán)交易。此后，浙江其它地區(qū)紛紛效仿，如紹興市與慈溪市自來(lái)水公司簽署水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，按要求每年供水7 300萬(wàn)立方米[5]107-113。通過(guò)水權(quán)交易，提高了水資源的利用率。(2)在全國(guó)率先執(zhí)行排污權(quán)有償使用制度。2002年，嘉興市進(jìn)行區(qū)內(nèi)企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了排污權(quán)可交易、有償使用。嘉興的成功實(shí)踐也為浙江其它地區(qū)提供了參考。2009年，《浙江省人民政府關(guān)于開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(浙政發(fā)〔2009〕47號(hào))發(fā)布實(shí)施，浙江正式在全省范圍內(nèi)啟動(dòng)排污權(quán)有償使用。(3)在全國(guó)最早實(shí)施省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2005年，浙江發(fā)布《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》(浙政發(fā)〔2005〕44號(hào))。2008年，浙江又發(fā)布《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》(浙政辦發(fā)〔2008〕12號(hào))，對(duì)省內(nèi)管轄的八大水系的45個(gè)市縣實(shí)施生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，由此，浙江成為我國(guó)首個(gè)實(shí)現(xiàn)省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨４送?，早?012年，為保護(hù)千島湖的優(yōu)質(zhì)水資源，解決好新安江上下游發(fā)展與保護(hù)的矛盾，使得保護(hù)水資源提供良好水質(zhì)的上游地區(qū)得到合理補(bǔ)償，浙江和安徽正式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，成為全國(guó)首個(gè)跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)。浙皖攜手新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償已實(shí)施三輪試點(diǎn)，“浙江、安徽每年各出資2億元，當(dāng)年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江支付給安徽2億元；水質(zhì)達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)，安徽支付給浙江2億元”[6]33-42。(4)在全國(guó)最早從省級(jí)層面實(shí)施河長(zhǎng)制。2003年10月，浙江省湖州市長(zhǎng)興縣率先建立河長(zhǎng)制。這項(xiàng)制度讓我國(guó)的江河湖泊實(shí)現(xiàn)了從沒(méi)人管到有人管、從管不住到管得好的轉(zhuǎn)變，解決了河湖管理保護(hù)的老難題。浙江從2013年開(kāi)始全面推行河長(zhǎng)制，是我國(guó)最早開(kāi)展河長(zhǎng)制的試點(diǎn)省份之一。2017年6月27日，新修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法(2017年修正)》首次將河長(zhǎng)制寫(xiě)入其中。(5)在全國(guó)率先創(chuàng)立新型環(huán)境準(zhǔn)入制度。由于單個(gè)環(huán)境準(zhǔn)入制度存在片面弊端，浙江經(jīng)過(guò)探索在全國(guó)最早提出項(xiàng)目、總量、空間“三位一體”的環(huán)境準(zhǔn)入制度，從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在審批機(jī)制中由之前的單純項(xiàng)目環(huán)評(píng)加入總量控制和區(qū)域空間管理，形成項(xiàng)目和規(guī)劃環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境資源承載能力與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。(6)創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)的考核評(píng)價(jià)制度。浙江充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)制度這根無(wú)形指揮棒的作用，于2011年印發(fā)《關(guān)于健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》。根據(jù)主體功能定位不同，實(shí)施分類考核評(píng)價(jià)，在考核體系中納入環(huán)境保護(hù)要素，弱化GDP對(duì)黨政干部政績(jī)的分量。2012年，出臺(tái)《浙江生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，著重從生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、生態(tài)制度4大領(lǐng)域10個(gè)方向37個(gè)指標(biāo)全面考核各地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)情況，把環(huán)境保護(hù)的責(zé)任真正落實(shí)到地方政府。此外，湖州率先探索自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在全國(guó)率先編制完成自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，積極開(kāi)展并順利完成了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，在全國(guó)率先建立“綠色GDP”核算應(yīng)用體系，并陸續(xù)出臺(tái)了《湖州市自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績(jī)效考核評(píng)價(jià)暫行辦法》《湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行辦法》等制度。

總之，自2002年以來(lái)，浙江的生態(tài)文明制度建設(shè)更加精細(xì)化規(guī)范化，市場(chǎng)手段得到創(chuàng)新完善，政府生態(tài)責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)，環(huán)保主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，有效推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)化進(jìn)程。特別是十八大以來(lái)，浙江的生態(tài)文明制度實(shí)現(xiàn)了從源頭、過(guò)程、后果的全面覆蓋，為進(jìn)一步推動(dòng)美麗浙江建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

二、政府市場(chǎng)社會(huì)多元聯(lián)動(dòng)：生態(tài)文明制度建設(shè)的浙江經(jīng)驗(yàn)

生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，用嚴(yán)密的法律、制度、標(biāo)準(zhǔn)守護(hù)好綠水青山是浙江人的信條。浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐，特別是一些全國(guó)首創(chuàng)制度，對(duì)我國(guó)其它地區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)具有典型的示范作用。通過(guò)考察浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的運(yùn)行軌跡，可以得到以下幾點(diǎn)寶貴經(jīng)驗(yàn)：

(一)理念變革是生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力

強(qiáng)化理念是生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。浙江生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展歷程從“用綠水青山換金山銀山”到“既要金山銀山也要綠水青山”，再到“綠水青山就是金山銀山”的蛻變與飛躍；從以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，寧要GDP不要環(huán)境的理念到從成長(zhǎng)的煩惱中覺(jué)醒，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)；從首次提出綠色浙江戰(zhàn)略，思想上從被動(dòng)保護(hù)到主動(dòng)作為，表明“綠水青山就是金山銀山”理念已深入人心。

(二)市場(chǎng)機(jī)制是生態(tài)文明制度建設(shè)的制勝法寶

生態(tài)環(huán)境最明顯的特征是其公共性和外部性。不少經(jīng)濟(jì)主體為了追求自身利益的最大化，不惜將環(huán)境污染成本推向社會(huì)，造成環(huán)境負(fù)外部效應(yīng)，產(chǎn)生“公地悲劇”。因此，完善生態(tài)文明制度建設(shè)的一個(gè)重要方面就是，在尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體保護(hù)環(huán)境的積極性。浙江借助市場(chǎng)手段配置環(huán)境資源，首創(chuàng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展區(qū)域之間的水權(quán)交易，采取排污權(quán)有償使用，完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度等，建立了一套涉及各個(gè)領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)體系，形成了環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)約束機(jī)制?？梢哉f(shuō)，市場(chǎng)機(jī)制是環(huán)境保護(hù)的核心內(nèi)容，也是生態(tài)文明制度建設(shè)的制勝法寶。

(三)目標(biāo)責(zé)任制是生態(tài)文明制度建設(shè)的根本保障

發(fā)揮制度的作用，必須使制度與目標(biāo)責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一。如果僅依靠制度，沒(méi)有切實(shí)的目標(biāo)責(zé)任機(jī)制，那么制度就像“沒(méi)有牙齒的老虎”。因此，只有真正抓住“到底誰(shuí)負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題”這一“牛鼻子”，才能提高具體責(zé)任人與單位的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，把生態(tài)文明制度真正落到實(shí)處。浙江注重生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)制度建設(shè)，把環(huán)境保護(hù)納入考核體系，改變了長(zhǎng)期以來(lái)GDP至上的政績(jī)觀。地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，對(duì)本區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)。此外，湖州市率先探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造性地采取按工業(yè)、旅游、綜合三類進(jìn)行分類考核，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期的生態(tài)責(zé)任。

(四)公眾參與機(jī)制是生態(tài)文明制度建設(shè)的必要條件

社會(huì)公眾和非政府組織一直是環(huán)境保護(hù)的重要力量，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)也始終獲得認(rèn)可。浙江通過(guò)創(chuàng)新一系列生態(tài)文明制度，鼓勵(lì)和支持社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。例如，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)的形式，邀請(qǐng)相關(guān)單位、團(tuán)體和公民參與項(xiàng)目環(huán)評(píng)，以保證公民的知情權(quán)和參與權(quán)。再如嘉興，市民代表對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的申批有否決權(quán)；市民對(duì)于排污企業(yè)的抽查有“點(diǎn)單權(quán)”；市民參與環(huán)境行政處罰評(píng)審時(shí)有發(fā)言權(quán)，等等，說(shuō)明公民已經(jīng)成為環(huán)境監(jiān)督的重要力量。

三、奔向“美麗浙江”：生態(tài)文明制度建設(shè)的浙江展望

從制度上完善生態(tài)文明建設(shè)只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)，如此，才能夠?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生持久的推動(dòng)力和影響力。因此，創(chuàng)新生態(tài)文明制度體系，激發(fā)生態(tài)文明“制度紅利”，對(duì)促進(jìn)浙江生態(tài)文明建設(shè)走在全國(guó)前列具有重要意義。具體應(yīng)從以下四個(gè)方面著力：

(一)強(qiáng)化法律機(jī)制的剛性約束力，為“美麗浙江”提供堅(jiān)實(shí)保障

生態(tài)文明建設(shè)需要法律制度的規(guī)范、引導(dǎo)和保障。強(qiáng)化法律機(jī)制的剛性約束應(yīng)著重從以下三方面發(fā)力：(1)完善生態(tài)立法。生態(tài)立法是執(zhí)法的依據(jù)與前提。要把生態(tài)文明教育上升到立法層面，必須對(duì)生態(tài)文明教育的相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范。(2)規(guī)范生態(tài)執(zhí)法。針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法過(guò)程中存在部門單獨(dú)行動(dòng)的現(xiàn)象，應(yīng)健全完善多部門協(xié)同參與的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要明確相關(guān)部門的執(zhí)法責(zé)任，健全與完善行政執(zhí)法責(zé)任制，對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲。(3)嚴(yán)格生態(tài)司法。針對(duì)當(dāng)前浙江生態(tài)環(huán)保專門化審判機(jī)構(gòu)數(shù)量少、級(jí)別低的情況，應(yīng)建立健全生態(tài)保護(hù)專業(yè)化審判機(jī)構(gòu)，以便集中審理跨行政區(qū)域的環(huán)境案件。

(二)發(fā)揮教育傳播機(jī)制的引導(dǎo)力，使“美麗浙江”理念深入人心

教育傳播機(jī)制通過(guò)對(duì)人們思想意識(shí)、內(nèi)心信念的軟約束，影響人們的行為規(guī)范。(1)開(kāi)展生態(tài)文明教育，牢固樹(shù)立生態(tài)文明理念。例如，把生態(tài)文明教育融入大中小學(xué)教育的各個(gè)階段，以增強(qiáng)公民的生態(tài)文明意識(shí)；通過(guò)宣傳生態(tài)知識(shí)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民的生態(tài)文明教育，以提升其生態(tài)文明素養(yǎng)。(2)實(shí)施生態(tài)實(shí)踐教育，提升公民的生態(tài)素質(zhì)。觀念只有落到實(shí)處才能實(shí)現(xiàn)其最大的價(jià)值與功效。通過(guò)開(kāi)展生態(tài)實(shí)踐教育，提升公民的生態(tài)實(shí)踐能力與素養(yǎng)。通過(guò)提升公民的生態(tài)政治參與意識(shí)，開(kāi)展豐富多彩的生態(tài)文明建設(shè)主題實(shí)踐活動(dòng)，使“美麗浙江”理念深入人心。

(三)健全經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的調(diào)節(jié)機(jī)制，為“美麗浙江”注入市場(chǎng)活力

在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，不同利益主體因?yàn)樗幍牧?chǎng)不同，其所追求的利益也必然不同。因此，基于公平公正，健全生態(tài)文明的利益調(diào)節(jié)機(jī)制十分必要。(1)完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)因環(huán)境保護(hù)需要而不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)的區(qū)域，政府應(yīng)采取財(cái)政補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付等形式給予補(bǔ)償。目的是不因生態(tài)建設(shè)而影響居民的收入和生活水平。(2)建立市場(chǎng)導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)制度。杜絕對(duì)自然資源的粗放式開(kāi)發(fā)開(kāi)采行為，制定并實(shí)施嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；同時(shí)，根據(jù)生態(tài)要求，實(shí)施生態(tài)自然資源的有償使用制度及相關(guān)生態(tài)資源保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)制度；完善排污權(quán)收費(fèi)制度，讓企業(yè)自覺(jué)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任。

(四)完善生態(tài)文明的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，使“美麗浙江”真正落到實(shí)處

科學(xué)規(guī)范的生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。(1)制定科學(xué)規(guī)范的目標(biāo)體系。要健全政府綠色考評(píng)理念，完善綠色GDP考評(píng)體系。考評(píng)范圍應(yīng)包括社會(huì)發(fā)展、資源環(huán)境等多方面。同時(shí)，在評(píng)價(jià)體系中還應(yīng)納入生態(tài)破壞成本和環(huán)境污染參考因素，使考核體系能真正反映生態(tài)文明建設(shè)的理念和目標(biāo)要求。(2)制定行之有效的考核辦法。例如：對(duì)不同的生態(tài)環(huán)境功能區(qū)，考核的指標(biāo)、側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該有所不同；通過(guò)差異化考核，加大環(huán)保、資源消耗等指標(biāo)的考核比重；制定省、市、縣三級(jí)考核體系，等等。由此，使“美麗浙江”真正落到實(shí)處。

四、余 論

生態(tài)文明建設(shè)是事關(guān)中華民族可持續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)生態(tài)環(huán)保制度是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵所在?？梢哉f(shuō)，生態(tài)文明建設(shè)水平的高低，很大程度上取決于生態(tài)文明制度體系的科學(xué)化、系統(tǒng)化與規(guī)范化。在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展歷程中，浙江在生態(tài)文明制度建設(shè)、實(shí)踐探索等方面有很多創(chuàng)舉，一直走在全國(guó)前列，形成了具有示范效應(yīng)的浙江樣本；同時(shí)，我們也應(yīng)看到浙江尚存的問(wèn)題與不足，如：生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控預(yù)警體系尚存在缺陷，生態(tài)文明相關(guān)制度的全方位實(shí)施還不夠理想，某些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量還沒(méi)有根本改善，生態(tài)價(jià)值考評(píng)體系還有待完善，等等。因此，只有構(gòu)建系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系，夯實(shí)浙江生態(tài)文明建設(shè)的制度基礎(chǔ)，把生態(tài)文明制度建設(shè)的任務(wù)落到實(shí)處，才能加速實(shí)現(xiàn)天藍(lán)、地凈、水清、氣新的“美麗浙江”。