基于地區(qū)間政府博弈的流域生態(tài)保護補償研究

趙博瑜

（武漢大學法學院，湖北武漢 430072）

1 引言

我國正處于經濟發(fā)展的中高速時期，過去隨著我國工業(yè)化速度加快和人口數(shù)量的攀升，用水需求日益增加，導致流域用水糾紛多發(fā)、流域水環(huán)境質量下降和威脅生態(tài)安全等問題。生態(tài)保護補償成為解決流域水資源利用、緩解上下游用水沖突的關鍵舉措之一，流域生態(tài)保護補償機制的完善不僅應著眼于技術完善和規(guī)則的制定，更應當考慮流域系統(tǒng)內部的復雜性和地區(qū)間政府的博弈，流域的治理就是地區(qū)間政府利益的協(xié)調。為此，本文通過分析流域內地方政府博弈的情形，深入探討流域內產生“囚徒困境”的原因，以期解決流域治理的根本性難題。

2 流域生態(tài)保護補償?shù)幕灸Ｊ?/h2>

2.1 生態(tài)服務的相關者

生態(tài)保護補償包括政府進行支付和受益者直接補償兩種模式。受益者付費相比于政府支付更具有信息優(yōu)勢，生態(tài)服務的受益者可以直接觀察提供的生態(tài)服務的質量并予以監(jiān)督，必要時重新訂立或者終止生態(tài)服務協(xié)議；生態(tài)服務的受益者具有更強烈的激勵動力和更高的效率。

在選擇生態(tài)服務的提供者時，出于效益最大化的考量，在滿足所提供的生態(tài)產品與服務符合要求的前提下，補償成本最低的生態(tài)服務的提供者應被優(yōu)先考慮。在歐美國家，生態(tài)服務往往與個人簽訂合作協(xié)議，一方面在資源產權明確界定的情況下，資源所有者是最合適的補償對象；另一方面居民在提供生態(tài)服務的同時獲得激勵，有利于持續(xù)提供公共物品。與個人訂立生態(tài)服務協(xié)議意味著交易的參與方一旦增加交易成本也將增加，而生態(tài)服務的提供必將涉及該地區(qū)的多個居民。為了提高效率，出現(xiàn)將居民和所在集體同時作為補償對象的方法，即首先對地區(qū)或者集體進行補償，目的在于使得集體行為得到激勵并持續(xù)性地提供生態(tài)服務，當集體行為被滿足時，再進一步通過市場化手段對個人進行激勵，提高區(qū)域或者集體內個人的積極性。

2.2 我國的流域補償模式

我國的生態(tài)保護補償同樣可以界分為中央為主導的縱向生態(tài)保護補償模式和受益者進行支付的橫向生態(tài)保護補償模式。一般而言，對于生態(tài)受益主體難以確定的生態(tài)補償，往往由中央政府通過縱向生態(tài)補償?shù)姆绞浇鉀Q，比如中央政府對國家級重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償?shù)?；對于生態(tài)利益關系明確的區(qū)域，如流域的上下游、資源開發(fā)地與資源消費地，按照誰受益、誰補償?shù)哪Ｊ浇M向生態(tài)補償制度。

流域縱向生態(tài)保護補償模式指在中央政府的推動下，上下游地區(qū)地方政府、生態(tài)服務的提供區(qū)和受益地區(qū)達成協(xié)議，對上游或者提供區(qū)進行生態(tài)補償。中央政府的財政轉移支付、政策支持、稅收補貼等均是縱向補償?shù)闹饕憩F(xiàn)形式，中央政府通過非市場化手段對生態(tài)服務提供者予以補償，保障生態(tài)產品和生態(tài)服務的持續(xù)供給?？v向流域生態(tài)保護補償如三江源生態(tài)保護補償，三江源生態(tài)保護區(qū)位于青海省南部，是國家重點生態(tài)功能區(qū)和重要的江河發(fā)源地。

流域橫向生態(tài)保護補償模式由上下游地區(qū)自主實踐探索，自發(fā)簽訂流域生態(tài)補償協(xié)議，中央對此給予政策和資金支持。以渭河流域生態(tài)補償為例，渭河發(fā)源于甘肅省定西市，流經陜西省匯入黃河，渭河每年為下游的經濟發(fā)展提供上億元的生態(tài)產品，對陜西省中東部的經濟社會發(fā)展具有重要意義。為實現(xiàn)生態(tài)資產的保值，保護下游生態(tài)安全，改善水環(huán)境質量，2011 年陜西省同甘肅省自主協(xié)商達成了《渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，以跨省、跨市的水質為考核目標，以考核斷面的水質檢測結果作為生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)。該協(xié)議的達成加強了兩省環(huán)保部門水質監(jiān)測信息通報，有利于促進區(qū)域間開展水污染防治經驗交流以及落實國家渭河流域水污染防治規(guī)則。渭河流域生態(tài)補償突破了過往由中央單一線性進行補償?shù)哪Ｊ剑a償?shù)貐^(qū)政府與受償?shù)貐^(qū)政府不再具有行政上的隸屬性，是由區(qū)域間平等主體在自主協(xié)商基礎上達成協(xié)議。

3 政府間的博弈與合作

3.1 流域生態(tài)保護補償?shù)睦Ь?/h3>

目前，我國流域生態(tài)保護補償仍處于試點探索階段，雖然隨著試點工作的不斷深入，各地區(qū)正積極探索生態(tài)補償模式的創(chuàng)新，但由于流域生態(tài)保護補償工作開展較晚，仍然面臨著制度規(guī)則設計不完善、補償指標不健全、補償標準不明晰、補償模式不成熟的困境，上述問題均體現(xiàn)了流域生態(tài)保護補償?shù)貐^(qū)政府利益的沖突與博弈。流域不僅僅是自然區(qū)域，更是以水為紐帶的人文社會區(qū)域，水資源以其流動的特點連接了上下游地區(qū)，使得整個流域形成相互依存的關系，流域治理的癥結在于區(qū)域間政府的利益沖突。如果上游地區(qū)進行環(huán)境資源利用，追求經濟增長，將無法保障生態(tài)環(huán)境質量并為下游提供適宜的生態(tài)產品，下游地區(qū)不僅無法享受到合格的生態(tài)環(huán)境并且將負擔生態(tài)破壞、流域治理的成本；如果上游地區(qū)為實現(xiàn)區(qū)域下游水的有效利用，犧牲本地區(qū)經濟發(fā)展機遇，但下游地區(qū)出于本地區(qū)財政的考量不具有為此支付的意愿，則會導致上游地區(qū)無法獲得激勵。正是因為區(qū)域間地方政府利益的博弈，導致流域用水矛盾，上下游生態(tài)補償責任不明晰，無法確立恰當?shù)难a償標準，上下游之間具有明顯的博弈特

征［1］。

3.2 政府間的博弈模式

3.2.1 博弈的主體和選擇

流域生態(tài)保護補償實質上是一個對整個流域地區(qū)利益的重新分配過程，可將整個流域看作一個整體，以流域內上游地區(qū)地方政府和下游地區(qū)地方政府作為博弈的個體。

上游地區(qū)一般地處江河發(fā)源地，水流充沛、水質優(yōu)良，河流水域不僅不是限制發(fā)展的因素，反而是上游地區(qū)可以利用進行經濟建設與開發(fā)的資源。相比于下游地區(qū)水質污染嚴重、居民更加渴求潔凈用水、改善用水環(huán)境質量而言，上游地區(qū)不具有保護資源的強烈沖動，雖然保護生態(tài)環(huán)境也可以為本地區(qū)帶來一定的利益，但上游地區(qū)更傾向于發(fā)展經濟，因此上游地區(qū)存在保護與不保護兩種選擇。

下游地區(qū)往往位于河流沖積平原，人口密集，工業(yè)發(fā)達，因此生活用水和工業(yè)用水需求量巨大，下游地區(qū)的居民生活和工業(yè)生產對流域內水資源依賴性更強。如果上游地區(qū)生態(tài)破壞嚴重，河流徑流量減少，下游地區(qū)將出現(xiàn)居民生活用水和工業(yè)生產用水的缺口，不僅如此，如果河流污染加劇，水質無法達到飲用的標準，居民飲水將進一步受到影響。在一定意義上，下游地區(qū)地方政府改善水環(huán)境的意愿更強，保護生態(tài)環(huán)境、提高流域內水質的呼聲更高，但補償意味著本地區(qū)收益的減少，因此下游地區(qū)地方政府面臨補償和不補償兩種選擇。

因而補償共存在4 種博弈情形：第一種情形，上游保護，下游補償，雙方均獲利，實現(xiàn)長遠發(fā)展。第二種情形，上游不保護，下游不補償，雙方都受損，生態(tài)利益和經濟發(fā)展遭受破環(huán)。第三種情形，上游保護，下游不補償，上游犧牲發(fā)展機會保護生態(tài)環(huán)境但是缺乏相應的激勵，下游存在“搭便車”的情形，長遠發(fā)展之后，上游必然放棄環(huán)境與生態(tài)的投入，雙方回歸到第二種情形中。第四種情形，上游不保護，下游補償，下游補償卻無法獲得相應的激勵，上游“搭便車”，雙方之后仍然會回歸到第二種情形中［2］。

3.2.2 博弈中的“囚徒困境”

博弈論主張在實現(xiàn)個體利益最優(yōu)的前提下實現(xiàn)社會利益的最優(yōu)化，因此，理想模式下的上下游地區(qū)地方政府作為水資源這一生態(tài)服務的密切相關者應當共同合作，即形成下游補償、上游保護的生態(tài)模式，實現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展，但在沒有外力或者有效機制的約束下，上游保護、下游補償?shù)哪Ｊ诫y以得到執(zhí)行，并且事實上上下游地區(qū)地方政府都存在不保護的理由［3］。

上游地區(qū)選擇“不保護”的理由在于上游源頭地區(qū)具有生態(tài)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢，即經濟發(fā)展到一定程度，上游地區(qū)依賴生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢發(fā)展旅游業(yè)，同時汲取下游地區(qū)發(fā)展經驗和自身生態(tài)優(yōu)勢促進經濟的超越。但上游地區(qū)具有生態(tài)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢也意味著上下游地區(qū)經濟發(fā)展的時間差異性，因而上游地區(qū)地方政府往往具有更強烈的發(fā)展經濟的沖動。同時由于上下游地區(qū)地方政府之間博弈力量的懸殊，實踐中，上游地區(qū)地方政府獲得的生態(tài)補償與發(fā)展經濟之間的機會成本差異明顯，投入與獲得之間的明顯不對等性加劇了上游地區(qū)地方政府發(fā)展經濟的沖動。

下游地區(qū)選擇“不補償”的理由在于上下游地區(qū)地方政府博弈能力的不對等。流域范圍內的“源頭現(xiàn)象”致使上下游地區(qū)地方政府存在博弈能力明顯不對等的情形，上游地區(qū)占據(jù)優(yōu)勢的生態(tài)地理位置，但源頭生態(tài)效益優(yōu)良地區(qū)往往受制于自然地理條件的限制，交通不便，經濟實力較下游地區(qū)明顯不足，發(fā)展相對滯后［4］。因此，上游地區(qū)地方政府參與利益博弈的能力較弱，下游地區(qū)地方政府基于經濟發(fā)展實力的不平衡，因此不具有強烈的補償意愿，忽視上游地區(qū)地方政府提出的訴求。

流域生態(tài)資源的非競爭性是“公地悲劇”的基礎，地方利益導向是加劇環(huán)境資源濫用的誘因。人類的生活具有很強的邊界意識，然而水資源以其流動的形態(tài)連接其貫穿的所有行政單元，因而流域具有很強的整體性。行政結構的分割性和生態(tài)服務的一體性造成上下游之間的沖突，一方面，水資源聯(lián)動整個上下游地區(qū)，形成以水文為基礎，涵蓋環(huán)境、經濟的整體生態(tài)系統(tǒng)，下游經濟的發(fā)展離不開上游生態(tài)服務的提供；另一方面，流域管理的空間與社會管理的空間、行政邊界與水文邊界存在差異，因此地方政府必然以其本行政區(qū)域的利益為導向制定生態(tài)政策。生態(tài)資源作為典型的公共物品，局限于本地區(qū)經濟利益發(fā)展的經濟政策無法兼顧流域長期、整體的發(fā)展，導致“公地悲劇”與“囚徒困境”的產生。

4 完善流域生態(tài)保護補償?shù)慕ㄗh

4.1 樹立生態(tài)共同體的理念

流域生態(tài)保護補償雖然面臨著補償標準不明晰等多種問題，但歸根到底，上述問題均是地方利益博弈的表征，行政的邊界性使得區(qū)域博弈的個體必然以本地區(qū)經濟社會發(fā)展為價值導向，從而忽視整體的長足發(fā)展，但是下游補償、上游保護的模式具有利益的平衡性，使整個區(qū)域之間雙向的博弈力量競爭不再是零和的，而是互利的。上游地區(qū)雖然經濟發(fā)展落后但是具有后發(fā)優(yōu)勢，同樣下游地區(qū)發(fā)展也需要依賴于上游的生態(tài)保護。因此，為了避免博弈的無序化，協(xié)調地方之間的利益沖突，上下游地區(qū)地方政府首先應當建立生態(tài)共同體理念，堅持以生態(tài)法治的理念主導流域內生態(tài)補償模式的建立，樹立上下游之間信任、依賴、合作共贏的意識，堅持生態(tài)共同體理念，通過建立良好公正的協(xié)作平臺，實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

4.2 建立流域生態(tài)保護補償約束機制

通過上面的分析可以得出，上下游地區(qū)地方政府都具有不保護的理由，在上下游地區(qū)地方政府無法依靠自我實現(xiàn)上游保護、下游補償?shù)淖罴堰x擇時，應當建立必要的約束機制。對此有學者提出建立由中央政府或上級政府進行處罰的約束機制，即當上游地區(qū)地方政府選擇保護、下游地區(qū)地方政府卻不愿意為此支付相應的補償時，中央政府或者上級政府可以對下游地區(qū)地方政府進行必要的貨幣懲處，同樣當下游地區(qū)進行了生態(tài)補償，但上游地區(qū)卻沒有提供符合質量的環(huán)境產品，中央政府或者上級政府可以對上游地區(qū)地方政府進行經濟懲罰，在此基礎上根據(jù)演化博弈模型，計算出均衡狀態(tài)下的貨幣責任范圍［5］。上游地區(qū)地方政府和下游地區(qū)地方政府之間應當訂立約束協(xié)議，規(guī)范上下游地區(qū)地方政府合作，完善流域補償糾紛處理司法化解決機制。上下游地區(qū)的合作應當規(guī)范化、程序化、協(xié)議化，通過簽訂協(xié)議明確保護與補償主體的權利義務，規(guī)制上下游地區(qū)地方政府行為，同時建立糾紛解決司法化處理機制，由于上下游地區(qū)地方政府不具有行政隸屬關系，因此在訂立有效協(xié)議的前提下，如果某一方產生違約行為，另一方可以訴諸司法程序解決。