貴州省自然保護地管理體制的問題及對策

陶廣杰 潘善斌

（貴州民族大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽 550025）

1 引言

自然保護地孕育著豐富的生物多樣性，提供重要的生態(tài)功能，是推動我國生態(tài)文明建設(shè)的核心載體。2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確提出要對自然保護地的管理體制進行規(guī)范設(shè)計。

貴州省自然保護地數(shù)量眾多，但在自然保護地的管理體制上仍存在問題，亟須優(yōu)化改革。

2 貴州省自然保護地的基本現(xiàn)狀

截至2020 年12 月貴州省自然保護地類型與數(shù)量見表1。

表1 2020 年12 月貴州省自然保護地類型與數(shù)量［1］

貴州省作為我國西南地區(qū)的重要省份，山地與丘陵是其典型地形。其中喀斯特巖溶地貌發(fā)育十分突出，其全部的出露面積是貴州省國土面積的61.9%［2］。獨特的地理環(huán)境使貴州省孕育了各級各類自然保護地，共計318 個，其數(shù)量和面積在我國各省份中位居前列。其中，國家級自然保護地111 個，地方級自然保護地207 個，且大多數(shù)自然保護地分布在遵義市、黔南州、黔東南州以及黔西南州。

貴州省自然保護地雖數(shù)量眾多、類型豐富，但也存在著各種各樣的問題。2017 年中央生態(tài)環(huán)境保護督察組就已經(jīng)對貴州省督察情況進行反饋，意見明確指出貴州省存在自然保護地違法、違規(guī)現(xiàn)象，尤其是貴州草海國家級自然保護區(qū)，其縣城建設(shè)用地范圍與自然保護區(qū)范圍重疊面積達25 411 畝。地方政府不按照法律規(guī)定進行行政審批，導(dǎo)致用地紅線嚴(yán)重突破保護區(qū)的生態(tài)用地紅線。2018 年中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組對貴州省開展了“回頭看”工作，重點督察貴州省生態(tài)環(huán)境的整改狀況。2019 年5月，督察組對貴州省環(huán)保整改情況進行了反饋，督察意見明確指出貴州省自然保護地存在各種突出問題，如違規(guī)在自然保護地內(nèi)進行開發(fā)、建設(shè)，對于生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)的違法違規(guī)項目整治力度不足等，指出貴州省自然保護地生態(tài)修復(fù)舊賬未還，又添新賬［3］。督察意見還明確指出，貴州大沙河國家級自然保護區(qū)管理部門不僅未按照法律規(guī)定進行行政審批，把26 990 hm2自然保護地違規(guī)納入旅游建設(shè)規(guī)劃中，而且為發(fā)展經(jīng)濟刻意為旅游讓步，導(dǎo)致自然保護地破壞嚴(yán)重。

貴州省自然保護地雖數(shù)量眾多、類型豐富，但屢遭污染與破壞，形勢嚴(yán)峻，亟須對自然保護地管理體制進行優(yōu)化改革，以實現(xiàn)貴州省自然保護地向良好態(tài)勢發(fā)展。

3 貴州省自然保護地管理體制存在的主要問題

3.1 多頭管理問題

貴州省自然保護地多為20 世紀(jì)90 年代期間搶救性建立，大多未開展科學(xué)考察和編制總體規(guī)劃，導(dǎo)致自然保護地批復(fù)的面積與范圍不盡合理，交叉重疊現(xiàn)象突出，管理部門職權(quán)不清，多頭管理問題明顯。貴州省林業(yè)局在其官方網(wǎng)站公布了其職責(zé)范圍，其中全省自然保護地的規(guī)劃、監(jiān)督、管理等均由其負責(zé)，但是貴州省生態(tài)環(huán)境廳又成立了貴州省自然生態(tài)保護處，而且貴州省生態(tài)環(huán)境廳在其官方網(wǎng)站明確公布了由自然生態(tài)保護處來負責(zé)貴州省自然保護地相關(guān)的監(jiān)督管理工作。兩個部門有關(guān)自然保護地的職責(zé)權(quán)限重合，從而導(dǎo)致貴州省自然保護地行政部門之間職責(zé)交叉重疊，不利于自然保護地的管理與保護。在具體的自然保護地管理過程中，各管理部門基于其管理權(quán)限容易導(dǎo)致“九龍治水”現(xiàn)象，始終達不到行政單位在最初設(shè)置時的理想目標(biāo)。例如，對于相同的一個濕地保護區(qū)，農(nóng)業(yè)部門對漁類資源和水生物資源可以進行管理，水利部門對該濕地的水文、水位也可以進行管理，林業(yè)部門對該濕地里的鳥類和陸生野生動植物同樣可以管理，如果該濕地屬于風(fēng)景名勝區(qū)，國家旅游部門也可以對其進行行政管理。在這種復(fù)雜情況下，部門權(quán)限不清，從而導(dǎo)致管理體制不順，不利于自然保護地的管護。管理體制的分散使得自然保護地“山頭林立”［4］，造成了保護地管理部門之間矛盾重重，不僅增加管理中的內(nèi)耗［5］，而且使很多自然保護地面臨保護空缺，造成很多珍稀物種瀕臨滅絕。

3.2 自然保護地管理手段落后

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)自然保護地的管理手段逐漸被時代所淘汰，一些突出的自然保護地問題需借助現(xiàn)代的技術(shù)手段來進行解決。貴州省自然保護地在管理過程中，因技術(shù)手段欠缺，導(dǎo)致部分自然保護地總體規(guī)劃的準(zhǔn)確性和質(zhì)量不高，從而無法有效解決目前部分自然保護地存在的面積過大和范圍不合理的問題。例如，佛頂山保護區(qū)因生態(tài)環(huán)境保護良好，具有典型的物種多樣性，其在2016 年5 月就獲得了國家的批準(zhǔn)，成為貴州省為數(shù)不多的國家級自然保護區(qū)。但是其在自然保護區(qū)的規(guī)劃設(shè)計中因管理手段落后，盡管已編制了總體規(guī)劃并報國家林業(yè)和草原局，但因規(guī)劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確性問題目前還未獲得批復(fù)。貴州省的另一個重要的國家級自然保護區(qū)麻陽河保護區(qū)，也因為管理手段的落后，在功能區(qū)劃上存在諸多不合理之處，下一步仍需調(diào)整保護區(qū)功能區(qū)劃。2020 年3 月，貴州省林業(yè)工作會議上也提到省林業(yè)工作還面臨著不少問題和挑戰(zhàn)，其中之一就是林業(yè)行業(yè)信息化水平低，科研人才和技術(shù)服務(wù)隊伍嚴(yán)重匱乏。

貴州省自然保護地的管理專業(yè)性人才缺乏，管理技術(shù)手段相對落后。貴州省對于自然保護地的勘界、定樁以及對自然保護地區(qū)域內(nèi)生物進行普查時，很多管理部門仍是采取原始的人力登山入林來完成。這不僅導(dǎo)致測量結(jié)果存在很大誤差，而且使工作人員的人身安全面臨威脅。大數(shù)據(jù)背景下，傳統(tǒng)的自然保護地管理模式已經(jīng)逐漸被取代，因為其很多內(nèi)容已不再適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要［6］。截至目前，貴州省的自然保護地體系化尚不完整，空間網(wǎng)絡(luò)化管理尚未實現(xiàn)，零碎化、孤島化等現(xiàn)實問題明顯，很多自然保護地在最初的設(shè)立與劃定時缺乏充分、有效的科學(xué)論證和系統(tǒng)完整的分析。在自然保護地具體的管理上，信息化是管理工作的最佳選擇，但是在實際的管理中，現(xiàn)階段貴州省自然保護地的巡護監(jiān)測、檢查評估、科學(xué)研究、公眾服務(wù)等各項業(yè)務(wù)的開展仍存在一定的滯后性。貴州省自然保護地的管理的信息不對稱和管護手段落后，需要不斷地提升自然保護地的管理水平，并增加自然保護地的管護手段來予以改善。

3.3 共建共享機制缺乏

共建共享機制是當(dāng)下自然保護地發(fā)展的重要趨勢，但是貴州省自然保護地管護過程中相關(guān)企業(yè)以及一些公益組織參與不足，從而導(dǎo)致自然保護地難以實現(xiàn)共建共享［7］。其具體表現(xiàn)如下：一方面是貴州省缺乏相關(guān)利益主體參與自然保護地共建共享的法律制度。貴州省關(guān)于本省自然保護地出臺了相關(guān)的法律規(guī)范，但是涉及共建共享的內(nèi)容卻很少。部分法規(guī)有規(guī)定鼓勵公眾參與自然保護地的保護與管理，但多是一些原則性的規(guī)定，缺乏具體規(guī)定和后續(xù)的保障內(nèi)容。例如，貴州省制定的《貴州省森林公園管理條例》，該條例作為貴州省自然保護地類型中的專門性法律規(guī)范，對本省森林公園應(yīng)當(dāng)如何規(guī)劃、建設(shè)以及如何落實森林資源的保護工作等內(nèi)容做了詳細規(guī)定，但是關(guān)于公眾參與共建共享方面的條款并不多。該條例在第18 條中專門規(guī)定了社會公眾對森林公園的總體規(guī)劃有查閱的權(quán)利，但公眾應(yīng)當(dāng)如何查閱、通過何種途徑進行查閱等規(guī)定并不明確，關(guān)于公眾參與森林公園保護的條款更是寥寥無幾。另一方面是缺乏鼓勵公益組織參與的激勵和保障制度。公益組織是自然保護地管護中的重要力量［8］，但是我國公益組織發(fā)展相對落后。公益組織相關(guān)法律法規(guī)不全面，公益組織的力量較為薄弱，貴州省也不例外。公益組織生存發(fā)展的空間較小，公眾參與機制不完善，從而導(dǎo)致自然保護地部分利益群體的權(quán)益受到一定的損害，自然保護地的規(guī)劃建設(shè)與當(dāng)?shù)卦【用窦捌渌嫦嚓P(guān)方產(chǎn)生了大量的矛盾和沖突。正是因為政府與公眾在自然保護地管護方面未達成一致的合意，導(dǎo)致共建共享機制缺乏，使貴州省自然保護地的管理水平難以達到治理現(xiàn)代化的要求［9］。

4 完善貴州省自然保護地管理體制的對策建議

4.1 組建省級層面自然保護地統(tǒng)一管理機構(gòu)

自然保護地是一個完整的生態(tài)整體，分散的管理機構(gòu)容易割裂自然保護地的完整性，應(yīng)當(dāng)探索組建貴州省省級層面自然保護地統(tǒng)一管理機構(gòu)，由該機構(gòu)對省內(nèi)各種級別、各種類型的自然保護地進行統(tǒng)一管理［10］。在國家層面，政府機構(gòu)改革中專門組建了國家林業(yè)和草原局，該部門作為全國自然保護地的統(tǒng)一管理單位，負責(zé)對全國自然保護地建設(shè)、管理予以指導(dǎo)與監(jiān)督［11］。貴州省自然保護地的管理在遵循國家林草局指導(dǎo)與監(jiān)督的基礎(chǔ)上，可以借鑒美國國家公園體系治理模式。美國在自然保護地建設(shè)上時間較早，理論與實踐經(jīng)驗都較為豐富，其中NPS治理模式是美國自然保護地政府治理中較為先進的經(jīng)驗。在該治理模式下，國家層面組建了自然保護地統(tǒng)一管理機構(gòu)，地方層面的治理主體吸納了地方政府，形成地方專門的統(tǒng)一管理機構(gòu)［12］。貴州省自然保護地機構(gòu)改革中，自然保護領(lǐng)域管理部門整合的改革是必然趨勢，統(tǒng)一管理也是世界各國通用做法。該制度模式既有利于整合環(huán)保資源，又有利于緊跟當(dāng)前國家自然資源管理體制改革的大方向，解決當(dāng)前自然保護地管理中出現(xiàn)的種種問題［13］。

組建貴州省省級層面自然保護地統(tǒng)一管理機構(gòu)應(yīng)適時而為，打破傳統(tǒng)分散的自然保護地管理模式，做到對全省的自然保護地進行統(tǒng)一管理［14］。貴州省要充分利用國家機構(gòu)改革的契機，加快推進貴州省自然保護地管理機構(gòu)改革。在央地關(guān)系上，抓大放小，地方機構(gòu)調(diào)整本著震動小、成本低的原則，把之前分散在不同機關(guān)單位的自然保護地管理權(quán)限進行整合，把涉及自然保護地的相關(guān)管理部門職責(zé)權(quán)限進行調(diào)整，由省級管理機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)。

4.2 運用大數(shù)據(jù)參與自然保護地的管護

貴州省自然保護地復(fù)雜多樣，應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化管理，在具體管護過程中采取大數(shù)據(jù)的手段。貴州省作為大數(shù)據(jù)省份，具有得天獨厚的優(yōu)勢，在本省自然保護地的管護過程中應(yīng)充分發(fā)揮這種便利條件。大數(shù)據(jù)發(fā)展至今，帶來的不僅是技術(shù)的變革，還深刻地改變了自然保護地的管理模式。大數(shù)據(jù)管理具有明顯的優(yōu)勢，其存儲規(guī)模大、運轉(zhuǎn)速度快捷，類型也十分豐富，具有傳統(tǒng)管理模式無法比擬的優(yōu)點。在自然保護地的管護上充分借助大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，對自然保護地進行規(guī)劃調(diào)查、資產(chǎn)登記、收益分配等，把大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢與自然保護地的管理深度融合，推動政府管理決策的科學(xué)化和效率化。大數(shù)據(jù)時代的環(huán)境治理已經(jīng)到了一個嶄新的階段，不再僅僅是環(huán)境治理，而是環(huán)境智理［15］。利用大數(shù)據(jù)有利于貴州省自然保護地的融合發(fā)展和自然保護地科學(xué)分級及分類。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對全省自然保護地的數(shù)量以及自然保護地內(nèi)的資源進行收錄，借助大數(shù)據(jù)自身的算法系統(tǒng)對自然保護地進行分類、整合、優(yōu)化［6］，建立自然保護地的數(shù)據(jù)庫，從而可以科學(xué)高效地對本省自然保護地進行整體的規(guī)劃和建設(shè)。此外，利用大數(shù)據(jù)還可以對自然保護地內(nèi)的自然環(huán)境評價、社會文化環(huán)境評價以及自然保護地服務(wù)環(huán)境評價進行采集和收錄，從而更好地推進自然保護地的建設(shè)。

4.3 建立健全自然保護地共建共享機制

原住民和地方社區(qū)等主體參與保護地的管理，是世界自然保護聯(lián)盟治理保護地的主要方法之一［16］。在貴州省自然保護地管理的過程中，政府應(yīng)尊重現(xiàn)有社區(qū)自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)，要協(xié)調(diào)自然保護地原住居民和自然保護地開發(fā)建設(shè)之間的利益關(guān)系，可以使原住居民從傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)為主向發(fā)展生態(tài)旅游轉(zhuǎn)變?！吨笇?dǎo)意見》作為自然保護地改革優(yōu)化的行動指南，其專門指出，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)自然保護地管理模式的弊端，建立全民共建共享機制，為全社會對生態(tài)文明建設(shè)的成果共享構(gòu)建平臺［7］。而且《指導(dǎo)意見》也要求打破傳統(tǒng)保護方式的單一性，嘗試實行共同治理、社區(qū)治理等多種保護手段，為貴州省自然保護地建立社區(qū)共管模式指明了路徑。一是要建立一套完整的、可行的自然保護地管理方案。形成政府主導(dǎo)下的多方主體參與的共建共享機制，發(fā)動自然保護地原住居民、社會組織以及高校、企業(yè)等不同主體。各主體各司其職，共同為自然保護地建設(shè)作出貢獻，共同分享自然保護地建設(shè)取得的成果。二是建立起自然保護地管理協(xié)商會商機制，讓社區(qū)和居民等利益相關(guān)方參與政策、規(guī)劃的制定和自然保護地管理，使之從“被管理者”轉(zhuǎn)變成“管理者”。三是要創(chuàng)新共建共管的方式方法。如青海三江源國家公園創(chuàng)新生態(tài)管護模式，政府通過鼓勵資本的引入，促進當(dāng)?shù)卦【用衽c公司之間形成一種利益聯(lián)結(jié)機制，使當(dāng)?shù)鼐用癯掷m(xù)穩(wěn)定增收［8］。通過土地信托、特許經(jīng)營、主動捐贈等方式引導(dǎo)社會力量投入自然保護地建設(shè)中。在共同治理上，要充分發(fā)揮公眾參與和志愿者的作用，同時要加強政府對合作機制的引導(dǎo)，避免出現(xiàn)治理秩序混亂現(xiàn)象，影響保護和發(fā)展成效。

5 結(jié)語

自然保護地是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，是建設(shè)美麗中國的重要依托。然而，貴州省自然保護地在管理體制上仍存在多頭管理、管理手段落后、共建共享機制缺乏等問題。為理順貴州省自然保護地的管理體制，應(yīng)組建省級層面自然保護地統(tǒng)一管理機構(gòu)、運用大數(shù)據(jù)參與自然保護地的管護、建立健全自然保護地共建共享機制。