淺論行政裁量權(quán)的法律規(guī)制

周孜予 韋聰聰

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

一、行政裁量權(quán)的內(nèi)涵和法律意義

(一)行政裁量權(quán)的內(nèi)涵

行政裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)針對某個行政事項(xiàng)，有權(quán)按照自己的內(nèi)心意愿進(jìn)行裁判和衡量。這是學(xué)理上的解釋。目前，在我國的行政法律體系當(dāng)中，尚未對行政裁量權(quán)的概念及其具體內(nèi)容有明確介紹；但對于該權(quán)力的適用范圍，在行政法律條文中是有跡可循的。要探究行政裁量權(quán)的內(nèi)涵，實(shí)際上是在討論行政機(jī)關(guān)在哪些事項(xiàng)上被賦予了行政裁量權(quán)。

1.行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員有權(quán)決定是否實(shí)施行政行為

在法律中有明確規(guī)定，例如，《治安管理處罰法》第十四條中，針對違反治安管理的盲人或者聾啞人，行政機(jī)關(guān)可以從輕、減輕或者不予以處罰。即當(dāng)違反治安管理的相對人是這類特殊人群時，行政機(jī)關(guān)對其違法行為按一般相對人處理還是依情況處理，在具體個案中可根據(jù)現(xiàn)實(shí)情形的不同，進(jìn)行靈活把握；當(dāng)法律尚未有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行為人行為的動機(jī)、性質(zhì)、影響等綜合條件結(jié)合判斷，決定是否實(shí)施相應(yīng)行政行為。

2.行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員有權(quán)決定實(shí)施何種行政行為

這種情形主要針對的是，對于相對人實(shí)施的某種行為，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的情況。例如，《治安管理處罰法》第二章第十條，規(guī)定了治安管理處罰的法定種類，即警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證以及針對外國人的可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境。由于具體行政案件中相對人行為多種多樣，不可能在法律條文中一一列舉，因此，只有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)和程度，值得行政法關(guān)注和規(guī)制，行政裁量權(quán)才有發(fā)揮的余地。針對不同嚴(yán)重程度的治安管理案件，行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員會選擇哪一種處罰方式、哪一格處罰幅度，必須行使行政裁量權(quán)。

3.行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員有權(quán)決定在何時實(shí)施行政行為

《行政強(qiáng)制法》第四十三條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外?！奔匆话闱闆r下，出于人道主義的合理考慮，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行不可選擇這些具有特殊作用和意義的時段。但如果遇到緊急情況，行政機(jī)關(guān)不及時采取措施將可能導(dǎo)致不必要的嚴(yán)重后果時，實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的時間不受上述限制。因此，相對人所造成的局面是否可以判斷為“緊急情況”，是行政機(jī)關(guān)有權(quán)綜合考慮后判定的。

(二)規(guī)制行政裁量權(quán)的法律意義

法律的有限性和滯后性是不可避免的，沒有現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)的情況下，是否實(shí)施行政行為是對行政機(jī)關(guān)行政能力的考量，而行政裁量權(quán)的良好運(yùn)用，恰好可以作為法律缺陷的有效補(bǔ)充。行政機(jī)關(guān)與行政相對人作為行政法領(lǐng)域永恒不變的兩方，彼此是相輔相成的協(xié)作關(guān)系，是命運(yùn)相連的共同體。行政事項(xiàng)處理得當(dāng)，可以發(fā)揮積極的效用，實(shí)現(xiàn)法律效應(yīng)和社會效益的統(tǒng)一；反之，則易導(dǎo)致法律和社會的割離，嚴(yán)重的將激發(fā)社會矛盾，使社會的不安定因素增多。國家法律一方面,賦予一些人擔(dān)任行政管理者的身份，處理大小行政事務(wù)，另一方面，又制定了行政法和相關(guān)法，旨在約束行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員手中的權(quán)力，保護(hù)弱勢一方相對人的地位和權(quán)利，確保行政機(jī)關(guān)有權(quán)亦要擔(dān)責(zé)。

二、行政裁量權(quán)的運(yùn)作現(xiàn)狀

(一)行政機(jī)關(guān)濫用行政裁量權(quán)

行政機(jī)關(guān)濫用行政裁量權(quán)的問題，筆者總結(jié)歸納出主要存在以下幾種：一是行政機(jī)關(guān)工作人員對金錢、地位、權(quán)力等物質(zhì)的過度渴求，使之不依法行事，故意給相對人“使絆子”，或者不依法執(zhí)行職務(wù)。有如要求相對人私下賄賂方才通過其行政審批，或者依法本應(yīng)繳納的罰款，因?yàn)樗魅∠鄬θ说暮锰庂M(fèi)、保護(hù)費(fèi)而免于繳納，讓違法行為免受懲罰。二是行政機(jī)關(guān)選擇性地消極執(zhí)法。作為行政法的基本原則之一——公平原則，旨在鞭策行政機(jī)關(guān)，在執(zhí)法活動中應(yīng)當(dāng)時刻秉承公平公正的法律思維和工作態(tài)度。但現(xiàn)實(shí)情況往往復(fù)雜許多，行政機(jī)關(guān)會受多重因素的左右，一念之差，不公正執(zhí)法的情況變?nèi)菀壮霈F(xiàn)。較為常見的情形，如針對相對人輕微的違法行為，行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)靥幜P畸重，遇到真正重大的違法問題，反而處置畸輕，責(zé)罰不相適應(yīng)，或者針對實(shí)施了同一類型同一程度的行政行為的不同相對人，量罰的標(biāo)準(zhǔn)不一。三是行政機(jī)關(guān)越權(quán)執(zhí)法。毫無疑問，行政執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)在法的框架內(nèi)進(jìn)行，也就是說，行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員在行使行政裁量權(quán)時，應(yīng)當(dāng)有范圍界限。越權(quán)執(zhí)法的表現(xiàn)形式有如執(zhí)法人員在法律規(guī)定范圍之外行使權(quán)力，或者本該由其他部門主管的事務(wù)，行政機(jī)關(guān)卻越權(quán)代辦，顯然這都是違法的。

行政機(jī)關(guān)濫用行政裁量權(quán)，極容易使本來就關(guān)系緊張的行政機(jī)關(guān)和相對人雙方更加緊張。濫用權(quán)力也直接損害相對人的權(quán)利，嚴(yán)重的會使相對人產(chǎn)生抵觸和不滿，從而不利于行政活動的開展。另外，行政機(jī)關(guān)代表的是公權(quán)力一方，濫用裁量權(quán)，一方面，會降低行政效率；另一方面，會嚴(yán)重?fù)p害政府和國家的權(quán)威。

(二)行政裁量基準(zhǔn)不一

目前，我國的行政裁量基準(zhǔn)的制定主要來自于對基層執(zhí)法活動的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是實(shí)踐的產(chǎn)物，而非純粹理論經(jīng)驗(yàn)。即依照基層執(zhí)法部門對以往執(zhí)法活動的總結(jié)，然后細(xì)化組成行政違法行為的事實(shí)要件，從而把行政執(zhí)法的效果要件格式化，將具體操作經(jīng)驗(yàn)升華為一般規(guī)律，形成具有普遍適用范圍的行政裁量基準(zhǔn)，方便基層執(zhí)法人員執(zhí)法[1]。面對法律條文中許多不確定性概念，例如，“社會影響惡劣”“情節(jié)嚴(yán)重”“必要的”“合理的”等，難以給出一個適用于一切執(zhí)法活動的萬能定義，這就需要行政執(zhí)法人員的目光在“法律規(guī)范”和“案件事實(shí)”中來回穿梭，給出一定的裁量標(biāo)準(zhǔn)。除此以外，我國行政執(zhí)法部門種類多樣、級別繁復(fù)，因此，導(dǎo)致了制定行政裁量基準(zhǔn)的主體呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)[2]，上到國務(wù)院及其部門，下到基層政府及其職能部門。制定主體多而雜，且法律素質(zhì)也參差不齊，必然容易導(dǎo)致制定基準(zhǔn)之標(biāo)準(zhǔn)的不一致。另外，行政裁量基準(zhǔn)涉獵范圍廣泛，同時涵蓋多種類型，如國土、國防、教育、體育、財(cái)政、勞動和社會保障等。內(nèi)容豐富多樣，這也是導(dǎo)致行政裁量基準(zhǔn)不統(tǒng)一的原因之一。裁量基準(zhǔn)不一容易給相對人帶來困惑和誤導(dǎo)，也很可能使得上下級行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)矛盾和沖突。

(三)行政裁量權(quán)的司法審查尚不完備

行政裁量權(quán)中的所謂“裁量”，意味著行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動中具有一定的自治性，也就是說，行政裁量權(quán)具有自由性。也正是這一特點(diǎn)，不可避免地導(dǎo)致我國針對該制度的司法規(guī)制有所欠缺。目前來看，針對行政行為合法性的司法審查，我國法律中有明確規(guī)定，也只限于此。司法實(shí)踐中，同民事官司和刑事官司比起來，行政訴訟的案件數(shù)量要少得多。這就使得對行政案件而言，司法機(jī)關(guān)的司法審查職能沒有得到充分的應(yīng)用和展現(xiàn)[3]。加之我國長期以來重實(shí)體、輕程序的觀念一時難以完全改變，程序方面的重視程度還有待加強(qiáng)，這也是使這項(xiàng)制度不夠完備的原因之一。同樣，正是因?yàn)樯婕靶姓昧繖?quán)的司法審查尚不完備，這就徑行增加了行政相對人在遇到行政糾紛時，想要通過司法途徑妥善解決糾紛的難度。有人提出，上述我國行政法中針對行政行為合法性的司法審查，這里的合法性并不包含合理性[4]。而我國的司法審查制度尚未對行政機(jī)關(guān)不合理的執(zhí)法行為給出一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。因此，從一定程度上來說，“合理性”界定起來有難度，不好把握，那么相對人想要據(jù)此救濟(jì)自己的合法權(quán)益就難上加難。

三、規(guī)范行政裁量權(quán)的對策

(一)規(guī)范行政裁量權(quán)的行使

規(guī)范行政裁量權(quán)，可以從內(nèi)部和外部兩個層面進(jìn)行討論。內(nèi)部規(guī)制，旨在實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員內(nèi)部系統(tǒng)的自糾自查，自我消化，自我控制。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)本身就是執(zhí)法活動的實(shí)施者和參與者，內(nèi)部規(guī)制是對自身行為的規(guī)范和監(jiān)督，在執(zhí)法活動中哪一類人、哪些行為、哪些情形需要規(guī)制，怎樣規(guī)制并且保證合理合法有效地規(guī)制，他們是最了解的[5]。首先，行政法律法規(guī)中可以明確行政機(jī)關(guān)的自我約束原則作為基本法律原則，以規(guī)范機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的開展。盡管原則性規(guī)定不能單獨(dú)援引作為審判依據(jù)，但其確立將會對執(zhí)法實(shí)踐活動產(chǎn)生巨大的影響。其次，提升行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，按期開展集體學(xué)習(xí)，聘請法律專家舉辦普法用法講座，全方位培養(yǎng)執(zhí)法人員的法治意識和職業(yè)素質(zhì)，使之養(yǎng)成依法行事的觀念和作風(fēng)，從而提升行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。最后，完善行政歸責(zé)制度，并與機(jī)關(guān)內(nèi)部評比考核制度相關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)誰執(zhí)勤，誰擔(dān)責(zé)的制度體系，最大程度地保障執(zhí)法活動的合理性和合法性。對行政裁量權(quán)的外部規(guī)制，第一，筆者建議鼓勵和引導(dǎo)公眾參與，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的執(zhí)法活動，從而實(shí)現(xiàn)對行政裁量權(quán)的合理規(guī)制。對行政機(jī)關(guān)實(shí)行輿情監(jiān)督，是有效且簡便的規(guī)制辦法。第二，完善相對人的行政訴權(quán)，讓權(quán)益受損的相對人能找到法院實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)。

(二)統(tǒng)一行政裁量基準(zhǔn)

在制定內(nèi)容方面，我國的行政裁量基準(zhǔn)主要出自基層執(zhí)法活動的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，來自基層的經(jīng)驗(yàn)總是較為簡易且具體，為避免上級行政機(jī)關(guān)脫離實(shí)際、各自單獨(dú)制定，導(dǎo)致行政裁量基準(zhǔn)缺乏實(shí)用性和體系性，亦為避免過度參考基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，使行政裁量基準(zhǔn)規(guī)定過于具體，過度限制執(zhí)法人員的行政裁量權(quán)，我們應(yīng)當(dāng)回歸本源，充分利用基層執(zhí)法活動中積攢的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)制定過程中上下級行政機(jī)關(guān)的溝通，保留其中精髓，揚(yáng)棄不合理成分。在制定主體方面，法律法規(guī)可以作出規(guī)定，即行政執(zhí)法部門可以根據(jù)同級政府的規(guī)定擬定相應(yīng)的行政裁量基準(zhǔn)，亦有權(quán)對已存在的行政裁量基準(zhǔn)進(jìn)行合理地細(xì)化解釋。同時，對已經(jīng)制定好的、經(jīng)過細(xì)化解釋的裁量基準(zhǔn)方案應(yīng)報(bào)同級政府審查批準(zhǔn)。此外，行政執(zhí)法部門也可根據(jù)自身需要決定是否制定行政裁量基準(zhǔn)，同樣地，決定制定行政裁量基準(zhǔn)的行政執(zhí)法部門需要報(bào)同級政府備案。在制定程序方面，未來我國可以針對行政裁量基準(zhǔn)的制定程序問題，專門出臺一部具有全國范圍適用性的《行政裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)條例》，將制定內(nèi)容、主體、技術(shù)問題等相關(guān)內(nèi)容囊括其中，為全國各地的行政裁量基準(zhǔn)的制定提供原則性的法律指引。

(三)完善相關(guān)的司法審查制度

針對相對人提起的行政訴訟，司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的司法審查可以適當(dāng)?shù)赝貙?，也就是說，從保障相對人權(quán)益的角度出發(fā)，司法機(jī)關(guān)不僅要審查行政行為在內(nèi)容和程序上是否具有相當(dāng)?shù)暮戏ㄐ裕瑯?，對其合理性與否也要進(jìn)行必要的審查。通常情況下，合法即是合理。但合法不意味著一定合理。有的行政行為的確處于法律規(guī)定的范疇以內(nèi)，但在具體個案的應(yīng)用中不一定就顯得合理。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，但卻以不合理的方式損害了相對人的應(yīng)有利益，這有違公平原則。甚至可以說，往往行政糾紛案件中行政機(jī)關(guān)不合理的行政行為和不合法的行政行為同樣常見。因此，完善行政裁量權(quán)的司法審查制度，要擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對其審查范圍。

四、結(jié)語

一直以來，行政權(quán)是行政法律關(guān)系的主題。這其中，行政裁量權(quán)又總是處于舉足輕重的絕對地位。國家要想科學(xué)規(guī)制權(quán)力的行使，以保護(hù)公民的私權(quán)利，核心在于規(guī)制行政裁量權(quán)。且人們都說，行政執(zhí)法的水平像一面鏡子，最能直觀地反映一個社會的法治水平。一方面，現(xiàn)代國家的法治化進(jìn)程加快，需要行政機(jī)關(guān)充分享有行政裁量權(quán)，管理國家大小事務(wù)，維護(hù)社會穩(wěn)定；另一方面，行政裁量權(quán)呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張和膨脹的趨勢，為權(quán)力的均衡和相對人權(quán)益保護(hù)的考慮，需要強(qiáng)有力的手段進(jìn)行規(guī)制。行政裁量權(quán)隨時都有被濫用的風(fēng)險，因此，必須要用制度的籠子將其牢牢鎖住，以國家強(qiáng)制力規(guī)制其行使。有效的法律規(guī)制有利于減少甚至杜絕行政機(jī)關(guān)內(nèi)部貪污腐敗、徇私枉法事件的發(fā)生。

針對行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)時存在的問題，筆者分別從行政規(guī)制、立法規(guī)制及司法規(guī)制三個方面淺談了解決之道，旨在為今后相關(guān)的立法工作和實(shí)務(wù)界提供思考的方向。合理地規(guī)范行政裁量權(quán)有利于形成統(tǒng)一有效的行政裁量體系，避免出現(xiàn)同案不同裁的尷尬局面，從而更好地維護(hù)與相對人之間的法律關(guān)系。良好的法律規(guī)制，會讓行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時更為謹(jǐn)慎，有利于大大降低損害相對人權(quán)利的風(fēng)險，同時，也有利于優(yōu)化國家配置，有利于提高政府的執(zhí)法水平和國家權(quán)威，體現(xiàn)了社會民主和法治的進(jìn)步。