淺析訴訟請(qǐng)求在公益訴訟中的規(guī)制路徑

陳龍?jiān)?朱全勝 周 悅

(1.滁州學(xué)院 教務(wù)處，安徽 滁州 239200；2.滁州市來(lái)安縣人民檢察院，安徽 滁州 239200)

訴訟都存在敗訴可能，檢察公益訴訟也是如此。公益訴訟試點(diǎn)結(jié)束后，行政公益訴訟進(jìn)入全面開(kāi)展階段，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中面臨的難點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)日益顯現(xiàn)，敗訴風(fēng)險(xiǎn)將逐漸提高。準(zhǔn)確的公益訴訟請(qǐng)求是檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟職能，充分保護(hù)公共利益的基礎(chǔ)。因此，在相關(guān)事實(shí)已確定、證據(jù)已固定的情況下，如何科學(xué)地提出精準(zhǔn)得當(dāng)?shù)脑V訟請(qǐng)求，盡可能地避免敗訴風(fēng)險(xiǎn)，是檢察機(jī)關(guān)亟需解決的問(wèn)題之一。本文將從以下幾個(gè)特殊問(wèn)題，探討如何實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的精準(zhǔn)化。

一、準(zhǔn)確判定適格被告

確定適格被告是準(zhǔn)確提出訴訟請(qǐng)求的前提，行政公益訴訟由于訴訟程序的特殊性，被告資格的判定被提前到訴前階段，即檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出訴前檢察建議前，就應(yīng)當(dāng)對(duì)被建議對(duì)象是否具有被告資格進(jìn)行判定，從而保證被建議單位與被告單位的一致性[1]。

適格被告是指在訴訟中能以自己的名義作為被告的資格。通常認(rèn)為，行政訴訟中的適格被告應(yīng)當(dāng)具備行政主體、行為主體及責(zé)任主體三要素，三者分別要求被告具備獨(dú)立的地位和身份、存在作為或不作為的客觀行為、具備對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力[2]。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，行政公益訴訟被告為在法定領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。與傳統(tǒng)行政訴訟中“作出行政行為的主體”相比，“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”范圍更小，同時(shí)也更具體、更明確、更精準(zhǔn)。

但認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的依據(jù)為何，實(shí)踐中常有爭(zhēng)議。各類(lèi)法律規(guī)定中涉及行政機(jī)關(guān)職責(zé)的表述往往為“縣級(jí)以上人民政府確定的行政主管部門(mén)”，在法無(wú)明確規(guī)定或規(guī)定得過(guò)于寬泛的情況下，檢察機(jī)關(guān)則將人民政府規(guī)定行政機(jī)關(guān)編制、職責(zé)的地方文件作為認(rèn)定其是否具有某種職責(zé)的基礎(chǔ)，該種方式并無(wú)不妥。

然而，當(dāng)相對(duì)人的違法行為涉及多部門(mén)職責(zé)時(shí)，如相對(duì)人違規(guī)在水庫(kù)建造“湖心亭”從事餐飲服務(wù)，該問(wèn)題涉及水利、環(huán)保、規(guī)劃等多部門(mén)，人民政府在處理此類(lèi)事務(wù)時(shí)常會(huì)確定一個(gè)牽頭部門(mén)，由其組織、協(xié)調(diào)、處理問(wèn)題。面對(duì)該種情形，檢察機(jī)關(guān)確定訴訟被告則面臨一定困擾，面臨三種選擇：以人民政府確定的牽頭部門(mén)為被告，分別以各職能部門(mén)為被告和以各部門(mén)為共同被告。

筆者認(rèn)為，訴前程序應(yīng)分別處理，訴訟程序可合并處理。為訴前檢察建議能夠根據(jù)各單位的不同職責(zé)提出準(zhǔn)確、合理的建議內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)檢察建議的具體、明確和有針對(duì)性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)不同的違法行為、不同的監(jiān)督管理職責(zé)分別向不同的職能部門(mén)發(fā)出訴前檢察建議。而出于訴訟效率和審理的便宜考量，對(duì)經(jīng)訴前程序未依法履職或未按檢察建議要求整改到位的行政機(jī)關(guān)，可將其作為共同被告，合并起訴，由人民法院一同作出裁判。實(shí)踐中，被建議單位常以人民政府未指定其為牽頭部門(mén)為由進(jìn)行抗辯，該抗辯理由毫無(wú)道理可言，人民政府指定的牽頭部門(mén)扮演的是協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌角色，并不意味著其他部門(mén)可據(jù)此置法定職責(zé)于不顧，各單位應(yīng)立足自身職責(zé)，共同解決問(wèn)題。

二、準(zhǔn)確把握確定訴訟請(qǐng)求的原則

1.訴訟請(qǐng)求要明確且具體

具體且明確的訴訟請(qǐng)求是檢察機(jī)關(guān)和被訴行政機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)證、辯論的前提，也是人民法院裁判及執(zhí)行裁判的基礎(chǔ)。因此，行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)具備明確性及可執(zhí)行的內(nèi)容，并且內(nèi)容具有可操作性。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)常常以履職了部分職責(zé)為由，以此對(duì)抗檢察機(jī)關(guān)要求其履職的訴訟請(qǐng)求。為減少類(lèi)似情況，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，不宜簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地要求被告依法履行職責(zé)，而應(yīng)明確指出要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的種類(lèi)、內(nèi)容、期限等。以行政機(jī)關(guān)職責(zé)為基，圍繞公共利益受損的情況，對(duì)相關(guān)單位提出履行某種職責(zé)的要求。

2.不應(yīng)干涉行政機(jī)關(guān)自由裁量

訴訟請(qǐng)求的明確性并不意味著檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取的措施完全列舉，對(duì)于屬行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)部分，訴訟請(qǐng)求不可過(guò)于詳細(xì)。如《礦產(chǎn)資源法》第39條規(guī)定，對(duì)于未取得采礦許可擅自采礦的，監(jiān)管部門(mén)可責(zé)令停止開(kāi)采或責(zé)令賠償損失，同時(shí)可并處罰款。具體采取何種處罰方式取決于行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況作出的具體判斷。檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請(qǐng)求時(shí)也應(yīng)準(zhǔn)確把握尺度，從有效保護(hù)公益角度出發(fā)，提出明確可執(zhí)行的履職請(qǐng)求，不可超越職權(quán)，引發(fā)“代為執(zhí)法”現(xiàn)場(chǎng)。

3.與訴前檢察建議的適度相異

實(shí)踐中，各類(lèi)規(guī)定均要求檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求內(nèi)容與訴前檢察建議內(nèi)容一致，其目的在于保證訴前程序與訴訟程序的一致性及公益訴訟的嚴(yán)肅性。但隨著檢察建議發(fā)出后實(shí)際情況的變化，檢察建議內(nèi)容可能并不符合公益保護(hù)或訴訟要求。此時(shí)，要允許訴訟請(qǐng)求與檢察建議內(nèi)容的適度相異，從而更加有效地保護(hù)公益。但適度相異并不意味著無(wú)需保持訴訟請(qǐng)求與檢察建議內(nèi)容的一致，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)圍繞檢察建議提出更為詳細(xì)、具體及明確的訴訟請(qǐng)求。

三、準(zhǔn)確適用訴訟請(qǐng)求類(lèi)型

自公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)，無(wú)論是試點(diǎn)期間的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《檢察機(jī)關(guān)辦案指南》，在訴訟請(qǐng)求的確定中，只明確規(guī)定了3種訴訟請(qǐng)求，即確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效的請(qǐng)求；履行職責(zé)的請(qǐng)求；撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)行政行為的請(qǐng)求。上述規(guī)定中雖有“等”字樣[2]，但目前并無(wú)關(guān)于該“等”字應(yīng)如何理解的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求目前仍?xún)H限于上述3種，并未做出突破。由于當(dāng)時(shí)仍處于行政公益訴訟探索階段，出于訴訟請(qǐng)求的法定性及勝訴的可能性考量，檢察機(jī)關(guān)的該種做法并無(wú)不妥。此外，由于實(shí)踐中公共利益的受損往往由行政機(jī)關(guān)不履職引起，因此檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求主要集中在確認(rèn)違法和繼續(xù)履行兩類(lèi)。

最高人民法院《行政訴訟法解釋》第68條第1款列舉了提起行政訴訟的9類(lèi)訴訟請(qǐng)求。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟與普通行政訴訟并無(wú)本質(zhì)不同。檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)公益提起的訴訟與當(dāng)事人為保護(hù)私益提起的訴訟并無(wú)角色或定位上的差異，僅訴訟雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系及程序要求有所不同。因此，行政公益訴訟作為一種特殊的行政訴訟，在沒(méi)有明確相反規(guī)定的情況下，也應(yīng)適用行政訴訟法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)在擬定訴訟請(qǐng)求時(shí)，也可依據(jù)案件具體情況，提出上述9類(lèi)訴訟請(qǐng)求中的一種或多種。此種看法并非毫無(wú)依據(jù)，最高法與最高檢出臺(tái)的《檢察公益訴訟解釋》第23條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，若符合行政訴訟法之第49條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)及本解釋規(guī)定的起訴條件，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。該?guī)定中提及的《行政訴訟法》相關(guān)內(nèi)容，即是行政訴訟關(guān)于明確的被告、具體的訴訟請(qǐng)求和依據(jù)及管轄的要求。其中并未對(duì)行政公益訴訟中的訴訟請(qǐng)求的種類(lèi)作出限制[3]。

同時(shí)，隨著行政公益訴訟制度的全面鋪開(kāi)，案件情形愈發(fā)復(fù)雜，保護(hù)公共利益的手段更加多樣，若將公益訴訟請(qǐng)求的種類(lèi)局限在《辦案指南》的3種規(guī)定，則不利于檢察機(jī)關(guān)提出切實(shí)、合法、有效的訴訟請(qǐng)求，不利于公共利益的保護(hù)。結(jié)合《實(shí)施辦法》和《辦案指南》中“等”字的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)的四種訴訟請(qǐng)求種類(lèi)予以適當(dāng)突破。

四、準(zhǔn)確理解訴訟請(qǐng)求確定中的特殊問(wèn)題

1.合理確定繼續(xù)履行和確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求的邏輯關(guān)系

行政公益訴訟中，繼續(xù)履行的訴訟請(qǐng)求是指要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，對(duì)案涉違法行為進(jìn)行查處。確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求指請(qǐng)求人民法院判決確認(rèn)被告之前作出的行政行為違法。前文對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的訴請(qǐng)種類(lèi)進(jìn)行了敘述，主要包括確認(rèn)違法或無(wú)效、履行職責(zé)及撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)行為[4]。實(shí)踐中，由于行政公益訴訟多由行政機(jī)關(guān)不履職引發(fā)，檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)往往同時(shí)提出兩個(gè)訴訟請(qǐng)求，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，同時(shí)，確認(rèn)其不履職行為違法。訴訟期間，若行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)則變更兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求為一項(xiàng)，即確認(rèn)違法。在訴訟過(guò)程中，如果行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)至少還有確認(rèn)違法這一訴訟請(qǐng)求可以得到法院支持，實(shí)踐中，人民法院的判決也表明這一策略的可行性。

然而，行政公益訴訟應(yīng)遵循普通行政訴訟的規(guī)定?！缎姓V訟法》第72條、74條分別規(guī)定了人民法院判決履行法定職責(zé)和判決確認(rèn)違法的情形。74條更明確規(guī)定，被告行政機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨?，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院判決確認(rèn)違法。該規(guī)定內(nèi)含繼續(xù)履行和確認(rèn)違法請(qǐng)求間的邏輯關(guān)系，即確認(rèn)行政行為違法的訴訟請(qǐng)求只能在一定情形下提出[5]，一是原告訴請(qǐng)撤銷(xiāo)行政行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為不需要或不能撤銷(xiāo)的；二是行政機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，原告可變更訴請(qǐng)為確認(rèn)違法。可見(jiàn)，確認(rèn)行政行為違法不可作為直接的訴訟請(qǐng)求，只在變更訴訟請(qǐng)求中出現(xiàn)。

《檢察公益訴訟解釋》第24條的規(guī)定與《行政訴訟法》的精神一致，確認(rèn)行政行為違法的訴訟請(qǐng)求應(yīng)在履行法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)后提出。理論上來(lái)說(shuō)，人民法院判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)時(shí)，其中已包含了對(duì)其之前不履職行為的否定評(píng)價(jià)，行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的違法性是人民法院判決其繼續(xù)履行的前提。因此，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)，不宜同時(shí)提出繼續(xù)履行職責(zé)和確認(rèn)原行政行為違法兩個(gè)訴訟請(qǐng)求，而應(yīng)首先提出依法履行職責(zé)的訴訟請(qǐng)求，若行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中全部履職，檢察機(jī)關(guān)原訴訟請(qǐng)求已實(shí)現(xiàn)，再將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)違法，由人民法院根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的行政行為違法。

2.積極探索提出預(yù)防性訴訟請(qǐng)求

行政公益訴訟預(yù)防性訴訟請(qǐng)求是指公共利益存在受損的高度可能性時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在損害結(jié)果實(shí)際發(fā)生前提出行政公益訴訟，要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出一定行政行為或確認(rèn)其具有某種義務(wù)。

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中已明確可提出預(yù)防性訴訟請(qǐng)求。《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”的基本原則，其目的便在于在環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生前制止。公益訴訟中預(yù)防性訴訟請(qǐng)求的提出，與該原則具有高度一致性。由于生態(tài)環(huán)境受損的不可逆性及修復(fù)的困難性，訴訟請(qǐng)求越著重于事后修復(fù)，則越不利于環(huán)境保護(hù)。最高人民法院《審理環(huán)境民事公益訴訟案件的解釋》中規(guī)定，對(duì)于存在損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益有重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，原告可以要求被告承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，該規(guī)定為預(yù)防性訴訟請(qǐng)求提供了直接根據(jù)。

《行政訴訟法》第25條規(guī)定中只涉及公益已受損情形，但由于公共利益損害具有重大性及難以彌補(bǔ)性，為達(dá)到保護(hù)公共利益的最佳狀態(tài)，預(yù)防性訴訟請(qǐng)求的使用不應(yīng)局限于環(huán)境民事公益訴訟，在環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟中，也應(yīng)積極提出預(yù)防性訴訟請(qǐng)求，以最大限度的震懾行為人。但為確保行政公益訴訟啟動(dòng)的嚴(yán)肅性，檢察機(jī)關(guān)要針對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益發(fā)生損害的高度蓋然性提供充分的證據(jù)予以證明。

3.適度探究抽象行政行為附帶審查制度

《行政訴訟法》第53條及《行政訴訟法解釋》第149條規(guī)定，原告在提起行政訴訟時(shí)，認(rèn)為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件不合法時(shí)，可以一并請(qǐng)求人民法院對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查[6]。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)做出行政行為往往依據(jù)地方政府或上級(jí)主管部門(mén)制定的規(guī)范性文件。而行政機(jī)關(guān)根據(jù)這些規(guī)范性文件作出的行為可能導(dǎo)致公益受侵害。 因此，檢察機(jī)關(guān)可一并提起對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查，一方面，有利于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，從源頭解決公共利益受損的問(wèn)題；另一方面，也間接監(jiān)督行政立法行為，根本解決行政行為的合法性問(wèn)題，防止公共利益受損情況進(jìn)一步擴(kuò)大。