PPP 項目財政支出責(zé)任管理風(fēng)險及對策分析

安鏡如 殷振瑤 沈陽城市建設(shè)學(xué)院

我國在工程領(lǐng)域中已經(jīng)開始廣泛應(yīng)用PPP 模式，取得了一定的效果，但是，在相關(guān)模式中還存在諸多風(fēng)險隱患問題，不能保證PPP 模式的安全性運行，對其長遠進步和發(fā)展會造成非常不利的影響。因此在PPP模式應(yīng)用期間應(yīng)該注重財政風(fēng)險的識別，準確識別風(fēng)險問題的同時開展防范工作，預(yù)防相關(guān)的風(fēng)險問題，提升PPP 模式運行的安全性，各項工作的實施提供保障。

一、PPP 模式的特點

（一）政府與社會資本以合同為雙方行動依據(jù)

政府通過PPP 模式，引入社會資本來提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)能力，是對國家財政內(nèi)容的極大豐富。在PPP 模式中，通過市場經(jīng)濟背景下所特有的合同文件來約束政府和社會資本共同經(jīng)營公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為，是其主要特征之一。但是，政府具有公共屬性的行政管理者身份，使其與追求利潤最大化的社會資本存在必然的沖突和矛盾。PPP 模式下的合同使公權(quán)的強制力在一定程度上被局限，從而強調(diào)了公眾表達的社會資本參與得到保護。

（二）資源互補、利益共享、風(fēng)險分擔(dān)

PPP 模式中，政府方掌握著政策、資源等生產(chǎn)要素，具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)資源配置的能力，社會資本則具有建設(shè)、經(jīng)營管理的專業(yè)經(jīng)驗與技能，在創(chuàng)新和投融資方面有更高的投入意愿。政府部門和社會資本的合作，使項目各方充分調(diào)動資源和優(yōu)勢，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資事業(yè)的發(fā)展。同時，PPP 模式要求公司雙方都在最大限度上規(guī)避風(fēng)險，并分擔(dān)不可避免的風(fēng)險。由此，PPP 模式對風(fēng)險分擔(dān)體系提出了更高的要求，通過合理的風(fēng)險分擔(dān)體系，吸引社會資本參與項目前期調(diào)研、建設(shè)、運營等過程，充分發(fā)揮其主觀能動性，從而降低公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風(fēng)險。

二、PPP 項目財政支出責(zé)任管理存在的主要風(fēng)險

（一）支出責(zé)任預(yù)警管理體系不夠完善

現(xiàn)有的一些PPP 項目管理人員雖然對財政支出情況給予一定的關(guān)注，但缺乏對年度財政承受能力構(gòu)成情況的有效關(guān)注，尤其對于影響支出性質(zhì)舉措的責(zé)任構(gòu)成內(nèi)容缺乏有效的價值分析，無法在監(jiān)管性質(zhì)舉措具體實施的過程中，有效地滿足靜態(tài)管理等工作的推進需要，無法為程序管理相關(guān)舉措的改進提供必要支持。一些支出責(zé)任預(yù)警管理方案的建設(shè)對于PPP 項目的運行特征缺乏有效的研究，未能實現(xiàn)對財政承受能力構(gòu)成情況的有效考察，導(dǎo)致預(yù)警校驗機制的構(gòu)建無法在PPP 項目的主體構(gòu)成內(nèi)容得到明確的情況下得到逐步推進，難以為項目整體支出責(zé)任管理舉措的改進創(chuàng)造有利條件。

（二）風(fēng)險論證報告的編制缺乏規(guī)范性

現(xiàn)有的一些風(fēng)險論證管理工作在實施過程中，缺乏對報告編制合理性的有效研究，在處理報告應(yīng)用的相關(guān)工作過程中，未能實現(xiàn)對指導(dǎo)性政策的全面開發(fā)應(yīng)用，導(dǎo)致財政機構(gòu)無法結(jié)合PPP 項目的特征實現(xiàn)風(fēng)險論證方案的合理構(gòu)建，難以為PPP 項目財政承受能力提供明確幫助，也使得相應(yīng)的報告論證方案可以借此得到改進。一些風(fēng)險論證報告的制定工作缺乏對中介機構(gòu)基本情況的有效考察，尤其對于中介機構(gòu)協(xié)作性質(zhì)措施的價值缺乏必要的考察研究，難以在行政機構(gòu)采購工作的作用得到明確的情況下，更加有效地適應(yīng)風(fēng)險論證措施的實施需求，也使得風(fēng)險論證報告的改進無法具備更加有利的條件。

三、PPP 項目財政支出責(zé)任管理風(fēng)險的應(yīng)對策略

（一）提升支出責(zé)任預(yù)警管理體系完善程度

在處理支出責(zé)任預(yù)警管理體系建設(shè)的具體工作過程中，一定要加強對財政承受能力構(gòu)成情況的有效研究，尤其要對支出責(zé)任監(jiān)督管理方案建設(shè)所需的各方面條件進行總結(jié)研究，使行政機構(gòu)可以在充分明確財政承受能力的基礎(chǔ)上實現(xiàn)自身工作的調(diào)節(jié)，進而滿足PPP 項目的創(chuàng)新性建設(shè)需求。在處理PPP 項目財政支出管理的具體工作過程中，務(wù)必加強對財政承受能力論證管理方案的關(guān)注，使靜態(tài)管理和程序合規(guī)性建設(shè)都可以具備更加理想的基礎(chǔ)條件，為PPP 項目建設(shè)工作的合理推進提供幫助。

（二）強化監(jiān)督工作力度

由于PPP 模式的相關(guān)項目周期時間很長，需要投入的資金量較高，整個周期之內(nèi)都可能會發(fā)生風(fēng)險問題，所以必須要強化監(jiān)督工作力度，在全過程的各個環(huán)節(jié)都需要深入開展監(jiān)督活動。首先，應(yīng)重點監(jiān)督社會資本一方的質(zhì)量，從根本上預(yù)防出現(xiàn)隱性的財政風(fēng)險隱患。有關(guān)的工作部門應(yīng)參與到項目的核算活動中，結(jié)合具體的股權(quán)出資比例數(shù)據(jù)信息、社會資本方的投資性質(zhì)等，全過程參與到相關(guān)的項目分析工作中，健全社會資本方質(zhì)量的綜合評價指標系統(tǒng)，在監(jiān)督工作中研究分析社會資本方的質(zhì)量，提出有關(guān)的制度要求，保證社會資本一方有著非常豐富的工作經(jīng)驗與優(yōu)勢，具備承擔(dān)風(fēng)險的能力

（三）人員引進及激勵機制

人員的素質(zhì)和專業(yè)勝任能力對風(fēng)險管理至關(guān)重要，企業(yè)應(yīng)加強對人員的教育培訓(xùn)和提升。企業(yè)也可以定期安排風(fēng)險管理成果與教訓(xùn)講座，讓全體員工尤其是經(jīng)辦人員了解更多風(fēng)險專業(yè)知識，在識別和應(yīng)對風(fēng)險時具備更多的抓手。企業(yè)還可以與大學(xué)建立聯(lián)合模式，讓員工到學(xué)校參加進修，目的是讓員工能夠掌握科學(xué)正確地識別和應(yīng)對風(fēng)險知識。企業(yè)還要注重建立人才的任用與選拔體系，從外部引進專業(yè)能力強和職業(yè)素養(yǎng)高的人才。

四、結(jié)語

PPP 項目相關(guān)的財政支出總量較大，相關(guān)風(fēng)險的控制存在較高的復(fù)雜性，只有實現(xiàn)財政支出責(zé)任管理風(fēng)險的有效應(yīng)對，才可以確保PPP 項目在新時期實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。因此，對PPP 項目財政支出責(zé)任管理存在的主要風(fēng)險加以研究，并制定符合實際情況的應(yīng)對策略，對確保PPP 項目的順利推進，具有積極意義。