探索政府投資審計轉(zhuǎn)型升級，依法全面履行審計監(jiān)督職責

尹純 淮北市審計局

政府投資項目審計是指審計機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預算執(zhí)行情況和竣工決算情況實施的審計，對關(guān)系全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施工程實施的跟蹤審計，對其他政府投資、政府與社會資本合作等方式建設(shè)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項目實施的審計。加強對政府投資為主，關(guān)系全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施工程的審計監(jiān)督，促進相關(guān)單位履職盡責、促進項目順利完成、促進提高投資績效是審計機關(guān)的重要職責。政府投資項目審計是國家對固定資產(chǎn)投資活動實施監(jiān)督的有效手段，是國家審計監(jiān)督的重要內(nèi)容。

一、深刻認識五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于廢止建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定的決定》的法治意義

近期，審計署、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家市場監(jiān)督管理總局五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于廢止建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定的決定》，正式廢止《建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定》（審投發(fā)〔1996〕105號，以下簡稱《暫行規(guī)定》）。這是投資審計法治建設(shè)中的一項里程碑事件，標志著《暫行規(guī)定》完成了它的使命，揭開了投資審計法治建設(shè)的新篇章。

《暫行規(guī)定》制定出臺于1996年，為適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，深化和推進投資體制改革，嚴格執(zhí)行投資與建設(shè)管理法規(guī)，規(guī)范建筑市場行為，加強對建設(shè)項目的審計監(jiān)督，審計署根據(jù)當時的形勢和審計監(jiān)督任務(wù)，聯(lián)合原國家計委、財政部、原國家經(jīng)貿(mào)委、原建設(shè)部、原國家工商行政管理局制定印發(fā)了《暫行規(guī)定》。隨著社會主義市場經(jīng)濟不斷完善，法治建設(shè)不斷推進，以及投融資體制改革的深化和審計法修正、民法典頒布等，當時《暫行規(guī)定》制定出臺的客觀條件和法治環(huán)境已發(fā)生了深刻變化，而推進建立高標準投資貿(mào)易便利化制度體系，優(yōu)化營商環(huán)境已成為大勢所趨，《暫行規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容難以適應(yīng)新形勢、新變化和新要求。

二、總結(jié)以往投資審計經(jīng)驗，保障投資審計工作順利轉(zhuǎn)型

近年來，政府投資規(guī)模不斷擴大，政府投資項目數(shù)量越來越多，社會各界對政府投資審計的期望值越來越高，審計機關(guān)承擔的政府投資審計任務(wù)越來越繁重。但與之相應(yīng)的工作機制和審計結(jié)果運用制度沒有得到及時完善，政府投資審計工作量大與審計力量薄弱、審計能力不強的矛盾越來越突出，政府投資審計工作應(yīng)把挑戰(zhàn)當成跳板，認真貫徹從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變、從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變、從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代投資審計轉(zhuǎn)變的“三個轉(zhuǎn)變”要求。

1.投資審計提前介入的少，事后監(jiān)督的多。審計部門普遍沒有與行政審批部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，往往是在建設(shè)單位申請后介入項目監(jiān)督，此時前期審批事項和招投標工作已經(jīng)完成，審計能夠發(fā)揮的作用十分有限。這種僅對施工過程進行的審計存在許多局限性：對違反基本建設(shè)程序的建設(shè)項目不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正，事后補救容易提高建設(shè)成本并造成損失浪費。由于合同已經(jīng)簽訂，如果此時提出審計建議對合同條款進行修正，容易導致政府違約，審計風險過大。

2.實行了“凡投必審”，審計重點不突出。很多地方政府以地方法規(guī)形式規(guī)定建設(shè)項目要以審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，一個基層審計機關(guān)每年要審計大小近百個項目，項目多任務(wù)重，審計重點不突出，超出了審計機關(guān)和審計人員的承受能力，難免會掛一漏萬，使審計監(jiān)督質(zhì)量和效果打折扣。

3.投資審計關(guān)注價款的多，為宏觀決策提供服務(wù)的少。以往在工程結(jié)算審計方面，各級審計機關(guān)都取得了較好成績，節(jié)約了大量財政資金。但由于審計理念未能及時更新，部分投資審計人員單純就項目審項目，盲目追求核減率，未能從審計核減入手，認真分析核減原因，揭示存在問題，也未能從宏觀上提出對于搞好項目建設(shè)的意見建議。審計內(nèi)容片面導致部分審計機關(guān)定位不準，站位不高，對工程建設(shè)管理、投資主體責任方面的審計監(jiān)督不足；對違反工程建設(shè)程序、資金管理使用不規(guī)范等方面的問題查處力度不足；審計為各級政府宏觀決策和提供管理服務(wù)的職能發(fā)揮不足。同時，審計內(nèi)容的缺失有可能導致重大問題遺漏，一旦問題爆發(fā)，審計機關(guān)可能會承擔連帶責任，被追責問責。四是對項目真實性合法性關(guān)注的多，對投資績效關(guān)注的少。

三、深化投資審計工作“兩統(tǒng)籌”，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

審計機關(guān)作為黨的工作部門和宏觀管理部門，在推動政策落實、促進制度完善、服務(wù)國家治理中肩負著重要職責。從投資審計的角度看，如何更好適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，把準職責定位，聚焦政策落實，切實推動穩(wěn)投資、補短板、促發(fā)展，是當前面臨的重要任務(wù)。

一是結(jié)合經(jīng)濟責任審計探索開展結(jié)合式、嵌入式投資專題審計調(diào)查，拓寬經(jīng)濟責任審計緯度，提升投資審計高度。

比如在對有建設(shè)管理職能的單位開展審計過程中，可有針對性地開展了國有資金建設(shè)項目管理、市政項目、綠化移植項目等建設(shè)管理審計專題，核查是否存在損失浪費、基建程序缺失、項目移交后管理不善等問題，同時，對審計中發(fā)現(xiàn)的具有普遍性、代表性的問題，移交行業(yè)主管部門后，推動行業(yè)主管部門從體制制度層面解決。

二是結(jié)合工程跟蹤或決算審計開展管理績效審計，拓展投資審計的深度。比如通過聚焦該區(qū)投融資體制改革，開展政府和社會資本合作（PPP）項目審計，以PPP模式推廣情況為切入點，重點調(diào)查本區(qū)域PPP模式相關(guān)管理監(jiān)管體制、機制的建設(shè)和執(zhí)行情況，實際開展情況。核實項目是否存在建設(shè)管理未能實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、執(zhí)行不規(guī)范、監(jiān)督管理不到位；融資渠道、推介手段單一，使用者付費不規(guī)范等方面的問題。

三是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)引領(lǐng)工程績效審計發(fā)展。全覆蓋即依托大數(shù)據(jù)和專業(yè)系統(tǒng)，收集工程建設(shè)項目相關(guān)數(shù)據(jù)，設(shè)計全覆蓋審計分析模型，全面把握不同類型項目投資規(guī)律，提高審計的全局性和普遍性水平。全壽命即打破在項目投產(chǎn)后一次性開展事后審計的模式，引入時間維度，從建設(shè)投資立項、實施、竣工、運行到后期評價持續(xù)跟蹤、監(jiān)督評價，及時發(fā)現(xiàn)潛在風險點，支撐投資決策，進一步提質(zhì)、降本、增效，強化投資精準管控。

四、投資審計轉(zhuǎn)型過渡期的幾點思考

客觀地看待投資審計取得的成績和存在的問題，辯證地對待圍繞中心服務(wù)大局與回歸監(jiān)督主業(yè)的關(guān)系，樹立“監(jiān)督是最好的服務(wù)”理念，推動投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展、行穩(wěn)致遠。

一是強化依法審計理念。依據(jù)審計署《關(guān)于印發(fā)完善和規(guī)范投資審計工作若干意見的通知》文件精神，明確不參與各類與審計法定職責無關(guān)的、可能影響依法獨立審計的事項，不搞越俎代庖，杜絕“以審代結(jié)”，不介入平等主體的民事關(guān)系，嚴格按照法定程序?qū)嵤┖桶l(fā)表審計意見等。

二是大幅壓縮投資審計數(shù)量。不再片面強調(diào)投資審計數(shù)量，一味追求造價核減金額，嚴格按照“圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點、量力而行、確保質(zhì)量”原則，加強審計項目審計組織方式的“兩統(tǒng)籌”，優(yōu)化審計資源配置和共享，確保審計質(zhì)量和效益。

三是拓展審計深度廣度。不再專注于單一工程造價審計，更多關(guān)注工程建設(shè)的基本建設(shè)程序、質(zhì)量安全、生態(tài)環(huán)保、水土保持、投資績效等全過程審計內(nèi)容，堅持問題導向，通過揭示和反映問題，厘清參建單位責任義務(wù)，夯實建設(shè)單位主體責任，規(guī)范投資項目建設(shè)管理。

四是規(guī)范管理防風險。審計部門要進一步規(guī)范投資審計程序，依法開展投資審計，不得再開展所謂“簡易程序”審計。加強項目審計計劃管理，嚴格按計劃實施審計；加強審計過程管理，嚴格執(zhí)行國家審計準則；加強審計結(jié)果管理，實行實質(zhì)性復核審理依法出具審計結(jié)果文書，嚴把審計質(zhì)量關(guān)。同時要切實加強廉政風險防控，無論是機關(guān)工作人員還是聘用中介或人員，都須從嚴教育控制。除了經(jīng)常開展廉政建設(shè)教育之外，更重要的是在環(huán)節(jié)上、關(guān)鍵點加強控制，把權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子。