跨區(qū)域河流的沖突與合作

劉彥汐

(四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院水利工程系，四川 崇州，611231)

每條河流，無論大小，都是一個有機(jī)的整體。但是，多數(shù)河流的不同河段卻分屬不同行政區(qū)域管轄，長江、黃河，蜿蜒幾千公里，流經(jīng)十多個省、區(qū)、市，眾多的中小河流也普遍存在跨市、跨縣問題。

跨區(qū)域，意味著河流的完整性受到人為的區(qū)域分割。不同河段，河流影響不同；不同區(qū)域，利益不同，各自對河流治理保護(hù)的關(guān)注重點(diǎn)不同；不同的區(qū)域，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水資源的需求不同，河流的管理理念，保護(hù)治理的意愿、能力都有差異。努力協(xié)調(diào)解決跨界河流的沖突糾紛，加強(qiáng)不同河段、不同區(qū)域的有序合作，探索對水資源的有效保護(hù)和永續(xù)利用方法，是實(shí)現(xiàn)人水和諧發(fā)展的重要課題。

1 惡化的水環(huán)境與治理努力

20世紀(jì)80年代中期，改革開放推動我國經(jīng)濟(jì)開始了持續(xù)幾十年的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)繁榮，社會財(cái)富大幅增長，同時(shí)，工業(yè)化和人口增長也引發(fā)了普遍的環(huán)境問題。到本世紀(jì)初，全國大小河流湖泊幾乎都受到不同程度的污染，一些河流變成了臭水溝、黑水溝，惡劣的水環(huán)境在相當(dāng)程度上抵消了財(cái)富增長給人民群眾帶來的安全感、幸福感。

面對日趨嚴(yán)重的水環(huán)境問題，國家相繼制定《污染防治法》等一系列法律法規(guī)，各地政府也把水污染治理與官員政績掛鉤，全面推行環(huán)境問題一票否決制，不可謂不重視，也不可謂不努力，但治理效果總是差強(qiáng)人意。其中一個重要原因就是上下游、左右岸隸屬不同，利益不同，無法形成共同治理的合力；其次，區(qū)域分割也普遍導(dǎo)致規(guī)則不明、責(zé)任模糊、推諉扯皮，使跨界流域治理難以取得持續(xù)性成果。

安徽沱湖污染事件很有典型性。沱湖是淮北最大的天然淡水湖泊，它的上游為沱河，全長270km，經(jīng)宿州、靈璧，至濠城入五河縣。2015年6月27日，魚蟹豐美著稱的沱湖，一夜之間變成了“醬油湖”，0.61萬hm2水域被污染，當(dāng)?shù)貪O民養(yǎng)殖的魚類大面積死亡，直接損失1.9億元。受害嚴(yán)重的五河縣屬蚌埠市，而上游的主要河段在宿州市的泗縣境內(nèi)。污染發(fā)生后，五河縣環(huán)保部門趕往上游兩個閘口取樣檢測，結(jié)果表明，溶解氧、高錳酸鉀等多項(xiàng)數(shù)據(jù)超標(biāo)，水質(zhì)均為劣五類。此類事故，曾經(jīng)多次發(fā)生，兩市政府也已簽訂處理水污染糾紛的協(xié)議，對污水排放和預(yù)警有明確規(guī)定，然而對此次事故誰來負(fù)責(zé)，仍然各執(zhí)一詞。

泗縣稱，本縣境內(nèi)沒有工業(yè)企業(yè)，排查中沒有發(fā)現(xiàn)污染源，污水主要來自上游；

五河縣認(rèn)為，即便是來自上游的過境水，泗縣方面沒有按規(guī)定及時(shí)預(yù)警，且水利調(diào)度存在失誤，應(yīng)該擔(dān)責(zé)。

直至2015年7月4日，泗縣閘口繼續(xù)排污，五河縣派駐上游看守閘口的人員甚至被強(qiáng)行驅(qū)趕。此次污染事件再沒有見到后續(xù)公開報(bào)道，在之前的2013年，曾經(jīng)發(fā)生過類似事件，結(jié)果還是不了了之。

很長一段時(shí)間里，國家在防治水污染方面，實(shí)行“誰污染，誰治理”，側(cè)重于加強(qiáng)監(jiān)管和處罰力度。但是實(shí)踐證明，以懲罰為主的政策，并不能從根源上提高人們的自覺意識，上下游之間利益不對等，無法有效協(xié)同才是癥結(jié)所在。

2019年12月，安徽省出臺《沱湖流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案》。該方案充分考慮上下游共同利益，厘清和量化上下游地區(qū)水質(zhì)保護(hù)責(zé)任，實(shí)行“誰達(dá)標(biāo)誰受益、誰超標(biāo)誰賠付”的雙向補(bǔ)償[1]，對為保護(hù)水環(huán)境付出努力的上游地區(qū)給予合理補(bǔ)償，對水環(huán)境質(zhì)量受到損害的下游地區(qū)給予合理賠付。以此為基礎(chǔ)，方案還進(jìn)一步健全區(qū)域間的協(xié)同保護(hù)，聯(lián)防聯(lián)治，在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測及生態(tài)環(huán)境執(zhí)法等領(lǐng)域形成共商共管格局，統(tǒng)籌推進(jìn)水污染治理、水生態(tài)修復(fù)和水資源保護(hù)。在“環(huán)境共治、產(chǎn)業(yè)共謀”的總體要求下，淮北、宿州和蚌埠市等沱湖上下游各市以水為紐帶，水質(zhì)改善為重點(diǎn)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會治理等方面的合作，實(shí)現(xiàn)共生共融、共同發(fā)展，形成流域一體化發(fā)展和保護(hù)的格局。

2016年，全國實(shí)施河長制，這是我國水治理模式的重大制度創(chuàng)新。它重在落實(shí)屬地責(zé)任，建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)為核心的責(zé)任體系，要求各河湖設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長，協(xié)調(diào)各方力量，一級抓一級，層層抓落實(shí)。在河長制推動下，各地加大跨界合作力度，省轄區(qū)域的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立以污染防治為主要目標(biāo)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，部分經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的區(qū)域還展開跨省界協(xié)同，合作治水步入快車道。2020年4月29日，四川、重慶兩地正式組建全國首個跨省聯(lián)合河長制辦公室，并發(fā)表了《川渝跨界河流管理保護(hù)聯(lián)合宣言》。兩地“河長辦”呼吁河流聯(lián)合巡查，鼓勵各級河長“多走一公里”開展交叉巡河；實(shí)行“智慧河長”系統(tǒng)平臺對接，提升河流保護(hù)管理現(xiàn)代化水平；積極推動跨界河流聯(lián)合編制、實(shí)施“一河一策”兩商定、年度工作清單，讓一張清單管兩岸，一次督察兩交辦。這種緊密的合作機(jī)制，使聯(lián)合治水朝著既有名，又有實(shí)的方向跨出重要一步。

截止到2019年底，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河監(jiān)測的1610個水質(zhì)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占79.1%，比2018年上升4.8個百分點(diǎn)；劣Ⅴ類占3.0%，比2018年下降3.9個百分點(diǎn)[2]，水質(zhì)的治理取得了喜人的成效。

2 跨界合作的脆弱之處

河長制等政策措施有力推動了全國水環(huán)境治理，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)步伐，但是，仍然存在諸多不足。

(1)合作范圍偏窄，主要專注于污染防治，對生態(tài)保護(hù)等長期效應(yīng)和全局性項(xiàng)目缺乏主動。原因一，環(huán)境污染直接影響飲水安全，對生態(tài)的破壞顯而易見，政府面臨無法回避的境況；原因二，許多嚴(yán)重的點(diǎn)污染源容易查清，只要下決心治理，技術(shù)措施配套，往往在官員任期內(nèi)可以取得明顯成效；原因三，生態(tài)修復(fù)和保護(hù)投入大，見效慢，多數(shù)項(xiàng)目的實(shí)施者和受益者不匹配。

(2)合作機(jī)制不配套。首先，多地合作機(jī)制以協(xié)商為主，缺乏剛性約束，缺乏權(quán)威性，導(dǎo)致協(xié)同治理措施表面化、形式化；其次，利益補(bǔ)償機(jī)制需要完善細(xì)化，進(jìn)一步科學(xué)制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、使之符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)際以及普遍預(yù)期，一些小流域的補(bǔ)償資金來源有限，難以取得實(shí)際作用；第三，各地方本能地追求區(qū)域綜合利益的最大化，治理標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法力度有差異，難以形成監(jiān)管合力。

(3)治理模式單一。目前的跨界合作基本是政府與政府之間的對接，行政手段和措施運(yùn)用多，市場手段和社會共治手段使用少，使資源和要素的優(yōu)化配置難以實(shí)現(xiàn)最大化目標(biāo)。

3 跨界合作趨勢——全流域保護(hù)

改善水質(zhì)，是許多地方河流跨界合作的初衷，但是，要想使水環(huán)境得到持續(xù)改善，水資源永續(xù)利用，必須走流域整體協(xié)同合作之路。

2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護(hù)法》正式實(shí)施，這是我國第一次為一條河流制定法律。長江法的核心價(jià)值之一，就是突破行政區(qū)域分割和條條管理的傳統(tǒng)治水模式，把長江這個極其復(fù)雜的系統(tǒng)作為一個整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌保護(hù)和治理。

黃河保護(hù)法也呼之欲出。2021年4月15日，全國人大常委會在西安召開黃河保護(hù)立法座談會，會議強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步凝聚立法共識，加快立法進(jìn)程，對黃河實(shí)施法律保護(hù)，使黃河更好地為人民造福，流域保護(hù)大勢所趨。

3.1 建立流域協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)同保護(hù)

流域保護(hù)在我國還是個新課題，不僅需要把目前局部的、零散的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制整合起來，擴(kuò)大合作領(lǐng)域，還要強(qiáng)化流域“一盤棋”思維，建立一個權(quán)威、高效的流域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作，審議流域規(guī)劃項(xiàng)目，協(xié)調(diào)跨流域、跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查政策、規(guī)劃的實(shí)施落實(shí)情況。云、貴、川三省在赤水河流域共同立法，協(xié)同發(fā)力的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

長約500km的赤水河流經(jīng)三省，是長江上游唯一一條沒有修建大壩、保持自然流態(tài)的一級支流，也是長江上游眾多珍稀魚類的重要棲息地和繁殖場所，對保障長江上游的生態(tài)安全具有重大意義。2021年4月9日，三省召開人大常委會秘書長聯(lián)席會議，在已有聯(lián)防聯(lián)控的基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)性推動赤水河流域保護(hù)共同立法。三省擬通過一個流域保護(hù)共同決定，其目標(biāo)是在全流域?qū)崿F(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一責(zé)任、統(tǒng)一防治措施”。三省在制度設(shè)計(jì)上，注重與國家有關(guān)規(guī)定的銜接，注重法律法規(guī)的細(xì)化，從而形成“決定+條例”的立法形式，以此強(qiáng)化三省共同的法定責(zé)任，統(tǒng)籌推進(jìn)流域綜合治理、系統(tǒng)治理、依法治理，共同推進(jìn)流域保護(hù)與綠色發(fā)展。

3.2 流域?yàn)閱卧y(tǒng)籌規(guī)劃

每條河流都有屬于自己的流域，每個流域都是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，水體、河道、水質(zhì)以及動植物群落、水生生物、濕地等要素之間共生共存，互相影響、互相依賴。制定一個好的流域規(guī)劃，可以給流域內(nèi)不同區(qū)域的決策提供一個全局視野，使相互協(xié)調(diào)成為可能。

3.2.1 一河一策，因地制宜

每條河流都是不同的——水文環(huán)境不同、人類影響程度不同，流域保護(hù)的目標(biāo)和實(shí)施戰(zhàn)略自然不能千篇一律。為了使規(guī)劃能夠建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)之上，需要全面調(diào)查了解規(guī)劃對象的自然稟賦，掌握流域內(nèi)的人口、經(jīng)濟(jì)、用水需求。在對流域內(nèi)的資源進(jìn)行清查分析時(shí)，不應(yīng)該忽視流域重要的文化、歷史和美學(xué)元素，因?yàn)樗鼈冇锌赡軒碇匾摹ⅹ?dú)特的發(fā)展價(jià)值。

國家專門機(jī)構(gòu)、政府部門公布的數(shù)據(jù)是重要信息來源，然而，眾多的次級流域，特別是末級流域的數(shù)據(jù)并不完整，且水環(huán)境狀況是在不斷地變化，許多數(shù)據(jù)已經(jīng)過時(shí)，無法作為規(guī)劃的依據(jù)。規(guī)劃前，需要對所有資料數(shù)據(jù)逐一核實(shí)，確保流域規(guī)劃的可靠性。

做次級或末級支流流域規(guī)劃時(shí)，應(yīng)盡可能考慮更寬泛的背景：這個流域在整個流域中起什么作用，對整個流域的影響，與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)比照有什么特點(diǎn)。特別要詳細(xì)了解相關(guān)的法律法規(guī)：哪些能干，哪些不能干，能干的邊界在哪里等。

3.2.2 利益相關(guān)方參與路徑

流域保護(hù)涉及的利益十分廣泛，流域內(nèi)的任何一個利益相關(guān)方都有權(quán)力參與項(xiàng)目過程，表達(dá)訴求和關(guān)切。從規(guī)劃的組織者來說，設(shè)計(jì)有效途徑，吸納利益相關(guān)方的意見和建議至關(guān)重要，這樣做或許會遲緩規(guī)劃形成，但是它可以使規(guī)劃更加科學(xué)合理，特別是對規(guī)劃的后續(xù)順利實(shí)施意義重大。

首先，應(yīng)充分利用政府公告、媒體宣傳等形式廣而告之，使公眾知曉規(guī)劃的目標(biāo)、意義以及可能對自己和環(huán)境產(chǎn)生的利益和后果。

其次，廣泛征求意見和建議。召開會議、問卷調(diào)查、社交平臺討論是聽取主要利益相關(guān)方訴求的有效途徑，對于一些重要的利益相關(guān)者還需要一對一地溝通交流。

3.3 注重發(fā)揮河長制作用

流域保護(hù)綜合性強(qiáng)，需要動員、協(xié)調(diào)多種資源共同參與，行政系統(tǒng)的組織和高效必不可少。河長制立足于我國現(xiàn)行體制，充分整合現(xiàn)有行政資源，極大釋放出層級制管理模式的潛力，在較大程度上改善了政出多門，多龍治水的被動局面。河長制全面實(shí)施已經(jīng)5年，在各省轄區(qū)內(nèi)已經(jīng)普遍建立起了協(xié)同治水工作機(jī)制，一個覆蓋廣泛、集管理、保護(hù)于一身的水治理網(wǎng)絡(luò)初步形成，為推進(jìn)全流域保護(hù)治理合作奠定了堅(jiān)實(shí)的組織、制度和人才基礎(chǔ)。

流域保護(hù)意味著跨界合作領(lǐng)域擴(kuò)大、協(xié)調(diào)內(nèi)容更復(fù)雜、系統(tǒng)性更強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度更大。注重發(fā)揮河長制的系統(tǒng)優(yōu)勢，充分利用在河長制基礎(chǔ)上建立起的上下游協(xié)調(diào)機(jī)制，對流域整體保護(hù)治理工作會起到事半功倍的作用。

3.4 創(chuàng)新市場化手段，激勵社會多元化參與

跨界流域上下游、不同區(qū)域之間的發(fā)展不平衡，導(dǎo)致保護(hù)治理的意愿、認(rèn)知、能力差異。如何創(chuàng)新思路，促進(jìn)社會多元主體互動、多主體共同參與流域保護(hù)修復(fù)，資源合理利用、綠色發(fā)展是實(shí)現(xiàn)群體利益最大化的重要手段。

(1)建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與的多元化投融資機(jī)制，健全激勵機(jī)制，吸引更多社會資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與生態(tài)保護(hù)建設(shè)。

(2)建立權(quán)威高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域資源、環(huán)境、生態(tài)監(jiān)測，完善生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用動態(tài)監(jiān)管。

(3)強(qiáng)化技術(shù)支撐，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系績效評估體系、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和有償使用信息公開和服務(wù)制度、市場信用評價(jià)制度。

(4)健全資源開發(fā)補(bǔ)償制度、優(yōu)化排污權(quán)配置、完善水權(quán)配置、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展綠色金融、建立綠色利益分享機(jī)制。

案例1：永定河模式——以投資主體一體化帶動流域治理一體化。

永定河流經(jīng)內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津五個省區(qū)市，全長759km，流域面積4.7萬km2。上世紀(jì)六七十年代開始，由于干旱、使用不當(dāng)?shù)仍颍旮珊院佣卧龆?，主要河段年均干?21d；污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)，許多河段穿過城市核心區(qū)域，喪失生態(tài)功能的河道給區(qū)域發(fā)展帶來極大負(fù)面影響。2018年6月，流域建立全新的協(xié)同治理機(jī)制，采取市場手段整體運(yùn)作，京津冀晉四省、市政府和中交集團(tuán)共同組建“永定河流域投資有限公司”[3]。

實(shí)際運(yùn)營中，公司構(gòu)建“1+N”的公司體系，總公司主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和投融資運(yùn)作，項(xiàng)目所在地政府、企業(yè)和社會資本等共同組建N個分公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營[3]。永定河公司還設(shè)立多個對應(yīng)部門，上對各政府部門，下對總體項(xiàng)目，在公司層面實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。

永定河模式不僅有效打通行政區(qū)域治理界限，實(shí)施全流域整體規(guī)劃、整體治理，使當(dāng)下水治理難題與永續(xù)利用、局部利益與整體利益統(tǒng)籌協(xié)同，有序推進(jìn)，同時(shí)撬動大量社會資本多元投入，減輕了政府資金壓力，降低了資金風(fēng)險(xiǎn)，提高了項(xiàng)目效益。

案例2：佛山——多元主體助推水環(huán)境治理

佛山素有“嶺南水鄉(xiāng)”之稱，河涌(當(dāng)?shù)胤窖裕阂鉃楹鱼?、小水渠水?縱橫如織，全市3797km2土地上有3207條河涌。因養(yǎng)殖、生活廢水、村莊垃圾造成的面源污染是生態(tài)文明建設(shè)的主要障礙。在“百村升級行動計(jì)劃”中，佛山充分發(fā)揮廣東綠盟公益基金會的推動作用，創(chuàng)造性地提出了“價(jià)值生態(tài)鏈”理念，構(gòu)建了“政府啟動、公益推動、鄉(xiāng)村主動、社會聯(lián)動”的建設(shè)模式，全面提升鄉(xiāng)村資源整合能力和建設(shè)統(tǒng)籌能力，使農(nóng)村水環(huán)境治理和美麗鄉(xiāng)村工作得到生動展現(xiàn)。

廣東省綠盟基金會是由30家本土企業(yè)發(fā)起成立的公益組織。2014年11月，由政府牽頭，綠盟全力推動的“中國美麗鄉(xiāng)村計(jì)劃”———羅園試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目正式啟動，項(xiàng)目采取多元投入方式進(jìn)行河涌整治，綠盟成員企業(yè)、村民、志愿者等多方力量共同治理和守護(hù)水環(huán)境，原本水體黑臭，嚴(yán)重影響沿線居民生活的羅園涌，成功改造為水清岸綠、小橋流水、干凈整潔、安逸舒適的水鄉(xiāng)風(fēng)貌。

羅園村試點(diǎn)的公益推動模式，其核心是“價(jià)值生態(tài)鏈”理念，即通過利益撬動多方資源投入生態(tài)文明建設(shè)，又通過體現(xiàn)各方價(jià)值走出一條可持續(xù)的鄉(xiāng)村升級路子。比如，“羅園古村工作坊”就是聯(lián)合高校合作建立，它不僅提升了鄉(xiāng)村文化品位，挖掘出當(dāng)?shù)馗鼜V闊的水鄉(xiāng)文化旅游價(jià)值[4]，高校也從中得以發(fā)揮服務(wù)社會職能，獲得相應(yīng)學(xué)術(shù)和學(xué)科發(fā)展平臺，從而形成一舉多贏的可持續(xù)模式。

4 結(jié)語

水沖突的本質(zhì)是利益問題，上下游、左右岸權(quán)屬不同、利益不平衡，產(chǎn)生沖突難以避免，唯有協(xié)同合作，并且始終把利益協(xié)調(diào)放在合作的中心位置，才可能穩(wěn)定解決矛盾沖突，使整體水環(huán)境得到持續(xù)改善，使河湖資源得到永續(xù)利用。

“君住長江頭，妾住長江尾。日日思君不見君，共飲長江水”。協(xié)同合作，推動生態(tài)文明建設(shè)，共同努力，打造共建共治共享的流域治理格局，使每一條跨區(qū)域河流“水清、岸綠、景美”，是中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的重要標(biāo)志，也是人民日益增長的美好生活的需要[5]，值得追求。