實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)的瓶頸和思路

陶李 南京市政府投資項(xiàng)目審計(jì)中心

績效審計(jì)誕生的真正原因其實(shí)是公共資源受托義務(wù)和公共資源委派代辦。因?yàn)楣操Y源其產(chǎn)權(quán)屬于所有公民，而且其規(guī)模相當(dāng)巨大，政府需要對其進(jìn)行統(tǒng)一支配和管理，所以在其委派代辦上難免具有一定的問題，其中雇主是全體公民，代辦人是政府。政府具有的公共資源管理使命讓政府在預(yù)算支出的過程中需要做到遵紀(jì)守法，同時(shí)還要將其管理的成果和業(yè)績優(yōu)劣納入考慮的范疇之中，因此，績效審計(jì)由此而生。

一、目前政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)的瓶頸

（一）體制機(jī)制的現(xiàn)狀

第一，體制的制約。在我國，政府投資建設(shè)項(xiàng)目不同于一般投資項(xiàng)目，是以政府為主體。政府投資建設(shè)項(xiàng)目由政府列入預(yù)算，使用的是政府財(cái)政性資金。一般而言，政府會(huì)對項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、投資、建設(shè)以及后期的運(yùn)營給予引導(dǎo)與支持。這就使得由政府的審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的審計(jì)可能會(huì)出現(xiàn)有失公允的情況，審計(jì)評價(jià)的可靠性也會(huì)降低。第二，政府部門的干預(yù)。基于審計(jì)體制的缺陷，政府對投資建設(shè)項(xiàng)目的干預(yù)手段也是花樣百出。在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)中，某些項(xiàng)目在開工建設(shè)前沒有進(jìn)行整體的統(tǒng)籌與謀劃，沒有用發(fā)展的眼光看問題，只著眼當(dāng)期建設(shè)，導(dǎo)致出現(xiàn)項(xiàng)目還未建成就因規(guī)劃不合理、不適應(yīng)片區(qū)的發(fā)展等原因被拆毀重建。由于這樣的項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)存在諸多弊病，從而使得績效審計(jì)的事后評價(jià)難以開展。

（二）缺乏項(xiàng)目設(shè)計(jì)原則

項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是投資項(xiàng)目建設(shè)的藍(lán)圖和根本，建設(shè)單位出于縮短項(xiàng)目建設(shè)周期的目的，在項(xiàng)目建設(shè)工作中忽視建設(shè)方案、施工圖紙的設(shè)計(jì)，或認(rèn)為方案圖紙的設(shè)計(jì)是可有可無的環(huán)節(jié)，并采取項(xiàng)目建設(shè)與方案圖紙?jiān)O(shè)計(jì)同步進(jìn)行的方式，導(dǎo)致項(xiàng)目施工建設(shè)行為缺乏最基本的原則和參照標(biāo)準(zhǔn)。由于項(xiàng)目建設(shè)施工沒有統(tǒng)一規(guī)范的藍(lán)圖標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)施工中隨意更改施工內(nèi)容范圍、調(diào)整項(xiàng)目投資數(shù)額規(guī)模等亂象頻出；最終導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)施工預(yù)算大幅度超出投資估算規(guī)模且施工實(shí)體效果與規(guī)劃要求相去甚遠(yuǎn)。

二、實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)的思路

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，正確看待投資審計(jì)

進(jìn)行投資審計(jì)主要是為節(jié)省資金、整治腐敗，這也是長期以來基層審計(jì)機(jī)關(guān)要關(guān)注的重點(diǎn)工作內(nèi)容。從工作實(shí)際中可以看出，“砍錢，抓人”的審計(jì)觀念比較嚴(yán)重，其中“砍錢”指以還原建設(shè)項(xiàng)目真實(shí)造價(jià)為重點(diǎn)，節(jié)約國家資金；而“抓人”指查出重大違紀(jì)違規(guī)、損失浪費(fèi)、工程質(zhì)量隱患、貪污受賄、內(nèi)幕交易等違法行為。但審計(jì)的工作并不是片面化的。黨的十九屆三中全會(huì)中把審計(jì)機(jī)關(guān)列為宏觀管理部門，需要根據(jù)實(shí)際狀況構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、具有權(quán)威的審計(jì)監(jiān)督體系，在審計(jì)工作進(jìn)行過程中，不僅要揭露重大的問題，還要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)全面深化改革、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)反腐倡廉；不僅要摸清情況、揭示風(fēng)險(xiǎn)、反映問題、分析其中原因，還要根據(jù)實(shí)際狀況提出相關(guān)建議，推動(dòng)投資審計(jì)整體轉(zhuǎn)型。參與投資審計(jì)的工作人員要根據(jù)實(shí)際狀況對自身觀念進(jìn)行有效轉(zhuǎn)變，不斷拓展自己對審計(jì)監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)，從而從一個(gè)更加宏觀、整體的視角來看待投資審計(jì)工作，使投資審計(jì)作用得到最大程度的發(fā)揮。

（二）構(gòu)筑政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過程績效審計(jì)評估標(biāo)準(zhǔn)

對于政府投資建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)績效評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)有兩個(gè)角度可供思考，一方面是設(shè)計(jì)出橫向評估標(biāo)準(zhǔn)，也就是同類投資建設(shè)項(xiàng)目的績效情況，來評估建設(shè)項(xiàng)目績效規(guī)范水準(zhǔn)于同類建設(shè)項(xiàng)目里能抵達(dá)的優(yōu)劣程度。另一方面是設(shè)計(jì)出縱向評估標(biāo)準(zhǔn)，也就是把預(yù)期和實(shí)際績效進(jìn)行對照，讓其同之前年度真實(shí)水準(zhǔn)進(jìn)行對比，抑或者是評估預(yù)期績效目標(biāo)的完成度，來表明建設(shè)項(xiàng)目收益等于或是超過歷史水準(zhǔn)。對于橫向評估標(biāo)準(zhǔn)來說，需要把以下三點(diǎn)要素納入進(jìn)行考慮的范圍之中：首先是要圍繞整個(gè)中國不同地域發(fā)展水準(zhǔn)，再依據(jù)不同種類的政府投資項(xiàng)目一一設(shè)計(jì)績效評估標(biāo)準(zhǔn)。其次是根據(jù)時(shí)間的推移與建設(shè)項(xiàng)目水準(zhǔn)的慢慢上升，要實(shí)時(shí)地針對政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過程績效評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行糾正與改進(jìn)。最后是針對不能利用具體數(shù)據(jù)來評測的考核指標(biāo)，需要圍繞社會(huì)環(huán)境的特征與建設(shè)項(xiàng)目特征，完全根據(jù)豐富的績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)來作出職業(yè)判斷，必要時(shí)可以開展問卷調(diào)查、約請專家座談等方法來得到公允全數(shù)的信息。

（三）充實(shí)審計(jì)力量，強(qiáng)化政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)信息化建設(shè)

在充實(shí)審計(jì)力量方面，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)優(yōu)秀人才，強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)。有選擇地引進(jìn)工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科的優(yōu)秀人才，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。要多開展培訓(xùn)，增強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)技能，提高審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。在信息化建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)推廣大數(shù)據(jù)審計(jì)機(jī)制，建立數(shù)據(jù)報(bào)送、歸集、分析等制度，建立集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和分析平臺(tái)。將政府投資建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息以數(shù)據(jù)的形式保存在數(shù)據(jù)庫中。在對政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)時(shí)，采用統(tǒng)計(jì)分析和先進(jìn)的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，把審計(jì)證據(jù)挖掘出來。通過大數(shù)據(jù)等信息化手段提高審計(jì)效能，可以避免項(xiàng)目中的錯(cuò)弊。應(yīng)當(dāng)將開展過政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)的信息都存儲(chǔ)到數(shù)據(jù)庫中，可以為同類型項(xiàng)目的績效審計(jì)提供借鑒，從而達(dá)到提高審計(jì)質(zhì)量和效率的目的。

三、結(jié)束語

當(dāng)前我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)方面還存在多方面的問題，尤其是制度不健全、指標(biāo)不完善、方法不科學(xué)等，導(dǎo)致目前政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)成效不佳。因此，審計(jì)管理部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)的重要性，健全制度、完善指標(biāo)、充實(shí)力量，強(qiáng)化政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)的信息化建設(shè)，確保政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)規(guī)范化發(fā)展。