吳江蠶桑生態(tài)補償政策及成效分析

朱引根

（蘇州市吳江區(qū)蠶桑園藝站，蘇州市 215200）

自2000年以來，隨著吳江工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，吳江蠶桑產(chǎn)業(yè)開始進入產(chǎn)業(yè)萎縮期。為此，當?shù)匦Q業(yè)部門先后采取4項針對性措施，主要有：針對蠶作安全生產(chǎn)的環(huán)境日趨惡化，采取“秋種春養(yǎng)［1-2］”“桑蠶保險［3-7］”兩項措施和針對蠶桑比較效益低下，采取“果（桑椹）草（桑蠶蛹蟲草）特色”“生態(tài)補償”兩項措施，盡最大努力穩(wěn)定吳江蠶桑生產(chǎn)。

蠶桑生態(tài)補償，是通過養(yǎng)蠶促進桑園的管理，保持桑園面積穩(wěn)定，更好地提高桑樹的生態(tài)作用，而政府財政為公共產(chǎn)品（生態(tài)）提供經(jīng)濟補償。據(jù)了解，目前在全國蠶區(qū)中，僅吳江在積極探索“蠶桑生態(tài)補償”的模式。2016—2019年，吳江已累計實施“蠶桑生態(tài)補償”共4期，共涉及蠶種18 827.35張、輻射蠶農(nóng)16 770戶次、補償桑園面積達1 637.77 hm2、補償金額累計達1 052.50萬元。現(xiàn)把吳江蠶桑生態(tài)補償相關內(nèi)容以及成效分析如下，以供參考。

1 吳江出臺蠶桑生態(tài)補償政策的背景和意義

1.1 蠶桑生態(tài)補償政策概念的提出

蠶桑由栽桑和養(yǎng)蠶兩方面組成，嚴格意義上來說蠶桑生態(tài)補償是通過種植桑樹以補償生態(tài)環(huán)境，通過“以養(yǎng)蠶促進桑樹管理水平”的方式，避免桑園失管，從而發(fā)揮桑樹更大的生態(tài)作用，反過來促進養(yǎng)蠶生產(chǎn)，為此，從事栽桑養(yǎng)蠶的個人或從事蠶桑綜合發(fā)展的企業(yè)等單位可獲取財政生態(tài)資金的補償，以桑園面積計算生態(tài)補償金額。

1.2 政策擠壓明顯

由于在大農(nóng)業(yè)內(nèi)，水稻、林業(yè)濕地等相關產(chǎn)業(yè)相繼出臺了“水稻補貼”“濕地生態(tài)補償”等相關政策，對蠶桑產(chǎn)業(yè)具有較大的政策擠出效應。2011年，筆者選取吳江的6個鎮(zhèn)，分別按高、中、一般收入的農(nóng)戶，每個鎮(zhèn)取樣10戶，匯總得出每667 m2蠶桑與糧食作物的比較效益（表1）。

從表1可知，農(nóng)戶春季和秋季各養(yǎng)蠶1張，分別收獲蠶繭42.5 kg、30.0 kg，銷售額分別達1 700元、1 020元，年養(yǎng)蠶收入共計2 720元。其中物質(zhì)成本約為1 000元，凈收入為1 720元，用工數(shù)量為25人，折合人均純收入為68.80元。在糧食作物中，一年稻麥兩茬，水稻產(chǎn)谷600.0 kg，單價為3.0元/kg，銷售額達1 800元；小麥產(chǎn)量為350 kg，單價為2.0元/kg，銷售額達700元，累計收入2 500元，成本支出900元，凈收入為1 600元，各項補貼116元，用工數(shù)量為10人，人均純收入約為171.60元。可見蠶桑與糧食作物相比經(jīng)濟效益相差明顯，鑒于此，基層代表要求“伐桑改種糧”。為了改善這種現(xiàn)狀，2012年5月4日，筆者首次提出“地方政府先行探索、出臺政策，多方籌措資金，給予補貼支持”的措施，以提高農(nóng)民種桑養(yǎng)蠶的積極性，確保吳江蠶桑產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

表1 每667 m 2蠶桑與糧食作物的比較效益表

1.3 蠶桑特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)的興起助推生態(tài)補償政策

2007年12月，吳江市震澤鎮(zhèn)被中國紡織品商業(yè)協(xié)會授予“中國蠶絲被之鄉(xiāng)”。一個鎮(zhèn)多達70多家蠶絲被企業(yè)，其中規(guī)模較大的企業(yè)主要有“太湖雪、慈云、輯里、山絲、絲立方”5家，而這些企業(yè)的發(fā)展又急需自己的蠶?；兀@為示范桑園提供了企業(yè)主體。企業(yè)做大了，地方領導也就更為重視，更積極地幫助企業(yè)出謀劃策。2015年初，相關的主要領導在吳江區(qū)政府常務工作會議上提出要把蠶桑納入農(nóng)業(yè)生態(tài)補償范疇，這為吳江區(qū)蠶桑生態(tài)補償政策出臺起到了關鍵性助推作用。

1.4 吳江蠶桑生態(tài)補償開發(fā)的意義

吳江的蠶桑生產(chǎn)在蘇南是最大規(guī)模的縣級區(qū)，占蘇州總量的95%以上，栽桑養(yǎng)蠶仍是吳江蠶區(qū)農(nóng)村家庭經(jīng)濟收入途徑之一。吳江蠶桑生態(tài)補償有三大作用：一是提升蠶農(nóng)經(jīng)濟收入，提高了抗擊市場波動的能力；二是穩(wěn)定吳江蠶桑產(chǎn)業(yè)；三是吸納農(nóng)村弱勢群體的就業(yè)，進一步穩(wěn)定社會。然而，吳江蠶桑在2010—2015年期間呈現(xiàn)出快速萎縮的趨勢，極不利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。吳江年發(fā)蠶種量從1993年的35萬多張減到2015年的0.65萬張。雖然近10年來吳江通過推廣“秋種春養(yǎng)”新技術、桑蠶保險等措施有效減緩了萎縮的速度，但面臨來自糧食等農(nóng)業(yè)內(nèi)部的補助政策的擠壓，吳江的蠶桑生產(chǎn)已經(jīng)到了必須采取保護措施的歷史節(jié)點。吳江蠶桑產(chǎn)業(yè)具有悠久的歷史，積淀了豐富的文化內(nèi)涵，生態(tài)補償政策的推出對其有不可低估的保護作用。

2 吳江蠶桑生態(tài)補償政策的出臺

2.1 成立起草班組

2015年4月，由于國內(nèi)尚無蠶桑生態(tài)補償政策的參考，吳江區(qū)農(nóng)委通過內(nèi)部立項（項目名稱為“開發(fā)吳江蠶桑生態(tài)補償政策”），成立政策起草組。起草組通過集中研讀《關于建立吳江區(qū)生態(tài)補償機制的實施意見（試行）》（吳政規(guī)字〔2011〕7號）、《關于調(diào)整完善生態(tài)補償政策的意見》（吳政發(fā)〔2014〕129號）、《吳江區(qū)水稻田生態(tài)補償辦法（暫行）》（吳政辦〔2014〕184號）、《關于吳江區(qū)水稻田生態(tài)補償辦法的補充意見》（吳政辦〔2015〕78號）、《吳江區(qū)濕地（森林）公園、生態(tài)公益林生態(tài)補償考核辦法》（吳政辦〔2015〕100號），結合吳江蠶桑的特點，提出吳江蠶桑生態(tài)補償存在的共性和個性，為起草吳江蠶桑生態(tài)補償政策打下基本框架。起草組還專門組織了2次鎮(zhèn)蠶技員調(diào)研會和1次企業(yè)、繭站調(diào)研會，又通過召開座談會、開展問卷調(diào)查等形式進一步深入調(diào)研。

2.2 起草吳江蠶桑生態(tài)補償辦法

經(jīng)過多次修改后，起草組于2015年8月完成《吳江區(qū)蠶桑生態(tài)補償辦法（試行）》的起草任務。2015年9月6日，吳江區(qū)農(nóng)委向各有關單位、太湖新城管委會、吳江高新技術開展區(qū)管委會、震澤鎮(zhèn)人民政府、平望鎮(zhèn)人民政府、桃源鎮(zhèn)人民政府、七都鎮(zhèn)人民政府下發(fā)《關于征求〈吳江區(qū)蠶桑生態(tài)補償辦法〉（試行）意見的函》，要求各單位于9月15日前，將修改意見反饋至吳江區(qū)農(nóng)委。2015年12月11日經(jīng)吳江區(qū)政府第四十二次常務會議討論通過，并由吳江區(qū)人民政府辦公室下發(fā)了《吳江區(qū)蠶桑生態(tài)補償辦法（試行）》（吳政辦〔2015〕147號），自2016年1月1日起施行。

3 蠶桑生態(tài)補償政策的內(nèi)容與做法

3.1 吳江蠶桑生態(tài)補償正確定位

由于吳江區(qū)域內(nèi)蠶桑生產(chǎn)組織形式主要有兩種方式，一是農(nóng)戶的絲繭育，二是企業(yè)等組織創(chuàng)辦示范園區(qū)，所以吳江推出的蠶桑生態(tài)補償定位為兩者兼顧，而且以養(yǎng)蠶推動桑樹的種植，并把失管桑園納入進來，這有利于失管桑園的快速轉化。

3.2 確定補償對象及標準

吳江蠶桑生態(tài)補償針對兩種不同的蠶桑生產(chǎn)形式，即一般桑園和示范園區(qū)桑園，進行分類補償。

3.2.1 一般桑園的補償方式 以每667 m2桑園飼養(yǎng)蠶種0.8張為基準，每667 m2桑園每年給予400元生態(tài)補償。這條款區(qū)別于其他行業(yè)的生態(tài)補償?shù)奶攸c在于，將養(yǎng)蠶和桑園種植管理緊密聯(lián)系起來，這是由于桑樹只有用來養(yǎng)蠶，才能促進農(nóng)民管理好桑樹的種植，才能發(fā)揮桑樹的生態(tài)效能，充分發(fā)揮“養(yǎng)蠶促管桑樹”的作用。

3.2.2 示范園區(qū)桑園的補償方式 過去對鎮(zhèn)級和區(qū)級（含）以上蠶?？萍际痉秷@，每667 m2桑園每年分別給予生態(tài)補償150元和300元。從2018年起，區(qū)級（含）以上蠶?？萍际痉秷@每667 m2桑園每年分別給予生態(tài)補償600元，與之前相比提高了1倍。

3.3 明確補償條件及要求

蠶桑生態(tài)補償政策明確規(guī)定了補償?shù)臈l件以及要求，主要包括以下幾點。一是桑樹管理良好，從事桑蠶飼養(yǎng)，這是蠶桑獲取生態(tài)補償?shù)幕疽?，沒有良好的桑樹種植管理，就沒有良好的生態(tài)效益，更談不上生態(tài)補償。二是蠶種來源必須合法。這項規(guī)定有利于蠶種扎口管理。三是每667 m2桑園飼養(yǎng)蠶種以0.8張為準，超過者須提供桑葉來源證明，否則超過部分不予補償。四是張種產(chǎn)繭量需大于等于38 kg。認定產(chǎn)量依據(jù)分兩部分：第1部分主要以繭票為準；第2部分則是自用繭部分，以村委會出具的飼養(yǎng)過程照片、產(chǎn)量核實記錄及公示材料為準，以防道德風險。五是鎮(zhèn)級（含）以上蠶桑科技園（或示范園）的桑園，要求必須簽定土地流轉協(xié)議、桑園經(jīng)營管理協(xié)議，以防假園區(qū)騙取生態(tài)補償資金。

3.4 明確申報、審核和驗收方法

3.4.1 申報方法 一般桑園的生態(tài)補償以村為單位進行申報，各村須如實統(tǒng)計農(nóng)戶桑園面積、地點、蠶種數(shù)量、蠶繭產(chǎn)量及補償金額，并在村務公開欄公示7 d，接受村民監(jiān)督，公示無異議后，以村為單位向鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)業(yè)服務中心申報。

3.4.2 審核方法 鎮(zhèn)（區(qū)）組織農(nóng)委、農(nóng)辦、財政、國土等部門對各村桑園面積、飼養(yǎng)蠶種張數(shù)及其產(chǎn)量情況進行審核、匯總，經(jīng)鎮(zhèn)（區(qū)）政府或管委會審定后，于每年7月底前報區(qū)農(nóng)委匯總。主要考慮到吳江以一期春蠶為主，所以定在7月底前，如果有秋蠶飼養(yǎng)可延遲到11月份。

3.4.3 驗收方法 區(qū)政府組織農(nóng)委、農(nóng)辦、財政、國土等部門對各鎮(zhèn)（區(qū)）桑園面積及其流轉情況進行審核驗收，審核驗收方式包括查驗資料、現(xiàn)場核實、農(nóng)戶調(diào)查，各鎮(zhèn)（區(qū)）抽查比例一般控制在10%左右。抽查比例太高，工作量太大反而不利于查實。如果總量較少，也可以提高比例。區(qū)農(nóng)委會同區(qū)委農(nóng)辦、財政、國土等部門，于每年10月底前完成項目驗收和復核審定工作，情況匯總后報區(qū)政府批準，核定當年度應撥的生態(tài)補償資金。限定時間主要是防止工作拖拉延期。

3.5 明確資金承擔、發(fā)放和使用

蠶桑生態(tài)補償資金全部由吳江區(qū)級財政承擔。一般桑園生態(tài)補償資金的發(fā)放對象為從事直接種桑養(yǎng)蠶生產(chǎn)的農(nóng)戶，資金撥付到村，由村委會發(fā)放到戶，這也是吳江蠶桑生態(tài)補償?shù)奶厣?，直接補償?shù)叫Q農(nóng)（因為其他產(chǎn)業(yè)的生態(tài)補償?shù)腻X均補償?shù)酱寮壗M織）。鎮(zhèn)級（含）以上蠶?？萍际痉秷@的生態(tài)補償資金發(fā)放到區(qū)、鎮(zhèn)，由區(qū)、鎮(zhèn)確定資金使用方案，并報區(qū)農(nóng)委、財政部門備案。蠶桑科技示范園的生態(tài)補償資金主要用于桑樹保護、桑園基礎設施建設、生態(tài)保護與修復。該資金不得用于發(fā)放區(qū)、鎮(zhèn)一級的村干部工資、津貼、獎金及福利補助，不得用于出國（境）、考察、旅游、接待及購置交通工具等行政管理支出。這些限制主要是突出“?？顚Ｓ谩焙头乐古灿没蜻`規(guī)使用補償款。對虛報數(shù)據(jù)、資料，騙取或冒領生態(tài)補償資金以及違反規(guī)定使用生態(tài)補償資金的情況，由財政部門收回騙取、冒領及違規(guī)使用的生態(tài)補償資金，并按《財政違法行為處罰處分條例》予以處罰。

4 吳江執(zhí)行4年蠶桑生態(tài)補償政策后取得的成效

吳江執(zhí)行4年蠶桑生態(tài)補償政策，取得了明顯的成效。主要表現(xiàn)為以下幾點。

4.1 蠶農(nóng)增收明顯

2016—2019年，吳江蠶桑生態(tài)補償涉及18 827.35張蠶種，占比98.48%，累計涉及蠶農(nóng)16 770戶次，補償金額累計達1 052.50萬元。戶均增收627.61元（表2）。

表2 2016—2019年吳江蠶桑生態(tài)補償基本概況

4.2 蠶桑生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展

自吳江于2016—2019年期間推廣蠶桑生態(tài)補償以來，吳江蠶桑規(guī)?；痉€(wěn)定了下來，不再大幅下降。同時保持了蠶桑生產(chǎn)在作為蘇南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的吳江的生存地位，取得了較明顯的社會效益。

4.3 生態(tài)環(huán)境明顯改善

2016—2019年，吳江累計蠶桑生態(tài)補償桑園面積達1 637.77 hm2，由于桑樹在水土保持，涵養(yǎng)水源具有重要的作用，因此補償種植的桑園具有明顯的生態(tài)作用，從而提升了吳江蠶區(qū)的生態(tài)質(zhì)量。

4.4 “蠶文游融合體”得到扶持

4年來吳江蠶桑生態(tài)補償政策的出臺，為“太湖雪蠶桑科技文化產(chǎn)業(yè)園”的建設提供了資金方面的支持，從而促進“蠶文游融合體”的培育和健康成長?，F(xiàn)“太湖雪蠶桑科技文化產(chǎn)業(yè)園”年接待游客20多萬人次，年收入高達2.3億余元。

5 小結

吳江蠶桑產(chǎn)業(yè)生態(tài)補償政策是國內(nèi)首個實行蠶桑生產(chǎn)補償政策的地區(qū)，它與其他地區(qū)的蠶桑生產(chǎn)補貼有相同之處也有不同之處。其他地區(qū)也有類似的蠶桑補貼政策，譬如廣西的大新縣發(fā)展種桑養(yǎng)蠶，縣政府每667 m2桑園補貼1 700元［8］，以鼓勵蠶農(nóng)種植桑園發(fā)展蠶桑產(chǎn)業(yè)，但并不對是否養(yǎng)蠶以及養(yǎng)蠶成績做出相應的要求，只要核實相應的桑園面積即可發(fā)放補貼。吳江的蠶桑生態(tài)補償具有生態(tài)性、直補性、制度性的特點。生態(tài)性主要是以闊葉桑樹的生態(tài)效益為名補償，符合生態(tài)環(huán)境的總要求。直補性是直接補償?shù)揭话阈Q農(nóng)和從事蠶桑生產(chǎn)的企業(yè)，鼓勵蠶農(nóng)或企業(yè)發(fā)展蠶桑產(chǎn)業(yè)。制度性是指以地方政府規(guī)定的辦法固定下來而不帶隨意性。當前這一政策的落實已經(jīng)初步顯示出成效，后續(xù)的發(fā)展有待進一步跟蹤研究。