新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃管理模式探討

王寶 滁州市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的含義

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是政府依法制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行控制、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和決策，開(kāi)展行政活動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程。城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)的客觀要求，是一項(xiàng)科學(xué)性、全面性、地方性、合法性的行政工作，是政府的一項(xiàng)行政職能。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的問(wèn)題

（一）缺乏科學(xué)的法律法規(guī)

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理忽視了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的制定城鄉(xiāng)規(guī)劃和發(fā)展政策的職能，將工作重心轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目審批上，對(duì)該領(lǐng)域技術(shù)文件的編制和法律法規(guī)的制定不認(rèn)真負(fù)責(zé)，導(dǎo)致規(guī)劃決策缺乏連續(xù)性、動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是指導(dǎo)中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的法律法規(guī)。它只有具有總體規(guī)劃的原則規(guī)定和理念，才能指導(dǎo)和規(guī)范城市發(fā)展規(guī)劃管理。但由于缺乏針對(duì)各地區(qū)特點(diǎn)的詳細(xì)設(shè)置，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和審批以及規(guī)劃許可的申請(qǐng)過(guò)程不明確、不規(guī)范，制約了發(fā)展的步伐。

（二）地方技術(shù)法規(guī)不適用

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是具有內(nèi)在規(guī)定性的科學(xué)行政行為。基于技術(shù)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)、安全、適用基本原則的城鄉(xiāng)功能關(guān)系和空間布局關(guān)系管理，需要相對(duì)具體、量化、地方化、規(guī)范化的技術(shù)法規(guī)。技術(shù)法規(guī)可以對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)、建筑間距等設(shè)定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這是城鄉(xiāng)管理在規(guī)劃建設(shè)中的基本原則。部分中小城鎮(zhèn)由于缺乏技術(shù)體系和技術(shù)人員，不適應(yīng)當(dāng)?shù)丶夹g(shù)法規(guī)，導(dǎo)致管理過(guò)程不確定、管理方法不一致、管理要素不具體，導(dǎo)致管理效果不充分。

（三）規(guī)劃管理部門(mén)的制度建設(shè)不規(guī)范

規(guī)劃管理部門(mén)的職責(zé)包括規(guī)劃申請(qǐng)和法定圖則的批準(zhǔn)。中小城市管理規(guī)劃在項(xiàng)目審查、審查結(jié)果處置、機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)設(shè)置、人員構(gòu)成比例等方面存在缺陷，阻礙了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理決策機(jī)制的有效發(fā)揮。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中政務(wù)公開(kāi)不全面

規(guī)劃信息公開(kāi)是公民知情權(quán)的有力保障，是規(guī)劃管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督、推進(jìn)依法行政的有效途徑。政務(wù)公開(kāi)的方式包括規(guī)劃網(wǎng)站信息發(fā)布、媒體宣傳、規(guī)劃成果展示等。但部分城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)僅設(shè)置了規(guī)劃局的簡(jiǎn)單網(wǎng)頁(yè)，規(guī)劃決策部門(mén)有權(quán)發(fā)布規(guī)劃信息，缺乏信息的真實(shí)性和及時(shí)性。

（五）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理協(xié)調(diào)難落實(shí)

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)需會(huì)同發(fā)展改革部門(mén)、建設(shè)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)。不同類型規(guī)劃之間的差異導(dǎo)致部門(mén)管理要求的不一致，反映出具體的城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)中存在各種矛盾和沖突，不利于城鄉(xiāng)空間的布局和規(guī)劃。

（六）缺乏有效的公眾參與

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和政治民主化的發(fā)展促進(jìn)了公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的參與。在一些城市規(guī)劃管理中，公眾參與只是表面現(xiàn)象，真正納入了規(guī)劃編制和管理體系。政府主導(dǎo)的管理模式阻礙了公眾對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃提出合理意見(jiàn)和有效建議，導(dǎo)致公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知度較低，部分群眾在規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)了嚴(yán)重的抵觸和不配合。

（七）規(guī)劃管理的監(jiān)督不健全

城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督需要對(duì)規(guī)劃決策和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，而城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施是一種具體的行政行為。規(guī)劃師有自由裁量權(quán)，沒(méi)有嚴(yán)格完整的法律制度來(lái)規(guī)定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)督權(quán)的實(shí)施沒(méi)有法律依據(jù)和法律效力。規(guī)劃執(zhí)行部門(mén)的自由裁量權(quán)與行政人員的職業(yè)素質(zhì)和價(jià)值觀密切相關(guān)，容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

（八）落后的管理技術(shù)

缺乏有效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)文件的管理，致使數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性得不到保障。沒(méi)有專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)各類規(guī)劃數(shù)據(jù)的分析處理，降低了設(shè)計(jì)指標(biāo)和審批方案的準(zhǔn)確性。

三、中小城市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理模式優(yōu)化措施

（一）構(gòu)建完整合理的規(guī)劃管理體系

規(guī)劃管理行政管理的本質(zhì)決定了規(guī)劃管理需要受到法律法規(guī)的制約，地方政府和規(guī)劃管理部門(mén)需要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序，并對(duì)管理過(guò)程進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。地方規(guī)劃管理部門(mén)要借鑒優(yōu)秀的城市規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，立足地方特色，明確符合地方實(shí)際的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃管理措施，從本地區(qū)利益相關(guān)者的利益格局出發(fā)，及時(shí)協(xié)調(diào)平衡各方利益，充分發(fā)揮法律法規(guī)的可操作性和科學(xué)性，加強(qiáng)規(guī)劃策略的宏觀調(diào)控。

（二）編寫(xiě)有地方特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范

城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范能夠保障城鄉(xiāng)規(guī)劃管理科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)規(guī)劃管理具有指導(dǎo)意義，有利于指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、更新和維護(hù)。規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)程的編制應(yīng)遵循公平原則，明確界定并嚴(yán)格控制建設(shè)用地的兼容底線；技術(shù)指標(biāo)需要根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況適當(dāng)改進(jìn)和擴(kuò)大。技術(shù)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)該主要是強(qiáng)制性指標(biāo)，對(duì)土地使用的性質(zhì)和建筑物的類型有明確的規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)保證技術(shù)規(guī)范的指導(dǎo)和適用范圍覆蓋整個(gè)規(guī)劃區(qū)域。

（三）建立健全中小城市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)制

它明確規(guī)定了規(guī)劃管理部門(mén)的人員和程序，設(shè)立了城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)和規(guī)劃救濟(jì)委員會(huì)，并對(duì)委員會(huì)的性質(zhì)、職能、人員組成和基本程序作了詳細(xì)說(shuō)明。要逐步強(qiáng)化規(guī)劃管理部門(mén)的法定和指導(dǎo)地位，獨(dú)立行使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能，發(fā)揮綜合職能作用，有效協(xié)調(diào)各部門(mén)關(guān)系，依法行政。

（四）全面推進(jìn)公眾參與規(guī)劃管理

政府要利用規(guī)劃信息系統(tǒng)，提供完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方法和規(guī)劃委員會(huì)制度，開(kāi)放規(guī)劃管理政務(wù)、融資渠道和監(jiān)督機(jī)制，建立相應(yīng)的編輯研究中心，引入社會(huì)力量和非政府公益組織的參與，賦予公眾參與部分事務(wù)的職能，形成多元化的公益性規(guī)劃形式，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)，確保外部公共機(jī)構(gòu)有序參與。

（五）加強(qiáng)監(jiān)管

建立有效的城市規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上級(jí)派駐與地方監(jiān)管人員的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管，建立預(yù)防和應(yīng)急處理機(jī)制，減少違法活動(dòng)損失，建立項(xiàng)目責(zé)任制，明確責(zé)任人，實(shí)現(xiàn)責(zé)任管理制度的權(quán)威性。

四、結(jié)語(yǔ)

城市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，依法合理布局和統(tǒng)籌安排規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)建設(shè)。